甘文超

關(guān)鍵詞 法律監(jiān)督 案件化辦理 制度構(gòu)建

作者簡(jiǎn)介：甘文超，廣安市人民檢察院法律政策研究室主任，研究方向：刑事訴訟法、檢察理論。

中圖分類號(hào)：D926.4 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.08.013

一、法律監(jiān)督事項(xiàng)案件化辦理的實(shí)踐需求

法律監(jiān)督事項(xiàng)案件化辦理是一項(xiàng)探索的工作，任何成功的創(chuàng)新工作必然是為解決實(shí)踐中存在的問(wèn)題而產(chǎn)生，沒(méi)有實(shí)踐的迫切和現(xiàn)實(shí)的需求，該項(xiàng)創(chuàng)新工作是有生命力。法律監(jiān)督事項(xiàng)案件化辦理探索工作也是一樣。具體而言，法律監(jiān)督職能案件化辦理主要解決實(shí)踐中監(jiān)督存在的“四不”問(wèn)題。

一是解決監(jiān)督“不留痕”的問(wèn)題。法律監(jiān)督工作是檢察機(jī)關(guān)的本職工作，但到了每年底，反思具體做了多少有關(guān)法律監(jiān)督方面工作，檢察官很難做出回答。應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，檢察機(jī)關(guān)實(shí)際上做了不少的監(jiān)督工作，但就是材料反映不出來(lái)。如為了一個(gè)檢察建議、一個(gè)糾正違法通知書，背后檢察官進(jìn)行了很多前期工作，只是沒(méi)有把前期工作用材料的形式予以固定和反映出來(lái)，所以最終體現(xiàn)的只是成功的結(jié)果，沒(méi)有過(guò)程反映。甚至檢察官還做了很多沒(méi)有成功結(jié)果的監(jiān)督工作，如我們通過(guò)調(diào)查，公安機(jī)關(guān)不存在該立案而未立案情形，而最后又不計(jì)入檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督工作里面去。這反映了檢察機(jī)關(guān)很多監(jiān)督工作沒(méi)有“留痕”。所以僅僅通過(guò)成功結(jié)果的監(jiān)督數(shù)據(jù)很難真實(shí)反映檢察機(jī)關(guān)的工作量及工作成績(jī)。要解決這個(gè)問(wèn)題，必須通過(guò)案件化辦理的方式，注重過(guò)程中材料的收集，真實(shí)反映我們監(jiān)督工作的全過(guò)程。

二是解決監(jiān)督“不規(guī)范”的問(wèn)題。以前檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督工作很少講程序問(wèn)題。因?yàn)檗k事也基本上不講程序，只需要把事情辦好即可。所以檢察機(jī)關(guān)在監(jiān)督工作中存在嚴(yán)重的不規(guī)范，如啟動(dòng)監(jiān)督是否需要審批，調(diào)查取證是否需要遵守相關(guān)規(guī)定，在調(diào)查詢問(wèn)時(shí)是否需要兩人以上，案件審結(jié)有什么標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)施監(jiān)督需要什么法律要件和事實(shí)要件，在哪種情形下監(jiān)督才能結(jié)束，檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督工作是否還需要被監(jiān)督，濫用或違法監(jiān)督怎樣救濟(jì)等。檢察機(jī)關(guān)由于把監(jiān)督長(zhǎng)期以辦事模式辦理，導(dǎo)致該項(xiàng)工作嚴(yán)重缺乏程序正當(dāng)性問(wèn)題，也就是監(jiān)督不規(guī)范的問(wèn)題。由此檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督效果大打折扣，監(jiān)督的合法性受到質(zhì)疑。而案件化辦理最重要的一點(diǎn)就是講程序，講規(guī)范。

三是解決監(jiān)督“不嚴(yán)肅”的問(wèn)題。檢察機(jī)關(guān)過(guò)去注重訴訟辦案，不注重監(jiān)督，是長(zhǎng)期存在的問(wèn)題。即便發(fā)揮工作主動(dòng)性，積極開展監(jiān)督工作，但也并沒(méi)有真正上升到不監(jiān)督或監(jiān)督不夠即是失職甚至違法犯罪的高度。對(duì)監(jiān)督重視不夠，導(dǎo)致實(shí)踐中是否需要啟動(dòng)并實(shí)施監(jiān)督，隨意性很大。即便履行監(jiān)督職能，也是為了迎合上面的目標(biāo)考核，如立案監(jiān)督數(shù)、抗訴數(shù)、糾正違法數(shù)等等。長(zhǎng)期以往，監(jiān)督成了可有可無(wú)，成為了檢察機(jī)關(guān)的副業(yè)，受主觀能動(dòng)性影響很大，很不嚴(yán)肅。到最后檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督定位缺乏大量的實(shí)踐支持。由于沒(méi)有實(shí)踐的支持，理論上也缺乏研究，更談不上監(jiān)督功能的強(qiáng)化和進(jìn)步，嚴(yán)重影響了檢察機(jī)關(guān)的公信力。監(jiān)督事項(xiàng)案件化辦理機(jī)制就是想解決監(jiān)督事項(xiàng)的啟動(dòng)問(wèn)題，使得監(jiān)督不再隨意。如果一旦啟動(dòng)程序，就如辦案一樣，將帶來(lái)有案必辦的后果，并嚴(yán)格遵守相關(guān)規(guī)定外，還依法進(jìn)行監(jiān)督，并承擔(dān)相應(yīng)的辦案責(zé)任，使監(jiān)督成為一項(xiàng)非常嚴(yán)肅的事情。

四是解決監(jiān)督“不結(jié)果”的問(wèn)題。法律監(jiān)督工作是為了法律能夠得到統(tǒng)一實(shí)施。除了提出監(jiān)督意見外，還需要注重監(jiān)督意見的落實(shí)，否則就會(huì)陷入為了監(jiān)督而監(jiān)督。而實(shí)踐中檢察機(jī)關(guān)往往只注重監(jiān)督意見的發(fā)出，對(duì)于后續(xù)落實(shí)狀況并不注重，監(jiān)督工作做到中途中突然結(jié)束，好比只開花不結(jié)果。甚至在高檢的有關(guān)制度設(shè)計(jì)中也存在監(jiān)督“不結(jié)果”的現(xiàn)象。如果采取案件化辦理機(jī)制，嚴(yán)格按照流程結(jié)束的要求，必須有監(jiān)督結(jié)果的才能最終結(jié)案，就會(huì)解決監(jiān)督不結(jié)果的現(xiàn)狀。

二、合理界定法律監(jiān)督事項(xiàng)案件化辦理的范圍

（一）法律監(jiān)督事項(xiàng)的范圍

在檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法活動(dòng)中，實(shí)際上已存在案件化辦理的情形，如審查逮捕、審查起訴、民事再審、公益訴訟案件等，這些活動(dòng)法律對(duì)辦案程序有較完備的規(guī)定，人們通常理解的檢察機(jī)關(guān)辦案活動(dòng)主要是指這些。但對(duì)其他法律監(jiān)督活動(dòng)，相關(guān)程序性規(guī)定非常粗略，沒(méi)有納入辦案范疇，人們對(duì)此的了解度和認(rèn)同度都非常低，導(dǎo)致對(duì)檢察機(jī)關(guān)定位認(rèn)識(shí)是訴訟辦案機(jī)關(guān)，其主職主業(yè)就是這些訴訟辦案，而非憲法和法律規(guī)定的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。檢察機(jī)關(guān)沒(méi)有納入訴訟辦案的究竟應(yīng)當(dāng)包括哪些范圍，實(shí)踐中存在很模糊的認(rèn)識(shí)?，F(xiàn)行《人民檢察院組織法》第二十條規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)的職權(quán)，雖然從廣義上講，這些職權(quán)都屬于法律監(jiān)督職權(quán)，但與國(guó)外檢察權(quán)相比，我國(guó)的檢察權(quán)具有明顯的中國(guó)特色，即濃重的監(jiān)督特色。而這些特色主要表現(xiàn)了增加了監(jiān)督權(quán)，我們稱之為狹義的法律監(jiān)督權(quán)?！度嗣駲z察院組織法》對(duì)這些職權(quán)在語(yǔ)言描述上明確界定為法律監(jiān)督職責(zé)，包括：對(duì)訴訟活動(dòng)實(shí)行法律監(jiān)督，對(duì)判決、裁定等生效法律文書的執(zhí)行工作實(shí)行法律監(jiān)督，對(duì)監(jiān)獄、看守所的執(zhí)法活動(dòng)實(shí)行法律監(jiān)督。對(duì)這些法律監(jiān)督職權(quán)，《人民檢察院組織法》第二十一條還明確規(guī)定，可以進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，并依法提出抗訴、糾正意見、檢察建議的監(jiān)督方式。所以法律監(jiān)督事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)主要指這些狹義的法律監(jiān)督范圍。

（二）實(shí)行案件化辦理的范圍

在實(shí)踐中，是否要將所有的法律監(jiān)督事項(xiàng)都納入案件化辦理的范圍，存在很大的爭(zhēng)議。筆者認(rèn)為，既然是實(shí)行案件化辦理，其監(jiān)督對(duì)象主要是對(duì)違反法律法規(guī)的行為和活動(dòng)，也存在情節(jié)輕重之分，應(yīng)當(dāng)確定相應(yīng)的立案標(biāo)準(zhǔn)，達(dá)到立案標(biāo)準(zhǔn)的，則按案件化方式辦理，達(dá)不到立案標(biāo)準(zhǔn)的，按一般監(jiān)督事項(xiàng)辦理。這樣，讓干警更加明確哪些屬于案件化辦理的范疇。

（三）實(shí)行繁簡(jiǎn)分流

在實(shí)行案件化辦理普通程序的同時(shí)，結(jié)合實(shí)踐的情況，還應(yīng)當(dāng)確定監(jiān)督案件辦理的繁簡(jiǎn)分流機(jī)制。對(duì)于情節(jié)簡(jiǎn)單，事實(shí)清楚，證據(jù)確實(shí)充分的案件，進(jìn)行簡(jiǎn)案辦理，一方面簡(jiǎn)化案件審查報(bào)告，二是可不開展調(diào)查，直接做出監(jiān)督?jīng)Q定或監(jiān)督意見。但既使進(jìn)行簡(jiǎn)案辦理的監(jiān)督案件，也要具備案件化辦理的基本要素。

三、科學(xué)設(shè)置辦案流程

遵循一定的辦案程序，是實(shí)行案件化辦理的最核心要素。筆者認(rèn)為，實(shí)行案件化辦理，既不能設(shè)置繁瑣的程序環(huán)節(jié)，也不能太簡(jiǎn)單化，案件化辦理可實(shí)行受理與立案、審查與調(diào)查、決定及送達(dá)、跟蹤反饋、評(píng)估結(jié)案五個(gè)辦案環(huán)節(jié)。

（一）受理與立案

該環(huán)節(jié)主要任務(wù)是對(duì)線索進(jìn)行受理并初步審查，是否屬于管轄范圍，是否需要立案，并確定相應(yīng)的辦案人員或辦案組。這是實(shí)行案件化辦理的啟動(dòng)環(huán)節(jié)。一旦確定立案，那就按照案件化方式進(jìn)行辦理，納入案件流程監(jiān)控。

（二）審查與調(diào)查

該環(huán)節(jié)要求對(duì)相關(guān)事實(shí)進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，對(duì)相關(guān)材料進(jìn)行審查。根據(jù)實(shí)踐探索，調(diào)查方式包括查閱、調(diào)取、復(fù)制相關(guān)材料、聽取相關(guān)人員意見、鑒定及評(píng)估、勘驗(yàn)及檢查，調(diào)查核實(shí)活動(dòng)不得限制調(diào)查對(duì)象的人身自由或財(cái)產(chǎn)權(quán)利。調(diào)查審查活動(dòng)結(jié)束時(shí)，應(yīng)當(dāng)制作監(jiān)督案件審查報(bào)告，并提出處理意見。

（三）決定及送達(dá)

該環(huán)節(jié)主要明確監(jiān)督方式、適用范圍，文書制作的審批過(guò)程，以及送達(dá)的方式。結(jié)合現(xiàn)在各地的實(shí)踐，可以將公開送達(dá)作為送達(dá)的方式之一。

（四）跟蹤反饋

該環(huán)節(jié)是監(jiān)督案件非常重要的環(huán)節(jié)，也是監(jiān)督的核心內(nèi)容。一是明確監(jiān)督實(shí)施的主體，即為監(jiān)督案件的承辦檢察官。對(duì)監(jiān)督?jīng)Q定或意見送達(dá)后，承辦檢察官要求及時(shí)了解和掌握被監(jiān)督單位的采納落實(shí)情況。二是明確監(jiān)督實(shí)施的方式，包括問(wèn)詢、走訪、不定期會(huì)商、召開聯(lián)席會(huì)議，必要時(shí)可以派員到被監(jiān)督單位督促整改等。三是明確監(jiān)督實(shí)施的要求。即對(duì)于監(jiān)督實(shí)施的工作情況，應(yīng)當(dāng)制作筆錄或工作筆記，以有據(jù)可查。四是明確對(duì)整改落實(shí)不力的措施。對(duì)于監(jiān)督?jīng)Q定或意見的異議處理及撤銷，也應(yīng)在該環(huán)節(jié)進(jìn)行明確規(guī)定。

（五）評(píng)估結(jié)案

被監(jiān)督單位回復(fù)后，承辦檢察官要對(duì)回復(fù)情況進(jìn)行評(píng)估，對(duì)于實(shí)現(xiàn)了監(jiān)督目的，制作結(jié)案登記表，對(duì)于未達(dá)到監(jiān)督目的，參照補(bǔ)救程序繼續(xù)進(jìn)行監(jiān)督。為了保證監(jiān)督事項(xiàng)案件辦理，要求進(jìn)行立卷歸檔，并對(duì)歸檔內(nèi)容進(jìn)行了明確要求。

四、強(qiáng)化監(jiān)督實(shí)效

作為監(jiān)督活動(dòng)，必須以追求一定的實(shí)效為目的。由于缺乏一些立法上的支持，檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督活動(dòng)在實(shí)效方面不明顯。結(jié)合各地探索實(shí)踐，筆者認(rèn)為可從以下幾個(gè)方面予以完善。

（一）規(guī)定公開送達(dá)和公開接收回復(fù)方式

公開送達(dá)是各地探索行之有效的做法，通過(guò)公開送達(dá)，有利于贏得社會(huì)民眾的更多了解和支持，促進(jìn)與公眾的良性互動(dòng)，并且對(duì)被監(jiān)督單位而言，會(huì)產(chǎn)生無(wú)形的壓力，促使其認(rèn)真研究落實(shí)。我們?cè)谵k案中對(duì)公開送達(dá)進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定。公開接收回復(fù)是對(duì)社會(huì)公眾的回應(yīng)，將被監(jiān)督單位的整改落實(shí)情況公開，接收社會(huì)公眾的監(jiān)督。

（二）實(shí)行催辦制度

被監(jiān)督單位在規(guī)定期限內(nèi)無(wú)正當(dāng)理由不予回復(fù)、不整改或者整改不到位的，人民檢察院應(yīng)向被監(jiān)督單位發(fā)出書面催辦函，督促其整改落實(shí)。

（三）構(gòu)建大監(jiān)督格局

檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督是監(jiān)督方式的一種，其作用和影響有限。因此，對(duì)于檢察機(jī)關(guān)在監(jiān)督過(guò)程中，效果甚微的，人民檢察院應(yīng)當(dāng)及時(shí)報(bào)告同級(jí)人大和上級(jí)人民檢察院，將相關(guān)情況通報(bào)被監(jiān)督單位的上級(jí)機(jī)關(guān)，并可通過(guò)媒體或網(wǎng)站公布監(jiān)督內(nèi)容及被監(jiān)督單位不予整改的情況，促使其整改落實(shí)。

（四）實(shí)行責(zé)任追究

一是建立約談制度對(duì)整改落實(shí)差的被監(jiān)督單位主要負(fù)責(zé)人，人民檢察院可以對(duì)其約談。二是提起公益訴訟，對(duì)符合公益訴訟條件的，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)提起公益訴訟，通過(guò)訴訟手段達(dá)到監(jiān)督的目的。三是追究相關(guān)人員責(zé)任。人民檢察院在辦理監(jiān)督案件過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)相關(guān)責(zé)任人員涉嫌違紀(jì)、違法、犯罪的，應(yīng)及時(shí)將案件線索移交紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)處理。屬于法律規(guī)定的由人民檢察院立案?jìng)刹榈模瑧?yīng)當(dāng)依法立案?jìng)刹椤?/p>

五、建立健全配套機(jī)制

（一）建立案件質(zhì)量評(píng)查機(jī)制

為了保障案件質(zhì)量，切實(shí)發(fā)現(xiàn)案件辦理過(guò)程中存在的問(wèn)題，不斷規(guī)范監(jiān)督行為，全市由案件管理部門負(fù)責(zé)，定期組織各業(yè)務(wù)條線對(duì)監(jiān)督案件進(jìn)行質(zhì)量評(píng)查。

（二）建立考核機(jī)制

一是將監(jiān)督案件計(jì)入檢察官的辦案量，迫使檢察官把法律監(jiān)督工作作為一項(xiàng)重要任務(wù)。二是把監(jiān)督工作納入業(yè)務(wù)部門和檢察官業(yè)績(jī)考核范圍。對(duì)質(zhì)量高、效果好的監(jiān)督案件，以及監(jiān)督工作突出的檢察官應(yīng)予以表彰。

（三）實(shí)行監(jiān)督案件統(tǒng)一管理

一是案件管理部門負(fù)責(zé)對(duì)監(jiān)督的線索管理、立案登記、流程監(jiān)控。二是開發(fā)業(yè)務(wù)軟件，將監(jiān)督案件都通過(guò)業(yè)務(wù)軟件辦理，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督案件標(biāo)準(zhǔn)化管理。

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