楊 慧

一、基礎(chǔ)教育優(yōu)先發(fā)展研究緣起

改革開放以來，教育優(yōu)先發(fā)展理念在我國開始逐步落實，成為我國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)必須長期堅持的基本戰(zhàn)略決策。[1]2017年10月18日，習(xí)近平同志在黨的十九大報告中強(qiáng)調(diào)，推進(jìn)教育現(xiàn)代化，將教育與農(nóng)業(yè)、工業(yè)、科技、國防并提稱為五個現(xiàn)代化，體現(xiàn)了國家把教育事業(yè)優(yōu)先發(fā)展放在了舉足輕重的位置，這也是繼黨的十三大之后第7次在黨的代表大會上重申教育事業(yè)優(yōu)先的重要地位。2018年9月10日，習(xí)近平同志在全國教育大會上指出，要堅持優(yōu)先發(fā)展教育事業(yè)，深化教育體制改革，健全立德樹人落實機(jī)制，教育優(yōu)先發(fā)展的地位不言而喻。21世紀(jì)新時代背景下，中國經(jīng)濟(jì)正進(jìn)入結(jié)構(gòu)性全面調(diào)整、創(chuàng)新階段，面臨體制性變革。教育優(yōu)先發(fā)展進(jìn)入新的階段，而基礎(chǔ)教育是教育事業(yè)的重點，正進(jìn)入新的發(fā)展階段，攻堅克難、厘清基礎(chǔ)教育發(fā)展進(jìn)程中的疑難，堅持把優(yōu)先發(fā)展教育作為推動黨和國家各項事業(yè)發(fā)展的重要先手棋。本文嘗試對基礎(chǔ)教育優(yōu)先發(fā)展存在的問題進(jìn)行梳理，為我國基礎(chǔ)教育優(yōu)先發(fā)展提出合理建議，促進(jìn)教育內(nèi)涵式發(fā)展。

二、基礎(chǔ)教育優(yōu)先發(fā)展亟待解決的問題

（一）規(guī)劃政策偏少且缺乏活力

1.規(guī)劃政策數(shù)量偏少。2016-2020是國家全面實施“十三五”規(guī)劃的時期，在《教育脫貧攻堅“十三五”規(guī)劃》《國家教育事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》中都明確提出要堅持教育優(yōu)先發(fā)展，推動教育事業(yè)發(fā)展，進(jìn)一步體現(xiàn)了教育優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略地位不可動搖。為實現(xiàn)教育事業(yè)發(fā)展規(guī)劃，近幾年教育部主要在控輟保學(xué)、脫貧攻堅、高考綜合改革、城鄉(xiāng)一體化建設(shè)、學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)、教育信息化、學(xué)生資助等方面出臺系列政策，確保教育事業(yè)得以發(fā)展。但是教育政策在各項事業(yè)中所占比例不大：筆者在中央人民政府門戶網(wǎng)站上以“政策”“年份”和“教育”為關(guān)鍵詞搜索，分析了2008-2017年近十年中共中央、國務(wù)院有關(guān)教育事業(yè)出臺的政策文件占全國出臺政策文件總數(shù)的比例，發(fā)現(xiàn)2017教育政策在各項事業(yè)中占比僅為1.84%，規(guī)劃政策數(shù)量不足以體現(xiàn)教育事業(yè)優(yōu)先發(fā)展。

表1 2008-2017教育相關(guān)政策文件比例

2.規(guī)劃政策缺乏活力。我國近幾年的基礎(chǔ)教育都能結(jié)合國情和社會需要立法立策，但政策執(zhí)行力度不夠。以學(xué)生減負(fù)為例，新中國成立以來，出臺減負(fù)及其相關(guān)政策近50項，加上地方制定的近百余項，但效果遠(yuǎn)遠(yuǎn)不如人意。一個好政策為什么落實不到位呢？究其原因有以下幾點：其一，國家政策一般只規(guī)定了大的原則、方向，鮮有詳細(xì)具體的實施辦法，并且沒有良好的運行和保障機(jī)制，如果地方?jīng)]有及時跟進(jìn)，那么政策便會懸空。其二，政策出臺之后，相應(yīng)部門的利益會受到一定的影響，如果不及時監(jiān)控，那么政策便會滯后。其三，政策執(zhí)行過程中，各部門步調(diào)不一，如果不能形成合力，那么政策便會難以出效。其四，政策缺乏有力的推廣和解讀，如果解讀出現(xiàn)偏差，行政部門一刀切，那么政策便會無效。

（二）財政資金投入少且不均衡

1.教育經(jīng)費投入少。國家教育經(jīng)費近年來一直呈現(xiàn)上升趨勢，但是依然不足：從財政性教育經(jīng)費占GDP的比例看，2012年首次突破4%，至今一直維持在4%以上，但與世界平均水平（7%）及發(fā)達(dá)國家水平（9%）還有很大差距，經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的國家也能達(dá)到4.1%，這表明我國教育優(yōu)先發(fā)展在財政資金投入方面有所欠缺。2017年僅為4.14%，比2016年下降0.08個百分點。從公共財政教育支出增長及其占公共財政支出比例來看：公共財政教育經(jīng)費支出逐年遞增，各級教育支出都有不同程度的增幅，表明國家對教育事業(yè)的投入不斷加大，但公共財政教育支出占公共財政支出的比例時而增加，時而減少。2017年公共財政教育經(jīng)費支出占各項民生支出中的比例由2012年的第一降到第七名，又反射出公共財政教育經(jīng)費實現(xiàn)遞增的同時并沒有體現(xiàn)國家公共財政對教育事業(yè)的支持力度，教育優(yōu)先發(fā)展在此維度難以體現(xiàn)。由于教育總投入在國家各項事業(yè)中占比較少，要合理安排公共財政教育經(jīng)費比例，加強(qiáng)對教育事業(yè)的支持力度。此外，《教育法》第五十六條規(guī)定：各級政府教育財政性撥款的增長要高于財政經(jīng)常性收入的增長。而從教育部教育經(jīng)費統(tǒng)計報告中的執(zhí)行數(shù)據(jù)可知，2007-2012年之前教育撥款大都高于財政性經(jīng)常性收入10%及以上，2013年之后教育部網(wǎng)站上不再提及增幅，且地區(qū)間差異較明顯，有些地區(qū)較上年出現(xiàn)負(fù)增長，表明我國教育優(yōu)先發(fā)展中極大的難題在于均衡，重點在于各級政府關(guān)注。

表2 2011-2017年公共財政教育支出比例

2.經(jīng)費投入結(jié)構(gòu)不合理。

表3 2016、2017年各級教育投入占比情況

表3以2016、2017年為例，將基礎(chǔ)教育、職業(yè)教育和高等教育總投入進(jìn)行對比可發(fā)現(xiàn)，國家在高等教育領(lǐng)域、義務(wù)教育領(lǐng)域投入資金較多，學(xué)前教育投入經(jīng)費在各級教育中處于末位。這表明，在基礎(chǔ)教育領(lǐng)域更加關(guān)注的是義務(wù)教育階段，二胎政策放開之后，現(xiàn)實需要使得國家對學(xué)前教育重視程度加深，但對學(xué)前教育的扶持力度不夠。

從生均教育經(jīng)費看，近年來我國基礎(chǔ)教育生均經(jīng)費雖然保持增長，但始終低于中職和高等教育，高等教育生均經(jīng)費達(dá)到小學(xué)生均經(jīng)費約5倍及以上（2012年高達(dá)9倍）?；A(chǔ)教育領(lǐng)域生均經(jīng)費降序排序為：初中、高中、小學(xué)。綜上，教育經(jīng)費投入雖然在逐年遞增，但是結(jié)構(gòu)不合理，應(yīng)加大資金支持力度，縮小各教育之間的差異，并適當(dāng)將投入向中西部、貧困地區(qū)適當(dāng)傾斜以促進(jìn)我國教育良性發(fā)展。

（三）資源配置不足且有偏差

1.學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)不足，全面改薄依然在路上。自2014年國家全面啟動薄弱學(xué)校改造計劃以來，各級政府加大財政資金投入，改造補(bǔ)助金逐年增長，向貧困薄弱地區(qū)傾斜，扎實推進(jìn)年度任務(wù)完成，因地制宜，致力于改善貧困薄弱義務(wù)教育階段學(xué)校。嚴(yán)格遵守中央制定的“二十條”底線，全面改薄實現(xiàn)大發(fā)展：小學(xué)和初中的校舍建筑面積不斷增加，各種設(shè)施設(shè)備達(dá)標(biāo)情況也逐年穩(wěn)步提升，多媒體、電腦室、功能室等信息化設(shè)施設(shè)備進(jìn)校園，學(xué)校服務(wù)質(zhì)量明顯提高，物理環(huán)境有了巨大改善。相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，2018年全國840個貧困縣中10.9萬所義務(wù)教育學(xué)?！暗拙€要求”達(dá)標(biāo)率均為94%以上。存在問題：一是農(nóng)村學(xué)校建設(shè)不足，城鄉(xiāng)差異較大。由于地方財政不同，學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)存在差異，各地規(guī)劃大都圍繞城區(qū)優(yōu)質(zhì)校，農(nóng)村學(xué)校建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)低，有些縣級學(xué)校甚至缺少標(biāo)準(zhǔn)塑膠操場；農(nóng)村多媒體等信息化設(shè)備老舊，影響孩子觀看學(xué)習(xí)體驗；高中物理、化學(xué)實驗室，職業(yè)學(xué)校的實訓(xùn)基地，實驗器材有不同程度的改善但依然短缺等；二是城區(qū)學(xué)位不足。為了讓孩子不輸在起跑線上，家長們偏向選擇城區(qū)學(xué)校就學(xué)，由于城區(qū)教育面積規(guī)劃有限，導(dǎo)致有些城區(qū)學(xué)校占地面積小，“大班額”“超大班額”“大校額”依然是全面改薄工作的重心和難點；三是功能室使用機(jī)制不足。學(xué)校建設(shè)的功能室不能面向全體學(xué)生開放，多流于形式；有些學(xué)校建設(shè)心理咨詢室，卻無專任心理咨詢教師，有些心理咨詢室不規(guī)范；還有些教學(xué)器材配備達(dá)標(biāo)，但使用率低。

2.均衡發(fā)展機(jī)制存在偏差。2011年起我國所有縣級單位都普及了義務(wù)教育，然而義務(wù)教育校際差異、城鄉(xiāng)差異、中西部差異等成為阻礙教育內(nèi)涵式發(fā)展的障礙，為實現(xiàn)教育現(xiàn)代化，國家積極制定政策，推行扶貧攻堅。

自2013年開展義務(wù)教育均衡驗收工作，到2017年全國義務(wù)教育均衡發(fā)展取得巨大進(jìn)步：有560個縣通過國家督導(dǎo)評估，累計數(shù)量已達(dá)2379個縣，占全國總數(shù)的81%，其中東部地區(qū)819個，中部地區(qū)782個，西部地區(qū)778個，有11個?。ㄊ校┱w通過認(rèn)定。義務(wù)教育均衡發(fā)展仍存在很多亟待解決的難題：一是政府責(zé)任落實和督導(dǎo)工作不到位，導(dǎo)致均衡發(fā)展工作受到極大限制；二是優(yōu)質(zhì)資源共享機(jī)制執(zhí)行問題導(dǎo)致“以強(qiáng)帶弱”走向形式主義。為促進(jìn)城鄉(xiāng)均衡發(fā)展，很多地方都采取集團(tuán)化辦學(xué)，形成聯(lián)盟校，以強(qiáng)代弱，但有些地方的聯(lián)盟辦學(xué)建設(shè)機(jī)制不完善，共同研討備課少，聯(lián)盟工作流于形式，不能真正實現(xiàn)教師幫扶、學(xué)校幫扶，農(nóng)村教學(xué)質(zhì)量依然不高；三是由于均衡力度不夠?qū)е碌拿裆鷨栴}如大班額、擇校熱等依然存在。（數(shù)據(jù)來源：2017全國義務(wù)教育均衡發(fā)展督導(dǎo)評估工作報告）

（四）教師隊伍數(shù)量不足，質(zhì)量不高

教師隊伍建設(shè)是教育優(yōu)先發(fā)展的核心工程，國家一直把它作為教育事業(yè)發(fā)展的重要抓手，教師隊伍建設(shè)機(jī)制也是反映教育優(yōu)先發(fā)展的重要指標(biāo)之一，存在的問題主要有以下幾點。

1.教師數(shù)量不充足。教師人數(shù)的增加能夠直接反映國家對教育事業(yè)的支持力度。據(jù)不完全統(tǒng)計，2013年以來，31個?。▍^(qū)、市）和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)共新補(bǔ)充教師約172萬人。全國近五年新補(bǔ)充教師中，音體美科學(xué)信息教師31萬人，占新補(bǔ)充教師總數(shù)的18%。僅從義務(wù)教育階段教師數(shù)量和師生比上看，通過各種教師補(bǔ)充機(jī)制，全國教師數(shù)量呈現(xiàn)正向增長趨勢，但仍未達(dá)到《中小學(xué)教職工編制標(biāo)準(zhǔn)意見》提出的標(biāo)準(zhǔn)。其中農(nóng)村小規(guī)模、寄宿制學(xué)校教師配比問題尤為嚴(yán)重。這表明我國仍需在師生配比方面加大改革力度，對不同人數(shù)、類型的學(xué)校采取靈活的標(biāo)準(zhǔn)。學(xué)前教育教師缺口較大，2017年全國學(xué)前教育教師缺口高達(dá)30余萬，教師短缺仍是一個制約教育發(fā)展的大問題，應(yīng)大力保障教師編制。（數(shù)據(jù)來源：2017年全國義務(wù)教育均衡發(fā)展督導(dǎo)評估工作報告）

2.教師質(zhì)量需要提升。教師質(zhì)量直接反映在教師學(xué)歷的提升上，近年來，各級教師學(xué)歷水平處于穩(wěn)步上升狀態(tài)。以學(xué)前教育和義務(wù)教育為例，近幾年教師大專及以上學(xué)歷比例不斷提高，到2017年學(xué)前教師學(xué)歷合格率達(dá)79.10%，義務(wù)教育階段教師合格率達(dá)95.30%。這表明基礎(chǔ)教育階段教師質(zhì)量不斷提升，準(zhǔn)入門檻不斷提高，有利于教育事業(yè)優(yōu)先發(fā)展。學(xué)前教師學(xué)歷水平普遍偏低，且城鄉(xiāng)差距是困擾教師質(zhì)量提升和一體化建設(shè)的頑疾。

3.教師薪資待遇水平低下。國家統(tǒng)計局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，近十年教育城鎮(zhèn)單位就業(yè)人員平均工資如表4。

表4 2007-2017年教育城鎮(zhèn)單位就業(yè)人員平均工資及其增長率

由數(shù)據(jù)可知，城鎮(zhèn)單位就業(yè)人員工資2017年相比2007年增幅高達(dá)68.94%，且十年內(nèi)一直保持增長趨勢，每年增幅約在8%以上。教育工作者薪資待遇逐年增加，表現(xiàn)了國家對教育事業(yè)發(fā)展的支持，是教育優(yōu)先發(fā)展的最好例證。然而由于各地財政的差異，很多地區(qū)或者農(nóng)村教師工資根本達(dá)不到平均水平，對教師的生活補(bǔ)貼額也較少，這表示仍需加大教育財政投入，落實發(fā)展機(jī)制，在一體化背景下實現(xiàn)教師工資水平增長。國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步調(diào)整優(yōu)化結(jié)構(gòu)提高教育經(jīng)費使用效益的意見》中明確指出“確保中小學(xué)教師平均工資收入水平不低于或高于當(dāng)?shù)毓珓?wù)員平均工資收入水平”，自2010年提出此目標(biāo)之后至今仍有很多地方未達(dá)標(biāo)，有些貧困地區(qū)小學(xué)教師月工資僅為2000元左右，國家應(yīng)健全教師工資機(jī)制，真正把教師平均工資不低于公務(wù)員工資水平落到實處。近十年教育城鎮(zhèn)單位就業(yè)人員平均工資與衛(wèi)生、社會保障和社會福利業(yè)城鎮(zhèn)單位就業(yè)人員平均工資對比見表5。

表5 2007-2017教育城鎮(zhèn)單位與其他單位就業(yè)人員工資對比

與其他民生行業(yè)相比，教育城鎮(zhèn)單位就業(yè)人員平均工資水平連續(xù)十年低于衛(wèi)生、社會保障和社會福利業(yè)城鎮(zhèn)單位就業(yè)人員平均工資，這表明教育事業(yè)發(fā)展仍需提高教師工資水平，提高教育者行業(yè)幸福感。

三、解決路徑

（一）強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)和政策執(zhí)行力度

一項好的新政策出臺后，卻得不到落實，歸根結(jié)底缺乏良好執(zhí)行機(jī)制和領(lǐng)導(dǎo)組織成員的責(zé)任意識。所以，首先應(yīng)確保政府規(guī)劃中對教育優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略有明確詳實的表述，加強(qiáng)政策的科學(xué)性及可操作性，結(jié)合國際和社會形勢及人民的需要，為每個環(huán)節(jié)制定可量化可操作的標(biāo)準(zhǔn)，確保其實施效度；其次組織部門要把落實教育優(yōu)先發(fā)展作為各級黨委政府領(lǐng)導(dǎo)班子年度考核的重要指標(biāo)和干部提拔晉升的重要依據(jù)，以加強(qiáng)教育領(lǐng)導(dǎo)部門的責(zé)任意識和業(yè)務(wù)能力，每個環(huán)節(jié)都要有專門的責(zé)任人和賞罰標(biāo)準(zhǔn)，加大對督導(dǎo)人員的培養(yǎng)和監(jiān)督力度，破除政策實施過程中的冰層；同時要加強(qiáng)政策的宣傳和解讀，讓好政策為群眾所了解熟知，為政策的施行打好群眾基礎(chǔ)；再次，國家和地方行政部門應(yīng)形成合力，定期對政策執(zhí)行情況進(jìn)行抽檢并及時規(guī)正政策執(zhí)行中的不到之處。

（二）完善教育財政投入制度，注重差異性

經(jīng)費保障是教育發(fā)展的基礎(chǔ)，所有問題的解決都需要強(qiáng)大的財政投入做支撐。國家要加大對教育事業(yè)的支持力度，應(yīng)強(qiáng)化政府主體責(zé)任，健全各項教育經(jīng)費保障機(jī)制。

1.建立有效靈活的教育投入機(jī)制，加大財政性教育支出占GDP的比例?？傮w看來，我國財政性教育支出占GDP的比例雖然已達(dá)4%，部分地市占比甚至高達(dá)10%以上，但是相對于教育事業(yè)發(fā)展需要而言仍然供不應(yīng)求，與歐洲很多國家教育投入相比仍然差異很大，而且東西部地區(qū)之間，各級各類學(xué)校的投入占比也有較大差異。目前應(yīng)加大教育資金投入力度，根據(jù)發(fā)展?fàn)顩r，合理均衡配置各項教育資金。

2.繼續(xù)推進(jìn)學(xué)前教育普惠性。2017年學(xué)前公辦園所占比是44.1%，普惠性園所占比為26.5%，為實現(xiàn)2020年公辦園所覆蓋率達(dá)50%，普惠性幼兒園覆蓋率達(dá)80%左右的目標(biāo)，國家必須得加大力度扶持普惠性園所發(fā)展，建立長效機(jī)制，著力解決學(xué)前教育“入園難”“入園貴”等困擾民生的難題，特別是規(guī)范民辦園所幫扶和管理機(jī)制，健全民辦園所收費標(biāo)準(zhǔn)，引導(dǎo)民辦園所實現(xiàn)普惠性，使公辦幼兒園、民辦幼兒園教師雙向交流制度化、常態(tài)化，以期達(dá)成2020年標(biāo)準(zhǔn)普惠性園所比例目標(biāo)。學(xué)前教育的普惠性發(fā)展還需要大量資金保障，國家財政扶持力度要再向?qū)W前教育傾斜，加大學(xué)前教育經(jīng)費在財政教育支出中的比例，在幼兒園建設(shè)、教玩具采購、提高教師培訓(xùn)經(jīng)費等方面施力，確保學(xué)前教師質(zhì)量穩(wěn)步提升；提高幼兒生均公用經(jīng)費，健全幼兒資助力度，加強(qiáng)學(xué)前收費管理，切實保障公辦園所按級別收費，保障適齡兒童入學(xué)，增加學(xué)前毛入學(xué)率，讓每個孩子都能上得起學(xué)，未來也期待能將學(xué)前教育納入義務(wù)教育范疇。為了解決學(xué)前教師數(shù)量不足問題，可從幾個方面入手：一是提高教師待遇，按時發(fā)放教師工資，逐步實現(xiàn)同工同酬，讓每一個普惠性園所的教師感受到國家和政府的重視；二是健全教師補(bǔ)充機(jī)制，面對學(xué)前教師嚴(yán)重缺編的現(xiàn)狀，各級政府需要加大投入力度，增加學(xué)前教師編制，把富裕編制向?qū)W前傾斜，也可擴(kuò)大招聘范圍，采取公益性招聘等。

（三）繼續(xù)推進(jìn)學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)

1.建立學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化評估機(jī)制，落實督導(dǎo)工作。督由于督導(dǎo)責(zé)任落實不到位，部分學(xué)校建設(shè)仍然亮紅燈，目前還有558個縣未通過均衡驗收，很多農(nóng)村學(xué)校的校園環(huán)境不利于學(xué)生的學(xué)習(xí)生活。為此，一應(yīng)加強(qiáng)督導(dǎo)責(zé)任，完善督導(dǎo)考核制度，將督導(dǎo)工作與政府考核掛鉤；二精細(xì)督導(dǎo)責(zé)任，根據(jù)學(xué)校的數(shù)量等因素劃分督導(dǎo)責(zé)任區(qū)，按時對督導(dǎo)工作進(jìn)行公示，讓督導(dǎo)工作真正落實到校；三關(guān)注焦點，精準(zhǔn)發(fā)力，目前應(yīng)繼續(xù)推進(jìn)大班額和超大班額整治工作，按照事情的輕重緩急開展縣區(qū)內(nèi)督導(dǎo)工作。[2]

2.縮小學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的差異。標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)在于追求縮小學(xué)校之間基建、師資、課程等差異。由于各地發(fā)展的差異性，想要全國范圍內(nèi)讓學(xué)校按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)不切實際。因此，學(xué)校要綜合體現(xiàn)統(tǒng)一性和多樣性，尊重學(xué)校之間的差異和特色，在遵從國家底線標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，廣泛聽從利益相關(guān)者的意見，制定科學(xué)化的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)?；诔青l(xiāng)差異和校際差異，應(yīng)當(dāng)設(shè)計上下限標(biāo)準(zhǔn)，使薄弱學(xué)校達(dá)標(biāo)，避免學(xué)校之間產(chǎn)生巨大差異，農(nóng)村薄弱地區(qū)學(xué)校建設(shè)應(yīng)該著重發(fā)力，確保其不低于地區(qū)內(nèi)平均學(xué)校建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，實現(xiàn)薄弱學(xué)校向優(yōu)質(zhì)學(xué)校轉(zhuǎn)型，對于農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校不要為了達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)而強(qiáng)制撤?；蚝喜?，要建立動態(tài)的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)機(jī)制。[3]在國家層面上，應(yīng)著重注意東西部地區(qū)不平衡的問題，加大對中、西部地區(qū)教育經(jīng)費投入。

3.落實學(xué)校功能室等信息化設(shè)備使用辦法。對標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)衍生出來的民生問題，各地應(yīng)出臺相應(yīng)的使用和管理細(xì)則，安排專人管理，在保障功能室等設(shè)備安全的前提下，提高其使用率，做到物盡其用，切實發(fā)揮信息化對于學(xué)生學(xué)習(xí)的作用，同時督導(dǎo)部門要加強(qiáng)監(jiān)督作用，定期對學(xué)校功能室的使用情況進(jìn)行檢查，對于各校功能室等資源閑置的原因（如面積小不夠?qū)W生使用，缺乏教教師開不齊課等），采取不同的幫扶手段。

（四）繼續(xù)推進(jìn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展

1.增加鄉(xiāng)村教師數(shù)量。近年來，特崗教師招聘補(bǔ)充了很多教師到農(nóng)村，但是農(nóng)村教師數(shù)量短缺和結(jié)構(gòu)性短缺依然困擾著農(nóng)村教育的發(fā)展，今后應(yīng)持續(xù)繼續(xù)推行“農(nóng)碩計劃”“特崗計劃”“三支一扶計劃”和“免費師范生計劃”四項政策，設(shè)立教師培養(yǎng)專項獎學(xué)金或者助學(xué)貸款代償?shù)取?yīng)注重鄉(xiāng)村教師培養(yǎng)的本土化方向，包括職前招聘的本土化和在職培訓(xùn)的本土化。[4]職前應(yīng)培養(yǎng)和招聘當(dāng)?shù)厝瞬?，選拔培訓(xùn)當(dāng)?shù)赜刑熨x且愿意當(dāng)教師的人，給予相應(yīng)的獎學(xué)金或者補(bǔ)貼政策，幫助他們?nèi)〉媒處熧Y格證書；在職培訓(xùn)要注重本土化文化滲透，培養(yǎng)教師適合本土學(xué)生的教學(xué)素養(yǎng)。很多教師到農(nóng)村之后無法適應(yīng)農(nóng)村生活，難以勝任鄉(xiāng)村教學(xué)，因此可以設(shè)置“農(nóng)村提前適應(yīng)期”，讓教師職前去鄉(xiāng)村感受一段時間，形成對鄉(xiāng)村正確認(rèn)識，培養(yǎng)適宜的任教技能。[5]由于鄉(xiāng)村教師性別結(jié)構(gòu)性失衡，為了提高男性教師比例，要加強(qiáng)政策宣傳，制定優(yōu)惠政策，鼓勵更多男性師范畢業(yè)生報考教師，同時在招聘時要充分考慮不同地區(qū)的學(xué)科專業(yè)需求，特別是緊缺的音體美等?？平處煟部膳囵B(yǎng)全科教師。此外，為了使更多教師愿意留在鄉(xiāng)村任教，可以采取鄉(xiāng)村教師補(bǔ)助差異化，或者是教師子女學(xué)業(yè)獎學(xué)金等經(jīng)濟(jì)激勵方式。

2.提高鄉(xiāng)村教師素質(zhì)。教師素質(zhì)低一直困擾著鄉(xiāng)村教育的發(fā)展。由于鄉(xiāng)村學(xué)校環(huán)境差，教師崗位吸引力小，流動性較大，鄉(xiāng)村教師質(zhì)量偏低。因此，一是建立健全長效發(fā)展機(jī)制和教師獎勵機(jī)制，吸引優(yōu)質(zhì)教師愿意到鄉(xiāng)村任教，使得教師愿意留在鄉(xiāng)村，為鄉(xiāng)村教育發(fā)展貢獻(xiàn)力量。二是加大鄉(xiāng)村教師培訓(xùn)比例，選擇更接地氣，更具有針對性的培訓(xùn)內(nèi)容，使之更適合當(dāng)?shù)亟處?。針對教師需求采取分層培?xùn)和自主性選擇培訓(xùn)，充分利用網(wǎng)絡(luò)，讓教師培訓(xùn)更加靈活多樣，同時還要完善鄉(xiāng)村教師培訓(xùn)考核評估制度，構(gòu)建培訓(xùn)項目評價機(jī)制、培訓(xùn)專家評價機(jī)制、參訓(xùn)教師評價三重評價體系。[6]三是建立鄉(xiāng)村教師激勵機(jī)制。對于一些年齡偏大或者缺乏學(xué)習(xí)主動性的鄉(xiāng)村教師，可以采取教師技能競賽、研課磨課等方式刺激教師之間相互學(xué)習(xí)。四是建立健全城鄉(xiāng)教師交流機(jī)制，使得幫扶工作落到實處。

3.完善農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校教師分配和管理機(jī)制。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，農(nóng)村學(xué)?！靶　钡奶攸c逐漸顯露出來。為此，一是要轉(zhuǎn)變思想，認(rèn)識到農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校的優(yōu)勢，激發(fā)教師的熱情。二是實施本土化培養(yǎng)招聘，采取訂單式專業(yè)培訓(xùn)模式，利用本地的教師資源。三是面對農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校要求“增編”，教育部門應(yīng)當(dāng)制定學(xué)校編制底線，采取多樣化的編制配置方式，例如，可按照班級數(shù)量和不同課程門數(shù)等制定，實現(xiàn)農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校教師的合理分配。[7]同時，針對音體美教師缺乏現(xiàn)狀，可采取走教制度，或者培養(yǎng)全科教師，促進(jìn)超編向缺編學(xué)校的教師流動。四是針對農(nóng)村小學(xué)校優(yōu)質(zhì)教師缺乏的現(xiàn)狀，應(yīng)擴(kuò)大城鄉(xiāng)交流，定期派鄉(xiāng)村教師去優(yōu)質(zhì)學(xué)校學(xué)習(xí)，建立農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校發(fā)展聯(lián)盟，尋求協(xié)同發(fā)展模式。

4.推進(jìn)城鄉(xiāng)教師交流輪崗制度。這是實現(xiàn)城鄉(xiāng)教育師資均衡的重要舉措。目前教師的交流輪崗流于形式，并沒有達(dá)到政策的預(yù)期效果。為增強(qiáng)交流輪崗的實效性與科學(xué)性，首先必須建立對支援教師的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)機(jī)制，通過職稱傾斜、薪酬補(bǔ)助、晉升機(jī)會等，激發(fā)支援教師的主動性。對那些長期堅持在農(nóng)村任教的優(yōu)秀教師，給予其評職、評獎等方面的優(yōu)惠，建立合理且有吸引力的補(bǔ)償機(jī)制，設(shè)立差別化的城鄉(xiāng)教師交流專項資金。其次，建立流動教師評估管理機(jī)制。最后，構(gòu)建學(xué)習(xí)共同體，促進(jìn)薄弱學(xué)校教師到支援學(xué)校的學(xué)習(xí)，實現(xiàn)幫扶學(xué)校的雙向流動。

（五）加大各級教師隊伍建設(shè)力度

1.加強(qiáng)教師教育，增強(qiáng)教師職業(yè)吸引力。要讓更多的師范院校畢業(yè)生愿意選擇從事教師行業(yè)。國家應(yīng)繼續(xù)推進(jìn)特崗教師、免費師范生等四項政策、助學(xué)貸款代償、教師培養(yǎng)專項獎學(xué)金等，并要求他們畢業(yè)之后到師資緊缺地方服務(wù)一定期限，使更多善教者從教。其次，還應(yīng)該明確中央和省兩級政府分擔(dān)教師工資比例，完善教師工資按時發(fā)放機(jī)制，把教師工資不低于當(dāng)?shù)毓珓?wù)員工資水平的政策落到實處，提高教師的福利待遇、工作環(huán)境、社會地位等，以此提高職業(yè)吸引力。

2.提高教師素質(zhì)、師德水平和業(yè)務(wù)能力。制定嚴(yán)格的教師準(zhǔn)入制度，從源頭上制止不合格教師進(jìn)入教師隊伍，完善職前和在職培養(yǎng)制度，使教師不斷更新教育教學(xué)理念，切實提高自身素質(zhì)。

3.更新教師管理機(jī)制，切實保障教師權(quán)益。面對教師管理機(jī)制的弊端，創(chuàng)新編制管理方式：一是擴(kuò)大縣級統(tǒng)籌管理，持續(xù)推進(jìn)縣管校聘，將多余的企業(yè)或者事業(yè)編制用于教師編制，減少非教學(xué)人員占用編制，增加教師編制彈性；二是面對音體美教師缺編問題，采取教師共享編制，以走教的形式實現(xiàn)編制共享，或者是培養(yǎng)優(yōu)質(zhì)的全科教師；三是推進(jìn)教師人事制度改革，建立健全教師退出機(jī)制，退養(yǎng)不合格教師，打破“鐵飯碗”，不合格的教師要重新獲取教師資格證才能從教；四是創(chuàng)新教師評價機(jī)制：改變重結(jié)果輕過程的現(xiàn)狀，定期評價和審核，建立淘汰機(jī)制，促進(jìn)教師終身學(xué)習(xí)。[8]

當(dāng)前教育的主要矛盾已經(jīng)發(fā)生變化，我們更加需要有內(nèi)涵、有質(zhì)量、有活力的教育。辦好人民滿意的教育不是一家的獨角戲，而是中央領(lǐng)導(dǎo)下各級政府、教育行政部門與社會各界通力合作的多重奏，各地之間應(yīng)取長補(bǔ)短，共同學(xué)習(xí)，形成“教育共治”的良好生態(tài)，促進(jìn)教育內(nèi)涵式發(fā)展。