廖相杰　胡婷婷　彭江輝

關(guān)鍵詞 機(jī)構(gòu)改革 綜合行政執(zhí)法 實(shí)施路徑

基金項(xiàng)目：湖南省社會(huì)科學(xué)成果評(píng)審委員會(huì)課題（湖南省法治政府建設(shè)省級(jí)專項(xiàng)課題）;湖南理工學(xué)院2019年大學(xué)生創(chuàng)新項(xiàng)目。

作者簡(jiǎn)介：廖相杰、胡婷婷，湖南理工學(xué)院政治與法學(xué)學(xué)院2017級(jí)法學(xué)專業(yè)學(xué)生;彭江輝，湖南理工學(xué)院政治與法學(xué)學(xué)院講師。

中圖分類號(hào)：D922.1 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.08.057

綜合行政執(zhí)法體制改革作為機(jī)構(gòu)改革的重要部分，與機(jī)構(gòu)改革有著密不可分的關(guān)系，本文將系統(tǒng)梳理機(jī)構(gòu)改革背景下綜合行政執(zhí)法取得的成效及存在的問題，就新時(shí)期機(jī)構(gòu)改革背景下綜合行政執(zhí)法的新發(fā)展提出對(duì)策建議。

一、綜合行政執(zhí)法體制改革的成效

綜合行政執(zhí)法體制改革實(shí)施以來取得了明顯的成效，主要集中在以下三點(diǎn)：

（一）整合執(zhí)法職能，精簡(jiǎn)了執(zhí)法機(jī)構(gòu)

各地區(qū)以整合政府部門之間相同或相近執(zhí)法職能，歸并執(zhí)法機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一執(zhí)法力量為重點(diǎn)，選擇不同模式開展綜合行政執(zhí)法體制改革試點(diǎn)，積極推進(jìn)部門內(nèi)部和跨部門、跨領(lǐng)域綜合執(zhí)法，有效地解決了執(zhí)法力量分散、多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法等問題 。

（二）優(yōu)化資源配置，加強(qiáng)了執(zhí)法力量

各領(lǐng)域充分發(fā)揮屬地管理優(yōu)勢(shì)，通過對(duì)現(xiàn)有省、自治區(qū)執(zhí)法隊(duì)伍進(jìn)行有效整合、統(tǒng)籌安排，優(yōu)化了資源配置;省級(jí)執(zhí)法隊(duì)伍按一定比例調(diào)整充實(shí)到市縣兩級(jí)，使得執(zhí)法層級(jí)得到精簡(jiǎn)，下移了執(zhí)法重心;同時(shí)通過整合執(zhí)法隊(duì)伍規(guī)范執(zhí)法行為，提高執(zhí)法效率，加強(qiáng)了執(zhí)法力量。

（三）積極探索路徑，積累了實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

綜合行政執(zhí)法體制改革的各試點(diǎn)地區(qū)積極開展改革，初步形成了一批各具特色、各有側(cè)重的改革模式 ，豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)為全面推進(jìn)綜合行政執(zhí)法體制改革提供了基礎(chǔ)和借鑒。

二、綜合行政執(zhí)法體制改革的問題分析

盡管我國(guó)綜合行政執(zhí)法體制改革取得的成效是顯著的，但在實(shí)踐中依舊存在一些問題，這些問題影響著綜合行政執(zhí)法體制改革的進(jìn)程。

（一）執(zhí)法人員身份復(fù)雜，法律資格難以認(rèn)定

執(zhí)法主體的法律資格問題在全國(guó)普遍存在 。在現(xiàn)行綜合行政執(zhí)法的實(shí)踐中執(zhí)法人員身份復(fù)雜，有公務(wù)員編制、參照公務(wù)員編制、事業(yè)編制、工勤編制還有一些是編外人員，究竟哪幾種人員具有執(zhí)法工作中的法律資格沒有明確規(guī)定。執(zhí)法主體的法律資格，是認(rèn)定相關(guān)主體實(shí)施執(zhí)法行為是否合法有效的關(guān)鍵因素，若此問題長(zhǎng)期得不到解決，將會(huì)制約綜合行政執(zhí)法體制改革的進(jìn)程。

（二）缺乏統(tǒng)一整合方案，使得問題復(fù)雜多樣

綜合行政執(zhí)法體制改革本質(zhì)上就是要整合職能相同或相近的相關(guān)部門成立新的執(zhí)法隊(duì)伍。從全國(guó)各地情況看，由于缺乏統(tǒng)一的整合方案，各地區(qū)綜合行政執(zhí)法體制改革不統(tǒng)一。目前，各地區(qū)的綜合行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)設(shè)置一般都是由各地自行決定 ，有“二合一”“三合一”等，導(dǎo)致出現(xiàn)的問題也復(fù)雜多樣，各不相同。

（三）職能劃分不明確，隊(duì)伍建設(shè)有難度

綜合行政執(zhí)法體制改革要達(dá)到預(yù)期的效果，還要注重解決部門之間整合后的職能劃分問題以及執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)問題。職能劃分不明確導(dǎo)致執(zhí)法隊(duì)伍內(nèi)部存在爭(zhēng)奪權(quán)力、推卸責(zé)任的情況。隊(duì)伍建設(shè)方面的問題則體現(xiàn)在：執(zhí)法隊(duì)伍不規(guī)范;未設(shè)置執(zhí)法人員考試準(zhǔn)入制度，執(zhí)法人員能力不強(qiáng);執(zhí)法人員身份轉(zhuǎn)換難 ;執(zhí)法人員晉升空間受到限制導(dǎo)致執(zhí)法力量下沉面臨較大阻力等方面。

（四）執(zhí)法信息平臺(tái)建設(shè)存在問題

為了加強(qiáng)執(zhí)法信息化，執(zhí)法行為公開透明化，很多地區(qū)和部門都開發(fā)應(yīng)用了執(zhí)法信息平臺(tái)。但是，在實(shí)踐中存在基層運(yùn)用能力跟不上，運(yùn)用水平較低的情況，影響了信息化平臺(tái)發(fā)揮;執(zhí)法信息平臺(tái)建設(shè)缺乏整體規(guī)劃 ，在各地區(qū)、各部門自行建設(shè)的情況下，不僅容易造成資源浪費(fèi)、增加行政成本的困境，而且標(biāo)準(zhǔn)不一，無法互聯(lián)互通，形成信息孤島 ，反而不利于綜合行政執(zhí)法。

三、綜合行政執(zhí)法體制改革的實(shí)施路徑

在分析綜合行政執(zhí)法急需解決的問題后，我們依據(jù)整體設(shè)計(jì)、突出重點(diǎn)、因地制宜、分步實(shí)施、積極穩(wěn)妥、統(tǒng)籌推進(jìn)六個(gè)原則，提出綜合行政執(zhí)法體制改革的實(shí)施路徑。同時(shí)根據(jù)比例原則，針對(duì)執(zhí)法中的自由裁量權(quán)的行使錯(cuò)位，提出使用比例原則進(jìn)行規(guī)制。 值得注意的是，綜合行政執(zhí)法體制改革涉及領(lǐng)域較廣，不同的領(lǐng)域有各自的特點(diǎn)，因此實(shí)施路徑包含范圍也較廣，我們通過查閱整合資料，實(shí)地調(diào)查研究，得出了以下系統(tǒng)的具體實(shí)施路徑：

（一） 加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)

1.組建執(zhí)法隊(duì)伍

在明確人員劃轉(zhuǎn)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和程序基礎(chǔ)上，按照編隨事走、人隨編走的原則，整合組建綜合行政執(zhí)法隊(duì)伍，統(tǒng)一行使行政執(zhí)法職責(zé)。在市級(jí)層面，主推部門領(lǐng)域內(nèi)綜合執(zhí)法改革。 并且對(duì)執(zhí)法人員的身份和資格嚴(yán)格把關(guān)，不雇用臨時(shí)人員、聘用人員、輔助人員等，實(shí)行綜合執(zhí)法人員持證上崗制度，定期考核執(zhí)法人員的專業(yè)辦事能力，保持執(zhí)法隊(duì)伍強(qiáng)大的辦事能力和辦事效率。綜合行政執(zhí)法隊(duì)伍組建以后，以前的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，要繼續(xù)做好理論指導(dǎo)，全面監(jiān)督，技術(shù)發(fā)展與推廣等工作，但不再承擔(dān)相關(guān)的行政處罰、行政強(qiáng)制職能。

2.提高執(zhí)法能力

對(duì)于綜合行政執(zhí)法人員的選拔要嚴(yán)格按照規(guī)定實(shí)施，堅(jiān)持凡進(jìn)必考原則，始終保持執(zhí)法隊(duì)伍先進(jìn)的戰(zhàn)斗力。要將不符合隊(duì)伍編制的執(zhí)法人員剔除出隊(duì)伍，保持隊(duì)伍的純潔性和高效性。邀請(qǐng)相關(guān)專家定期組織講座培訓(xùn)等，使執(zhí)法人員能夠清楚國(guó)內(nèi)外關(guān)于綜合行政執(zhí)法的最新動(dòng)態(tài)，也能夠?qū)嵤┯诰唧w的執(zhí)法活動(dòng)中;定期舉辦相關(guān)競(jìng)賽，通過活動(dòng)競(jìng)賽的形式來調(diào)動(dòng)執(zhí)法人員的積極性;加強(qiáng)相關(guān)專業(yè)性較強(qiáng)的執(zhí)法活動(dòng)人才的引進(jìn)，提升執(zhí)法人員的履職能力。

3.建立考核制度

考核制度分為激勵(lì)制度和問責(zé)制度。嚴(yán)格落實(shí)執(zhí)法人員工資制度，對(duì)優(yōu)秀的執(zhí)法人員和執(zhí)法隊(duì)伍提出褒獎(jiǎng);建立實(shí)名責(zé)任問責(zé)制度，確定不同執(zhí)法人員不同的執(zhí)法任務(wù)，健全責(zé)任追究體制，執(zhí)法人員要做到心中有法，公正執(zhí)法。

（二） 整合職能分配

整合各個(gè)領(lǐng)域各個(gè)方面的行政執(zhí)法職責(zé)，各省、各自治區(qū)要明確承擔(dān)中央文件要求的相關(guān)執(zhí)法機(jī)構(gòu)，不可多設(shè)，不可少設(shè)，嚴(yán)格規(guī)范職能的分配。與此同時(shí)，慎重實(shí)施行政處罰權(quán)，不可亂用，不可錯(cuò)用，履行執(zhí)法監(jiān)督職責(zé)、跨區(qū)域重大案件查處和組織協(xié)調(diào)等職能。綜合執(zhí)法隊(duì)伍的職能主要是由市縣兩級(jí)承擔(dān)，但兩者的職能又有所不同，市級(jí)主要是負(fù)責(zé)監(jiān)督權(quán)的行使和執(zhí)法工作的進(jìn)行，而縣一級(jí)主要進(jìn)行日常執(zhí)法檢查，違法案件處罰等工作。各地改革實(shí)踐中，城市綜合行政執(zhí)法權(quán)在市、區(qū)兩級(jí)，執(zhí)法隊(duì)伍的人事、工資關(guān)系在市上，而日常的管理和執(zhí)法活動(dòng)則在區(qū)和街道辦事處 。

（三） 強(qiáng)化執(zhí)法保障

1.保證活動(dòng)經(jīng)費(fèi)

充足的經(jīng)費(fèi)是開展執(zhí)法工作的基礎(chǔ)。 要充分考慮到執(zhí)法活動(dòng)經(jīng)費(fèi)問題，加強(qiáng)相關(guān)經(jīng)費(fèi)保證。嚴(yán)格清算各執(zhí)法隊(duì)伍進(jìn)行的工作任務(wù)所需要的經(jīng)費(fèi)，算入政府的財(cái)政預(yù)算，嚴(yán)禁收費(fèi)罰沒收入與部門利益或者執(zhí)法隊(duì)伍利益直接掛鉤或者變相掛鉤。

2.保障人員利益

加強(qiáng)執(zhí)法人員職業(yè)傷害保障水平，以增強(qiáng)專業(yè)執(zhí)法能力為主，依法參加工傷保險(xiǎn)為輔，充分調(diào)動(dòng)執(zhí)法人員積極性，充分運(yùn)用自身能力執(zhí)行任務(wù)。

（四） 創(chuàng)新執(zhí)法方式

1.重視網(wǎng)絡(luò)執(zhí)法

毫不動(dòng)搖的鼓勵(lì)推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+執(zhí)法”的方式，促進(jìn)辦案流程和執(zhí)法工作網(wǎng)上運(yùn)行管理，依托互聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、大數(shù)據(jù)等先進(jìn)技術(shù)，使用無人機(jī)偵查、衛(wèi)星遙控等手段，實(shí)時(shí)監(jiān)控;提升監(jiān)控預(yù)警能力和科學(xué)辦案水平，使用大數(shù)據(jù)的優(yōu)勢(shì)，推行網(wǎng)上辦案制度;實(shí)施信息共享，開發(fā)建立執(zhí)法成本低的新型執(zhí)法方式。

2.發(fā)展創(chuàng)新方式

創(chuàng)新和發(fā)展一直是時(shí)代發(fā)展的要求，對(duì)于執(zhí)法工作也不例外。建立部門之間相互配合、整體聯(lián)動(dòng)的綜合執(zhí)法工作體系，增強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍之間的聯(lián)系性和能動(dòng)性。全面推行“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管，制定抽查的區(qū)域和比例，在不影響執(zhí)法隊(duì)伍正常工作的基礎(chǔ)上，本著突出重點(diǎn)、控制頻率的原則，定期檢查，擴(kuò)大覆蓋面，減少執(zhí)法盲區(qū)。

（五）健全運(yùn)行機(jī)制

1.完善工作制度

建立執(zhí)法事項(xiàng)清單制度，嚴(yán)格審批檢查各項(xiàng)執(zhí)法事項(xiàng)，法律沒有規(guī)定的一律清除，公示于民，增加行政執(zhí)法的公信力，增強(qiáng)人民心中的信任度，提高綜合行政執(zhí)法的權(quán)威性。探索與相關(guān)部門建立跨部門跨區(qū)域共同協(xié)作執(zhí)法，帶動(dòng)相關(guān)部門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)共同監(jiān)督，緊密聯(lián)系監(jiān)督。建立綜合行政執(zhí)法和刑事司法銜接機(jī)制，嚴(yán)格處理執(zhí)法中出現(xiàn)的重大案件，提高執(zhí)法的公信力和透明度。

2.完善運(yùn)行制度

實(shí)踐出真知，運(yùn)行機(jī)制是重中之重。首先要加強(qiáng)各行政部門的聯(lián)系，部門之間要相互分工，明確各自的職責(zé)，開展合作，相互配合，形成一個(gè)氛圍融洽的工作格局。要落實(shí)中央文件所提出的要求和規(guī)定，創(chuàng)新工作方式和方法不允許脫離實(shí)際而空談，天馬行空。在執(zhí)法過程中，要監(jiān)督干部因自身利益或者其他利益而運(yùn)用自身權(quán)力去干預(yù)執(zhí)法的行為，一但發(fā)現(xiàn)，嚴(yán)懲不怠。

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