廖睿 夏紅艷 鐘矗 王國光

摘 要：當(dāng)前，在國企改革“1+N”的政策體系推動下，國企改革進入深化施工期。國有企業(yè)混合所有制作為改革重要手段，在實踐探索的基礎(chǔ)上進一步擴圍升級、加速落地;平臺公司作為特殊類國有企業(yè)，通過引入其他所有制經(jīng)濟來進行混合所有制改革，實現(xiàn)優(yōu)勢互補、相互促進、共同發(fā)展，從而更加有效推動平臺公司轉(zhuǎn)型發(fā)展，順應(yīng)國資國企改革和平臺公司轉(zhuǎn)型發(fā)展趨勢。本文在梳理混合所有制改革歷程、政策要求和實現(xiàn)方式的基礎(chǔ)上，分析了平臺公司混合所有制改革的意義，分析并列舉了平臺公司開展混合所有制改革的路徑，希望幫助平臺公司推動混改，實現(xiàn)轉(zhuǎn)型發(fā)展。

關(guān)鍵詞：混合所有制改革;國有企業(yè);地方政府融資平臺;平臺轉(zhuǎn)型

一、混合所有制改革概述

從宏觀角度理解，混合所有制是公有制和多種所有制并存的一種經(jīng)濟形式，顯著特點是“國有資本，集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合”。目前關(guān)于國有企業(yè)混合所有制改革以及相關(guān)重要政策文件和法律法規(guī)如下表1和表2所示：

二、混合所有制改革之于平臺公司的作用和意義

地方政府融資平臺公司（以下簡稱“平臺公司”），指由地方政府及其部門和機構(gòu)等通過財政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立，承擔(dān)政府投資項目融資功能，并擁有獨立法人資格的經(jīng)濟實體。平臺公司運用舉債融資的方式，在城市基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)建設(shè)等公益性或非公益性建設(shè)項目中籌集建設(shè)資金，為我國經(jīng)濟增長、社會發(fā)展以及有效應(yīng)對經(jīng)濟危機做出了不可磨滅的貢獻。但不可忽視的是，隨著平臺公司急劇膨脹的債務(wù)規(guī)模和債務(wù)增速、地方政府在資產(chǎn)投入、擔(dān)保等方面的違規(guī)操作以及部分銀行金融機構(gòu)信貸管理不嚴格甚至缺失，平臺公司的自身發(fā)展和地方財政金融體系將面臨巨大的風(fēng)險和隱患。在國家剝離融資平臺政府融資職能以及嚴格監(jiān)管政府性融資和政府債務(wù)的背景下，2018年3月，財政部下發(fā)了《關(guān)于規(guī)范金融企業(yè)對地方政府和國有企業(yè)投融資行為有關(guān)問題的通知》（財金〔2018〕23號），規(guī)定國有金融企業(yè)不得違規(guī)新增地方政府融資平臺公司貸款，同時嚴格加強對作為融資主體的平臺公司的資本金審查和還款能力評估，進一步限制了平臺公司的融資能力，平臺公司作為特殊國有企業(yè)，必須進一步加快企業(yè)轉(zhuǎn)型、升級，而其中行之有效的方式就是混合所有制改革。

（一）助力平臺轉(zhuǎn)型，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)拓展升級

通過混改，平臺公司引入各類投資者實現(xiàn)股權(quán)多元化，必須考慮引進其先進的運作模式、技術(shù)、管理經(jīng)驗及其他優(yōu)勢，促進與平臺公司資源、政策、規(guī)模等優(yōu)勢有機融合，突破創(chuàng)新以推進原有產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和原有經(jīng)營模式轉(zhuǎn)型，推動新產(chǎn)業(yè)業(yè)務(wù)創(chuàng)新和業(yè)務(wù)發(fā)展，提升產(chǎn)業(yè)核心競爭力，保障平臺公司轉(zhuǎn)型。

（二）減少行政干預(yù)，實現(xiàn)市場規(guī)律運作

通過混改，平臺公司與其他所有制經(jīng)濟組建混合所有制企業(yè)，能夠進一步推進企業(yè)按市場化方式運作，調(diào)節(jié)價格杠桿、有效配置資源，很大程度上減少對平臺公司的行政化“干預(yù)”和“束縛”。同時，應(yīng)牢固樹立以平臺公司的經(jīng)營成效、經(jīng)營業(yè)績?yōu)槌霭l(fā)點和唯一評判標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)意識，在經(jīng)營層、管理層以及普通員工的評價（包括選聘、晉升和薪酬等）上，嚴格按照企業(yè)既定的標(biāo)準(zhǔn)實施，有效促進企業(yè)形成良好的市場激勵和競爭機制。

（三）完善治理結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)高效規(guī)范運轉(zhuǎn)

經(jīng)過混改，平臺公司將引入不斷發(fā)展壯大的民間資本、外資等資本形式，能夠有效促進公司完善股權(quán)結(jié)構(gòu)，有效解決國有公司中長期存在的國有股“一股獨大”問題，股權(quán)結(jié)構(gòu)的調(diào)整帶動治理結(jié)構(gòu)更加有效制衡、規(guī)范運轉(zhuǎn)，進而帶動企業(yè)管理理念、運營機制、企業(yè)文化等各領(lǐng)域深刻轉(zhuǎn)變，為公司科學(xué)治理、高效決策創(chuàng)造了條件。除此之外，通過平臺公司股權(quán)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，平臺公司的股東會、董事會、監(jiān)事會等組織機構(gòu)將會更加科學(xué)合理，公司治理結(jié)構(gòu)也會進一步完善，有效促進公司的健康發(fā)展。

（四）完善企業(yè)激勵機制，增強企業(yè)生命力

組建混合所有制企業(yè)，各參與主體為了共同目標(biāo)而融合一體，平均主義“大鍋飯”格局已經(jīng)不再適應(yīng)新的形式，勢必會阻礙企業(yè)和市場的發(fā)展，相反地，必須建立、完善科學(xué)的市場化選人用人制度，再輔之以科學(xué)合理的薪酬制度、員工績效考核制度以及各種獎勵與懲罰措施，保障企業(yè)選任高質(zhì)量的人才、淘汰效率低下甚至濫竽充數(shù)的職工，充分調(diào)動員工的工作積極性，激發(fā)員工的創(chuàng)造力，同時通過創(chuàng)新性激勵機制（如員工持股）增強員工內(nèi)生動力，形成員工與企業(yè)利益共同體、責(zé)任共同體的利好格局，進而激發(fā)企業(yè)內(nèi)生活力與動力。

（五）匹配優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，助力盤活國有資產(chǎn)

平臺公司要成功進行混合所有制改革，實現(xiàn)國有資產(chǎn)的盤活和增值，少不了外界優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)的支持。通過篩選其中資產(chǎn)規(guī)模較大、債務(wù)負擔(dān)輕或無負債、現(xiàn)金流量充足、預(yù)期價值高的經(jīng)營性資產(chǎn)，注入城投公司，提高該部分優(yōu)勢資源的開發(fā)經(jīng)營價值，幫助城投公司擴大資產(chǎn)規(guī)模、提升資產(chǎn)質(zhì)量、增強盈利能力;通過引入民營資本或者外資，促進平臺公司轉(zhuǎn)換經(jīng)營管理機制，改變落后的運作模式，淘汰效率低下的技術(shù)和設(shè)備，提高企業(yè)的管理經(jīng)驗、管理水平，從而增強企業(yè)競爭力;通過設(shè)計協(xié)調(diào)利益關(guān)系，激勵各參與主體合力經(jīng)營提升業(yè)績。在平臺公司綜合利用自身經(jīng)營優(yōu)勢、資金優(yōu)勢以及管理水平后，國有資產(chǎn)的配置能力和效率將得到顯著提升，其所具有的得天獨厚的優(yōu)勢和功能也將進一步被放大，從而實現(xiàn)盤活平臺公司國有資產(chǎn)的目的，促進平臺公司國有資產(chǎn)的運用效率與保值增值。

三、混合所有制改革的要求和實現(xiàn)方法

（一）國有企業(yè)混合所有制改革的要求

1.分類進行國有企業(yè)混合所有制改革

按照國資委對國有企業(yè)的分類，逐步推進混合所有制改革時，不同類型的國有企業(yè)有著不盡相同的改革要求。如表3所示：

2.分層次推進國有企業(yè)混改

首先，保證混合所有制改革在子公司層面的有序展開。尤其是對于國有企業(yè)集團公司二級及以下以技術(shù)創(chuàng)新、生產(chǎn)服務(wù)為主要行業(yè)的各級實體性企業(yè)，更應(yīng)作為此次改革的重點，在國有資本引入的同時，更加有效的促進企業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新、管理創(chuàng)新、商業(yè)模式創(chuàng)新，并可通過壓縮或壓減管理層級的方式來合理限定法人層級。

其次，集團公司層面在推進混合所有制改革應(yīng)起到示范作用。具體而言，可以采取分領(lǐng)域的形式推進。在國家有明確規(guī)定的特定領(lǐng)域，堅持國有資本控股，形成合理的治理結(jié)構(gòu)和市場化經(jīng)營機制;在其他領(lǐng)域，鼓勵通過整體上市、并購重組、發(fā)行可轉(zhuǎn)債等方式，逐步調(diào)整國有股權(quán)比例，積極引人各類投資者，形成股權(quán)結(jié)構(gòu)多元、股東行為規(guī)范、內(nèi)部約束有效、運行高效靈活的經(jīng)營機制。

（二）混合所有制改革的實現(xiàn)路徑

目前我國混合所有制改革可圍繞重組、上市、員工持股、基金和引入戰(zhàn)略投資者等五種形式予以實現(xiàn)改革目標(biāo)。

1.重組

重組旨在通過對企業(yè)業(yè)務(wù)、股權(quán)、資產(chǎn)與債務(wù)等資源要素的重新組合安排，在優(yōu)化業(yè)務(wù)和資源配置的同時為企業(yè)減負，降低負債率，增強國企的綜合競爭力，建立現(xiàn)代化的國企經(jīng)濟體系。以兩個地方的改革為例，天津國資國企改革通過合并、劃轉(zhuǎn)、并購的形式加快產(chǎn)業(yè)相近、行業(yè)相關(guān)、主業(yè)相同的企業(yè)之間的重組，打造多元互動的開放格局;此外，上海改革采用的是國有控股上市公司和非上市公司開發(fā)性市場重組整合的雙向滲透模式，呈現(xiàn)國內(nèi)國際同時的局面。國有企業(yè)重組時，應(yīng)注重提升產(chǎn)業(yè)核心競爭力，通過整合國有企業(yè)內(nèi)部資源和人員、加強各產(chǎn)業(yè)協(xié)同及上下游產(chǎn)業(yè)并購（特別是戰(zhàn)略聯(lián)盟、債務(wù)重組等方式）扎實拖進戰(zhàn)略性重組，提高重組的質(zhì)量和效果。

2.上市

國資國有企業(yè)的上市與混改目標(biāo)高度契合，成為混合所有制實現(xiàn)的另外一種卓有成效的形式，具體包括企業(yè)整體上市和核心資產(chǎn)上市。國企改制上市的關(guān)鍵環(huán)節(jié)是促進產(chǎn)權(quán)制度改革，而明確而清晰的股權(quán)結(jié)構(gòu)、規(guī)范的公司管理制度、透明而公開的披露程序都能在保障投資者的利益之余改善公司治理水平，提高國企效率以及上市公司的盈利能力，打造具有國際競爭力的一流企業(yè)。另外，與上市隨之而來的資金證券化，拓展了國企的融資通道，有效地降低了資金負債率，吸引戰(zhàn)略投資者的投資;另一方面，上市之于員工而言，也有著不容小覷的激勵作用，鼓勵科技創(chuàng)新和研發(fā)創(chuàng)造，在混改目標(biāo)實現(xiàn)的道路上穩(wěn)步邁進。

3.員工持股

員工持股能夠最大限度地激發(fā)員工的積極性和創(chuàng)新性，有助于優(yōu)化國有股權(quán)結(jié)構(gòu)，是混合所有制實現(xiàn)的另一種方式，在全國范圍內(nèi)都備受關(guān)注。首先，中央出臺的《關(guān)于國有控股混合所有制企業(yè)開展員工持股試點的意見》為員工持股提供了全面而細致的可操作性指導(dǎo)意見，明確了員工持股的形式、范圍、比例和價格等，保障員工利益和企業(yè)整體利益，共享改革成果;其次，在地方，諸如湖北、江西、廣東等省份的國資國企改革方案都將員工持股作為選擇之一，不僅如此，廣東省在中央精神指導(dǎo)下配套出臺的《關(guān)于體制機制改革創(chuàng)新試點企業(yè)一企一策方案制訂工作指引》，對員工持股的具體細節(jié)進一步予以規(guī)定，為實踐操作提供了框架性指引。

4.基金

以基金進行股權(quán)制度改革，是混合所有制改革的另一項創(chuàng)新性舉措。除了設(shè)立專門的產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金、國企改革重組基金外，目前，政府引導(dǎo)基金也正在快速發(fā)展之中。政府引導(dǎo)基金不僅彌補了市場配置創(chuàng)業(yè)資本可能造成的市場失靈問題，分擔(dān)和防范市場風(fēng)險，另外政府引導(dǎo)基金也起到了引導(dǎo)資金流向、聚集社會資本的作用，能鼓勵更多的資本進入到戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和重點行業(yè)之中，引導(dǎo)國有企業(yè)混合所有制改革，促進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)優(yōu)化，加快實體產(chǎn)業(yè)升級。

5.引入戰(zhàn)略投資者

戰(zhàn)略投資者的引入對目標(biāo)公司治理結(jié)構(gòu)的改善、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級、綜合競爭力提升而言具有重要意義，引入戰(zhàn)略投資者也自然成為了混合所有制經(jīng)濟改革路徑的重要模式之一。戰(zhàn)略投資者因其擁有大量資金技術(shù)、融資和企業(yè)管理經(jīng)驗，能夠給目標(biāo)公司提供豐富的市場、管理和行業(yè)領(lǐng)域上參考，有助于發(fā)揮被投資公司的內(nèi)在活力和經(jīng)濟效益。國有企業(yè)引進戰(zhàn)略投資者可分散經(jīng)營風(fēng)險，增強自身抵御市場風(fēng)險的能力，以及對國企治理水平的提高、資源整合、產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)合理構(gòu)建上發(fā)揮了突出功能。

四、平臺公司開展混合所有制改革的路徑

（一）選定適宜改革的平臺公司主體

作為功能性國有企業(yè)，平臺公司由于肩負地方政府投融資以服務(wù)地方經(jīng)濟、社會進步的巨大使命，如全部在短時期內(nèi)進行并完成混改是不可能的，尤其其中層級結(jié)構(gòu)復(fù)雜的平臺公司更是如此，原因在于這樣的平臺公司作為一個母公司，又下轄諸多子公司、分公司，如要在母公司層面進行混改，難度系數(shù)可想而知。因此要合理選擇混改主體，如嘗試選擇較為適宜的下級子公司進行試點混改。而且，也不可一味地將所有子公司統(tǒng)統(tǒng)納入試點混改的范圍之中，要根據(jù)平臺公司及其子公司的業(yè)務(wù)類型來合理選擇，同時根據(jù)不同的業(yè)務(wù)類型，選擇合適的混改方式。

（二）采取適當(dāng)?shù)膶崿F(xiàn)方式

股微觀上講，開展混合所有制改革，就是要從企業(yè)入手，發(fā)展混合所有制企業(yè)。對于平臺公司而言，其作為國有企業(yè)，進行混合所有制改革，是從體制上進行的戰(zhàn)略化改革，勢必牽涉各種錯綜負責(zé)的利益關(guān)系以及國有資產(chǎn)的合理有效配置，因此必須穩(wěn)步推進。在總結(jié)有關(guān)混改實踐經(jīng)驗后，大概有以下幾種方式來實現(xiàn)混改：其一，比較常見的方式是企業(yè)內(nèi)部優(yōu)化重組、改組換制（具體指改變組織結(jié)構(gòu)和轉(zhuǎn)換運行機制），以及從企業(yè)外部引進戰(zhàn)略投資者（包括合作、合資等具體形式）。其二，企業(yè)上市，上市就意味著企業(yè)已經(jīng)是混合制企業(yè)，因為其充分吸收了非公資本。其三，無論是否上市，平臺公司均可以通過私募、增資擴股等方式，來改變國有股獨大的局面，這種方式在本質(zhì)上也是引入投資者來分散股權(quán)、優(yōu)化權(quán)結(jié)構(gòu)。

（三）優(yōu)化法人治理結(jié)構(gòu)

科學(xué)而健全的法人治理結(jié)構(gòu)是保障公司穩(wěn)健運行的重要基礎(chǔ)。為了適應(yīng)市場經(jīng)濟的需要，參與混改的公司有必要改變傳統(tǒng)的公司領(lǐng)導(dǎo)體制或家長制管理現(xiàn)狀，在現(xiàn)代企業(yè)制度的基礎(chǔ)上堅持思想創(chuàng)新、管理創(chuàng)新，同時綜合考慮到股東利益和其他利益相關(guān)者的合法權(quán)益，可根據(jù)公司的實踐情況，可合理安排股東、董事會、職業(yè)經(jīng)理人、黨組織在混合所有制企業(yè)治理結(jié)構(gòu)中的職責(zé)，完善“三會一層”的功能并切實發(fā)揮作用。除公司內(nèi)部互相約束、互相制衡外，可積極探索建立外部監(jiān)督的方式來進一步防范公司不當(dāng)行為的發(fā)生，諸如引入獨立董事，或者是建立專業(yè)委員會，提升公司決策的科學(xué)性和合理性。

（四）構(gòu)建市場化的激勵約束機制

根據(jù)市場經(jīng)濟的發(fā)展規(guī)律，市場化的激勵機制往往能夠使企業(yè)充分挖掘自身潛力。由此，在經(jīng)濟效益的驅(qū)動下，混改公司可積極主動地發(fā)揮自身優(yōu)勢，增強市場競爭的活力和影響力。最明顯的方法是將相關(guān)人員的職位晉升、任職考核和其他物質(zhì)獎勵直接與公司經(jīng)營情況掛鉤。

當(dāng)然，在激勵的同時還應(yīng)構(gòu)建約束機制，做到有的放矢，張弛有度，使混改公司在企業(yè)運營時樹立較強的憂患意識，主動降低或規(guī)避不必要的風(fēng)險。通過內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督雙管齊下，構(gòu)建全面的混改公司監(jiān)督體系，保證混改公司在法律的框架內(nèi)合法合規(guī)進行經(jīng)營管理。

（五）創(chuàng)建職業(yè)經(jīng)理人制度

外部優(yōu)質(zhì)人力資源的引入對于混合所有制改革深化具有一定的促進作用。近些年來，經(jīng)營權(quán)和所有權(quán)的分離已經(jīng)成為了現(xiàn)代公司的一個顯著特征。企業(yè)管理水平的受限、企業(yè)日益激烈的競爭都亟需公司管理水平的提高，而職業(yè)經(jīng)理人制度則契合了這一需求。職業(yè)經(jīng)理人豐富而扎實的專業(yè)管理經(jīng)驗和專業(yè)能力是公司普通經(jīng)理無可比擬的，況且職業(yè)經(jīng)理人的利益與公司效益息息相關(guān)，能夠督促職業(yè)經(jīng)理人更恰當(dāng)?shù)穆男新毮?。特別說明地，平臺公司在為母公司挑選職業(yè)經(jīng)理人時，需審慎選人，可優(yōu)先選擇經(jīng)過資格認證和評價的職業(yè)經(jīng)理人。為了混改公司的長遠發(fā)展，職業(yè)經(jīng)理人的理念價值應(yīng)該與平臺公司企業(yè)文化互相融合，保持一致。

參考文獻：

[1]參見《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（2013年11月12日中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第三次全體會議通過）。

[2]參見《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知》（國發(fā)〔2010〕19號）。

[3]黃響林.國有企業(yè)“一股獨大”的股權(quán)改革分析[J].北方經(jīng)貿(mào)，2019年03期.

[4]參見發(fā)改委：《引入民資外資 完善治理結(jié)構(gòu) 國有企業(yè)改革向縱深推進》，載http：//www.gjzl.org.cn/index.php？m=content&c=index&a=show&catid=49&id=492，最后訪問日期：2019年7月15日。

[5]朱睿妮.地方債務(wù)化解的破產(chǎn)法路徑分析——以城投公司為視角[J].武漢交通職業(yè)學(xué)院學(xué)報，2019年02期.

[6]參見《國資委財政部發(fā)展改革委關(guān)于印發(fā)〈關(guān)于國有企業(yè)功能界定與分類的指導(dǎo)意見〉的通知》（國資發(fā)研究[2015]170號）。

[7]參見《國務(wù)院關(guān)于國有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟的意見》（國發(fā)[2015]54號）。

[8]國有企業(yè)可分為功能類國有企業(yè)、公益類/公共服務(wù)類國有企業(yè)和競爭類國有企業(yè)。其中，功能類企業(yè)重點履行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、資源保障、資本運營、產(chǎn)業(yè)平臺等特定職責(zé)，實現(xiàn)特定功能與持續(xù)發(fā)展雙目標(biāo)。結(jié)合平臺公司的屬性、職能定位和業(yè)務(wù)范圍，大抵可將其歸類為功能類國有企業(yè)。

[9]呂秀芹，李啟春.城投公司如何開展混合所有制改革[J].https：//www.sohu.com/a/221696973_726670，最后訪問日期：2019年7月16日。

作者簡介：

廖睿（1970～ ），男，漢族，重慶人，國家發(fā)改委PPP專家，北京煒衡（成都）律師事務(wù)所高級合伙人、PPP事業(yè)部主任。

夏紅艷（1972～ ）女，漢族，四川成都人，中級審計師，成都國資委，法務(wù)與審計工作。

鐘矗（1971～ ）女，漢族，四川自貢人，高級會計師、高級咨詢師，現(xiàn)任成都產(chǎn)業(yè)投資集團有限公司總會計師，國企從事財務(wù)管理和資本。

王國光（1972～ ），男，漢族，重慶人，高級工程師，成都市交通運輸局，建設(shè)管理工作。

基金項目：2018年成都市軟科學(xué)研究項目《地方政府融資平臺轉(zhuǎn)型發(fā)展研究》，項目編號：2017-RK00-00474-ZF。