集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市是三項(xiàng)土地制度改革之一，是學(xué)界研究的熱點(diǎn)問題，對其進(jìn)行充分的研究有利于改革完善現(xiàn)行土地制度，有利于新一輪《土地管理法》的修訂，有利于中國社會主義現(xiàn)代化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。目前學(xué)界大多肯定集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革取得的成效，例如盤活了閑置低效的土地資源、提高了農(nóng)民分享的土地增值收益、突破了征地制度等等，[1]借此指出集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市進(jìn)一步改革需要的配套，比如從《憲法》和《土地管理法》層面修改法律，允許一般的集體建設(shè)土地入市，建立起所謂的“城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”[2]。不足的是學(xué)界多從私法領(lǐng)域的物權(quán)理念出發(fā)，對現(xiàn)行嚴(yán)格限制集體土地入市的制度安排進(jìn)行嚴(yán)厲的批判，忽視了三十多年來形成的中國特色土地制度的內(nèi)在邏輯，從而可能誤導(dǎo)土地制度改革。本文擬對集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的政策演進(jìn)邏輯進(jìn)行辨析，對集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點(diǎn)的進(jìn)展進(jìn)行探討，并系統(tǒng)地反思激進(jìn)的土地制度變遷在經(jīng)濟(jì)、社會和政治層面形成的不可控風(fēng)險，為科學(xué)推進(jìn)土地制度改革和《土地管理法》修訂提供多元化視角。

一、政策演進(jìn)的歷史邏輯分析

改革開放以來土地制度改革的一個重要方向是引入市場機(jī)制配置土地，土地的使用權(quán)有了在一定范圍內(nèi)自由流轉(zhuǎn)的制度條件。然而由此并不能得出結(jié)論認(rèn)為，市場化是土地制度改革的唯一方向。任何現(xiàn)代國家，尤其是在人多地少的、把耕地保護(hù)作為基本國策的中國，均把嚴(yán)格土地管理作為最基本的制度安排。土地制度改革的一個重要理由是在建設(shè)現(xiàn)代化國家過程中形成體系化的制度，強(qiáng)化國家土地管理。集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市包含著限制和規(guī)范集體土地入市的土地制度改革內(nèi)容。

準(zhǔn)確地說，“集體經(jīng)營性建設(shè)用地”是中國特色的政策概念，在現(xiàn)行法律體系中，集體經(jīng)營性建設(shè)用地尚沒有合法地位。[3]在2007年的《物權(quán)法》中，“建設(shè)用地使用權(quán)”的客體僅指“國有土地”，《物權(quán)法》第135條規(guī)定“建設(shè)用地使用權(quán)人依法對國家所有的土地享有占有、使用和收益的權(quán)利，有權(quán)利用該土地建造建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施。建設(shè)用地使用權(quán)人有權(quán)將建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、互換、出資、贈與或者抵押，但法律另有規(guī)定的除外。”對集體所有土地用作建設(shè)用地，《物權(quán)法》僅做一般規(guī)定，“應(yīng)當(dāng)依照土地管理法等法律法規(guī)處理”，留下了進(jìn)一步改革的空間。物權(quán)法明確了農(nóng)村集體土地用于“宅基地”的情形，然而農(nóng)民僅僅對宅基地有占有和使用的權(quán)利，沒有收益權(quán)，宅基地因此不能等同于經(jīng)營性建設(shè)用地。

集體經(jīng)營性建設(shè)用地的概念源自十七屆三中全會公報(bào)。在原來的法律法規(guī)中，存在籠統(tǒng)的“集體建設(shè)用地”的概念。比如2004年《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》提出“在符合規(guī)劃的前提下，村莊、集鎮(zhèn)、建制鎮(zhèn)中的農(nóng)民集體建設(shè)用地的使用權(quán)可以依法流轉(zhuǎn)”。然而這個概念過于寬泛，給了地方政府通過擴(kuò)大宅基地復(fù)墾規(guī)模新增城市建設(shè)用地的空間，有可能造成農(nóng)村土地管理失控，因此中央采用了“集體經(jīng)營性建設(shè)用地”這個有多重限定的概念。目前學(xué)界一般認(rèn)為集體建設(shè)用地包括三個部分，一是宅基地，二是農(nóng)村公益設(shè)施用地，三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地，主要是八九十年代鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)時期形成的大量實(shí)際上已經(jīng)非農(nóng)使用的集體土地。其中第三部分就是當(dāng)前政策意義的“集體經(jīng)營性建設(shè)用地”。這些土地具有多方面的限定特征：所有權(quán)屬于集體，性質(zhì)上屬于建設(shè)用地，用途上具有經(jīng)營性特征，是土地制度改革的重要對象。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地是歷史的產(chǎn)物，形成于農(nóng)村工業(yè)化時期。20世紀(jì)70年代末開始興起的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，客觀上占用了大量集體土地用于建設(shè)用地，其存量主要集中在沿海發(fā)達(dá)地區(qū)。長三角的蘇南地區(qū)一般是集體自辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，珠三角地區(qū)則是集體建廠房吸引外來企業(yè)，這些遍地開花的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)對于我國工業(yè)化發(fā)揮了重要的作用。不過問題是這些建設(shè)用地大多沒有辦理正規(guī)手續(xù)，缺乏嚴(yán)格的規(guī)劃，呈現(xiàn)“小散亂污”的土地利用特征。在按城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展策略和集聚經(jīng)濟(jì)原則推進(jìn)“園區(qū)工業(yè)化”的背景下，這些存量土地如何盤活利用成為所需要解決的歷史遺留問題。[4]

1998年《土地管理法》修改后，國家開始嚴(yán)格土地管理，在嚴(yán)格限制鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地的同時，注重盤活存量土地。1998年《土地管理法》第63條規(guī)定“集體所有的土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”，同時還規(guī)定“符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外”。2004年以來，國家不斷深化土地制度改革，強(qiáng)化對存量集體經(jīng)營性建設(shè)用地的管理，體現(xiàn)為三方面：第一，不斷擴(kuò)大流轉(zhuǎn)范圍，十七屆三中全會把集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市限制在土地利用規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍外，十八屆三中全會則不再區(qū)分規(guī)劃區(qū)內(nèi)外;第二，不斷擴(kuò)大權(quán)能，十八屆三中全會提出在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國有土地同等入市、同權(quán)同價，第三，同時不斷強(qiáng)調(diào)嚴(yán)格土地管理，守住土地制度改革的底線，包括土地公有制不改變、耕地紅線不突破和農(nóng)民利益不受損。由此土地制度改革有許多具體的規(guī)范性限制，比如國家區(qū)分宅基地和集體經(jīng)營性建設(shè)用地，防止地方政府?dāng)U大土地流轉(zhuǎn)范圍，變相地侵占耕地資源和損害農(nóng)民利益。

綜上所述，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市主要目標(biāo)是解決歷史遺留問題，盡管這一政策體現(xiàn)出國家允許市場在一定條件下配置集體土地資源的特征。歷史遺留問題的產(chǎn)生源于早期農(nóng)村工業(yè)化時期的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)占地，這和特定的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段有關(guān)。一旦國家轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式，土地利用從粗放型向集約型轉(zhuǎn)變，依法從嚴(yán)控制新增鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地，那么這些存量土地如何盤活利用就成為一個問題。在過去，很多地方形成了集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)，試圖盤活存量土地，允許土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)。為了審慎穩(wěn)妥推進(jìn)土地制度改革，國家通過集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點(diǎn)的方式推動《土地管理法》修訂。

二、試點(diǎn)進(jìn)展及存在的問題

集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點(diǎn)已經(jīng)進(jìn)行了二年多，試點(diǎn)總體上平穩(wěn)。據(jù)相關(guān)資料，目前15個試點(diǎn)的總體狀況是，截止到2016年底，試點(diǎn)地區(qū)累積入市地塊共計(jì)226宗，入市面積達(dá)3650.8畝，總價款為46.77億人民幣。①各試點(diǎn)地區(qū)制定了大量規(guī)范性文件，為推進(jìn)土地制度改革和《土地管理法》修訂提供了基礎(chǔ)。同時地方試點(diǎn)過程中也出現(xiàn)了一種流行的趨勢，把集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市等同于“集體土地入市”[5]，表現(xiàn)為兩個突出的方面：入市范圍擴(kuò)大、入市目標(biāo)異化，前者是具體操作辦法，后者則是改革目標(biāo)本身的變動，更為根本。本文下一節(jié)將論證籠統(tǒng)地集體土地入市將為諸多不可控的經(jīng)濟(jì)、社會和政治風(fēng)險提供了條件，危及土地制度改革的成效。

（一）入市范圍擴(kuò)大：允許宅基地退出用于新增集體經(jīng)營性建設(shè)用地

集體建設(shè)用地包括農(nóng)村宅基地、農(nóng)村公益事業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施用地和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地三類。按照試點(diǎn)政策，入市的集體建設(shè)用地是存量集體經(jīng)營性建設(shè)用地，主要是原鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地。據(jù)統(tǒng)計(jì)截至2013年底，全國存量集體經(jīng)營性建設(shè)用地約4200萬畝，約占全國集體建設(shè)用地的13.3%。②確定集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市范圍是土地制度改革試點(diǎn)首要工作，影響到土地制度改革的效果。2015年全國人大常委會通過的《關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在北京市大興區(qū)等33個試點(diǎn)縣（市區(qū)）行政區(qū)域暫時調(diào)整實(shí)施相關(guān)法律規(guī)定的決定（草案）》，《決定》明確入市集體土地只能是“存量集體經(jīng)營性建設(shè)用地”。也就是說入市的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地必須是存量土地，以防止改革失范沖擊耕地紅線。

實(shí)際上，試點(diǎn)地區(qū)正在突破上述規(guī)定的入市范圍，理論上也出現(xiàn)了爭論。比如有學(xué)者把集體經(jīng)營性建設(shè)用地定義擴(kuò)大，認(rèn)為集體經(jīng)營性建設(shè)用地是在存量集體建設(shè)用地總規(guī)模控制下，依據(jù)兩規(guī)確定的集體經(jīng)營性建設(shè)用地。這樣有利于宅基地的整治和重新利用，也有利于土地規(guī)劃的實(shí)施。[6]在操作上，主要表現(xiàn)在試點(diǎn)地區(qū)利用土地增減掛鉤和異地入市的辦法把宅基地納入可入市集體經(jīng)營性建設(shè)用地范圍，允許宅基地退出后經(jīng)復(fù)墾驗(yàn)收形成土地指標(biāo)用于新增集體經(jīng)營性建設(shè)用地的占補(bǔ)平衡。[7]根據(jù)已有資料，浙江義烏、福建晉江和四川瀘縣三個試點(diǎn)的相關(guān)政策允許突破入市范圍。[8]我們長期跟蹤的湖北宜城農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)，2017年入市的5宗地，全部是新增地。有三個角度論證新增集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的必要性：一是經(jīng)濟(jì)的合理性，擴(kuò)大集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，有利于整治盤活宅基地，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入，為農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展和就地城鎮(zhèn)化提供空間。[9]二是制度的協(xié)同性。擴(kuò)大集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市有利于填補(bǔ)縮小征地范圍后城市經(jīng)營性建設(shè)用地的空缺。尤其是在中西部地區(qū)，存量集體經(jīng)營性建設(shè)用地面積不足，為了形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，允許新增集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市有必要性。[10]三是改革的現(xiàn)實(shí)性。在很多地區(qū)由于農(nóng)村土地管理一直非常薄弱，存量集體經(jīng)營性建設(shè)用地大多已經(jīng)流轉(zhuǎn)給私人，存在很多歷史遺留問題，難以盤活利用，那么就必須承認(rèn)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的合法性。

（二）入市目標(biāo)異化，從解決歷史遺留問題到一般的集體土地入市

按照中央嚴(yán)控鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)新增用地，盤活存量集體經(jīng)營性建設(shè)用地的精神，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的目標(biāo)是要解決歷史遺留問題。既然是解決歷史遺留問題，國家允許集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市則是有條件的。然而學(xué)界越來越多地把集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市解讀為指向破除征地制度和政府壟斷的一級土地市場的一個突破口，打通“三塊地”，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場成為改革趨勢。

學(xué)界高度肯定集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革的成效，判斷的主要標(biāo)準(zhǔn)是入市規(guī)模和入市給農(nóng)民帶來的收益。被關(guān)注最多的是發(fā)達(dá)的廣東南海和浙江德清。盡管政府仍然收取了一定比例的土地增值收益調(diào)節(jié)金，農(nóng)民集體仍然從集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市中獲得遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過征地補(bǔ)償?shù)氖找?。既然農(nóng)民得到那么多收益，那么國家應(yīng)當(dāng)不僅允許存量的集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，而且允許一般的集體土地入市。[11]這樣土地制度改革已經(jīng)不是國家是否允許集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的問題，而是現(xiàn)行土地制度是否需要整體改變的問題，這就偏離解決歷史遺留問題的具體目標(biāo)。

《土地管理法》（修正案）（征求意見稿）部分采納了這一思路。征求意見稿第63條規(guī)定“國家建立統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。符合土地利用總體規(guī)劃的集體經(jīng)營性建設(shè)用地，集體土地所有權(quán)人可以采取出讓、租賃、作價出資或者入股等方式由單位和個人使用，并簽訂書面合同。按照前款規(guī)定取得的集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)可以轉(zhuǎn)讓、出租或者抵押?！边@里，國家建立統(tǒng)一的建設(shè)用地市場從原來的限制性陳述成為一般性陳述，缺乏前提條件。按照這一條款，現(xiàn)行《土地管理法》最核心的43條和第63條即被刪除，即國家允許集體作為土地一級市場供給主體，這種修法建議退回到1998年《土地管理法》之前的時期，違背了嚴(yán)格土地管理的原則。

（三）小結(jié)

1998年以來，土地制度改革的主要目標(biāo)是建立嚴(yán)格的土地管理制度，國家對集體土地非農(nóng)使用進(jìn)行嚴(yán)格管控，建立統(tǒng)一公開的建設(shè)用地市場。土地制度改革的目標(biāo)從來不是主張集體土地入市。從概念上看，國家嚴(yán)格界定“集體經(jīng)營性建設(shè)用地”的目的也是為了糾正各地方采用的“集體建設(shè)用地”這一概念過于寬泛的缺陷，貫徹嚴(yán)格土地管理的原則，防止政府盲目擴(kuò)大建設(shè)和侵占耕地。通俗地理解，國家允許集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市是要穩(wěn)妥地處理歷史遺留問題。而從試點(diǎn)進(jìn)展來看，一些試點(diǎn)的入市集體土地范圍超過了全國人大常委會授權(quán)的范圍，土地制度改革目標(biāo)也被轉(zhuǎn)換為建立一般的“城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”。具體的做法則是打通“三塊地”，允許集體土地入市。當(dāng)缺乏存量集體經(jīng)營性建設(shè)用地時，尤其是在中西部農(nóng)村，土地管理法律應(yīng)當(dāng)允許入市主體通過宅基地退出整理形成新增集體經(jīng)營性建設(shè)用地，其后果是目前主導(dǎo)性的征地制度被否定，集體土地入市成為城市經(jīng)營性建設(shè)用地供給的主要方式。這意味著土地管理模式重新回到1998年之前各行其是的時期，這不僅違背全國人大常委會授權(quán)，且和多年來國家嚴(yán)格土地管理的制度建設(shè)方向相背。

三、擴(kuò)大集體土地入市范圍的不利影響

1998年《土地管理法》確立的現(xiàn)行土地制度運(yùn)行了近二十年，構(gòu)成我國工業(yè)化和城市化的重要制度基礎(chǔ)。然而沒有任何一個制度如土地制度那樣，被學(xué)界和輿論猛烈批判。學(xué)界給現(xiàn)行的土地制度羅列了各類罪名，比如侵犯農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利、擴(kuò)大城鄉(xiāng)差距、引發(fā)社會沖突、不利于耕地保護(hù)等等，這些均是似是而非的。同時對于集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，學(xué)界僅僅撿取片段的資料表明其相對于征地制度的優(yōu)勢，卻忽視一般地允許集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市（集體土地入市）所蘊(yùn)含的深層風(fēng)險和問題。本部分從經(jīng)濟(jì)社會和政治方面全面地檢視這些風(fēng)險，為《土地管理法》修訂提供多元化的視角。

（一）激勵農(nóng)民占地建設(shè)，形成土地管理失控的可能

從利益最大化的角度，在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化擴(kuò)張的背景下，結(jié)合政府縮小征地范圍征地改革，新增農(nóng)村經(jīng)營性建設(shè)用地通過入市路徑合法化有利可圖，農(nóng)民集體和工商資本有很強(qiáng)的積極性推動政策擴(kuò)大集體土地入市范圍。對于已經(jīng)占有集體土地進(jìn)行違章建設(shè)的集體和農(nóng)民來說，主流輿論所揭示的集體土地入市的土地制度改革方向，直接導(dǎo)致了城郊農(nóng)村出現(xiàn)新一輪違法建設(shè)的高潮，典型地表現(xiàn)為“小產(chǎn)權(quán)房”補(bǔ)交出讓金轉(zhuǎn)正的流行說法。[12]本來基層國土管理能力就比較孱弱。尤其是稅費(fèi)改革以來，基層農(nóng)村國土和城建管理職能弱化，農(nóng)村土地管理成為基層治理的真空地帶，農(nóng)村普遍缺乏規(guī)劃和管理，出現(xiàn)宅基地超占、一戶多宅及不按照規(guī)劃建房、建設(shè)小產(chǎn)權(quán)房和違法侵占耕地等現(xiàn)象。一旦農(nóng)民預(yù)期國家擴(kuò)大集體土地入市范圍，基層則會迅速出現(xiàn)由于土地利益驅(qū)動的土地供給主體過多、過于分散，而導(dǎo)致的新一輪農(nóng)村土地管理亂象。屆時農(nóng)村大量耕地就可能被占用，走向強(qiáng)化土地管理保護(hù)耕地的反面這一結(jié)局。

（二）瓦解土地財(cái)政，造成城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展停滯

集體土地入市，給城郊農(nóng)民帶來巨額的土地增值收益，這同時意味著地方土地財(cái)政的大幅度萎縮。土地財(cái)政是地方政府通過國有土地使用權(quán)市場獲得的土地增值收益收入，這部分收入十分重要。地方政府正是依靠土地財(cái)政及土地抵押建立的信用，才有了大規(guī)模進(jìn)行城市建設(shè)的資金，才能快速推進(jìn)城市化和工業(yè)化。[13]也正是有了土地財(cái)政，地方政府才能夠不過度依賴中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，使得中央政府財(cái)政有強(qiáng)大的調(diào)控能力，用于調(diào)節(jié)東中西區(qū)域發(fā)展的差距，用于教育、醫(yī)療和社會保障等民生領(lǐng)域。如果地方政府退出收益高的經(jīng)營性建設(shè)用地供給，那么國家就把城郊土地增值收益讓給了少數(shù)城郊農(nóng)民。且地方政府在征收公益性項(xiàng)目用地時，還不得不參照集體土地入市中的農(nóng)民所得收益對被征地農(nóng)民支付補(bǔ)償，減少地方政府稅收財(cái)政收入，城市建設(shè)便陷入停滯。有學(xué)者設(shè)想用征稅的方式代替萎縮的“土地財(cái)政”，在試點(diǎn)中表現(xiàn)為用征收土地增值收益調(diào)節(jié)金的方式調(diào)節(jié)土地征收轉(zhuǎn)用與集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市過程中的國家和集體所得。從目前試點(diǎn)進(jìn)展來看，效果并不確定，最為明顯的證據(jù)是在三項(xiàng)土地制度改革之前，土地增值收益金的征收在廣東南海就曾遭遇農(nóng)民抵制。[14]原因是政府出讓土地獲得出讓金是一次分配，政府再依據(jù)制度規(guī)范再分配這些收入，能更有效地調(diào)節(jié)分配比例。而一旦土地收益落入農(nóng)民手中，那么政府將面臨“征稅困境”。如華生所說，“土地改變用途的最高增值往往可以達(dá)到幾倍幾十倍，邊際稅率低了，達(dá)不到調(diào)節(jié)作用;邊際稅率很高，征稅成本會直線上升而效率很低?！盵15]

（三）沖擊土地征收制度，加劇社會沖突和不穩(wěn)定

集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的制度框架中，集體依據(jù)規(guī)劃用途而不是原用途獲得土地收益，特別是當(dāng)集體土地規(guī)劃用于房地產(chǎn)、商服業(yè)時，農(nóng)民獲得了遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過征地時政府給予的補(bǔ)償。一旦形成了這樣的先例，不僅是該村集體的農(nóng)民，而且是附近所有村集體的農(nóng)民，就形成了關(guān)于征地補(bǔ)償價格的新預(yù)期。屆時政府要么不征地，要么只能高價征地，當(dāng)政府和農(nóng)民之間就征地補(bǔ)償難以協(xié)調(diào)時，將會引發(fā)更激烈的社會沖突問題。正如有學(xué)者擔(dān)心的，“當(dāng)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益高于征地安置時，國家征地的難度必然增大。哪怕是基礎(chǔ)設(shè)施、公益設(shè)施等公共用地，也恐將難以進(jìn)行?！盵16]2004年以來的征地制度改革，一直在不斷提高征地補(bǔ)償，完善征地補(bǔ)償方式，然而政府和農(nóng)民的沖突沒有減少，而是在增加，這是由于農(nóng)民的土地補(bǔ)償預(yù)期被不斷推高，農(nóng)民把和政府沖突作為利益博弈的手段。[17]一方面是農(nóng)民按照集體建設(shè)用地直接入市所得的標(biāo)準(zhǔn)要求補(bǔ)償，一方面則是政府仍然依據(jù)法律按照土地原用途的價值進(jìn)行補(bǔ)償（安置），達(dá)到“農(nóng)民生活水平不降低，長遠(yuǎn)生計(jì)有保障”的目標(biāo)，兩者之間的矛盾不可調(diào)和。在珠三角農(nóng)村調(diào)查，我們發(fā)現(xiàn)之所以政府難以征地，就在于大量集體土地事實(shí)上的非農(nóng)建設(shè)，農(nóng)民已經(jīng)獲得了巨額收益。從利益最大化的角度，農(nóng)民集體理性地抵制政府征地。如果改變現(xiàn)行征地制度，允許集體土地入市，那么珠三角區(qū)域的沖突性國家農(nóng)民關(guān)系將不斷被復(fù)制和擴(kuò)大。

（四）形成土地食利者階級，造成社會兩極分化和深刻的不公平感

土地制度作為生產(chǎn)關(guān)系的重要領(lǐng)域，規(guī)定了土地利用的方式和土地非農(nóng)使用形成的增值收益的分配方式，深刻地影響社會結(jié)構(gòu)的基本形態(tài)?？s小征地范圍，允許集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市并不利于全體農(nóng)民和市民，而僅僅有利于極少數(shù)占有城郊集體土地的農(nóng)民。如果擴(kuò)大集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市范圍，那么少數(shù)城郊農(nóng)民就由于區(qū)位優(yōu)勢成為了不勞而獲的土地食利者階級。這在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、集體土地普遍入市的珠三角地區(qū)和大城市郊區(qū)已經(jīng)非常明顯。通過土地增減掛鉤和集體土地“異地入市”不能解決這一問題。相對于城郊農(nóng)民集體所在的“建新區(qū)”，提供土地指標(biāo)的“拆舊區(qū)”農(nóng)民集體獲利并不大。因?yàn)槌鞘薪ㄔO(shè)范圍是有限的，而供給指標(biāo)的地區(qū)則是廣大的，土地指標(biāo)價格將會被壓得很低。[18]集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市和土地食利者階級的崛起，造成社會兩極分化和深刻的不公平感，影響國家現(xiàn)代化進(jìn)程。在一個社會主義國家中，如果允許個人（集體）占有土地致富，那么主流價值觀提倡的勤勞致富和創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新的奮斗精神就缺乏吸引力，每一個人就會為如何占有土地進(jìn)行競爭，形成深刻的階級對立。且由于土地增值收益絕大部分歸城郊農(nóng)民，地方政府財(cái)政將減少，政府掌握的再分配經(jīng)濟(jì)就大大減少，調(diào)節(jié)社會差距的能力就減弱，不利于社會公平和社會和諧。這對于大多數(shù)處于城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)外，他們的土地只能作為“耕地”用途的農(nóng)民來說不公平，也對為城市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展作出巨大貢獻(xiàn)的市民及外來農(nóng)民工也不公平。[19]

（五）造成基層政治的斷裂，國家和農(nóng)民的傳統(tǒng)政治經(jīng)濟(jì)關(guān)系斷裂，

突破性的土地制度改革還影響了政治層面的國家和農(nóng)民關(guān)系。在集體土地入市的制度框架下，為了爭奪土地增值收益，占有土地的農(nóng)民集體和追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展及社會公正的國家政權(quán)形成對立的關(guān)系，形成獨(dú)特的基層政治斷裂局面。現(xiàn)有的征地制度總體上形成國家和農(nóng)民關(guān)系的平衡，雖然征地過程不可避免存在諸多沖突，然而大多數(shù)農(nóng)民仍然認(rèn)為征地制度是合理的，沖突的性質(zhì)是利益博弈。國家一旦允許集體土地入市，那么大多數(shù)農(nóng)民必然開始認(rèn)為土地征收制度是不合理的，政府和農(nóng)民就在土地制度上形成了巨大的斷裂。農(nóng)民將反對征地制度及土地利用規(guī)劃和土地管理。這在珠三角農(nóng)村已經(jīng)非常明顯。為了解決集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部利益分配的矛盾，廣東南海區(qū)形成了以“股權(quán)量化”為特征的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革和農(nóng)村“政經(jīng)分離”的政治經(jīng)濟(jì)體制改革，集體經(jīng)濟(jì)組織改為股份公司，集體經(jīng)濟(jì)組織成員改為享受分紅的農(nóng)民。[20]在巨大分紅的刺激下，珠三角的農(nóng)民在感受到股份公司直接給他們帶來巨額利益的同時，將不再感受到黨和國家和他們的利益關(guān)聯(lián)，只會感受到兩者之間的利益沖突，從而天然地反對政府征地。這時集體經(jīng)濟(jì)組織就成為個體股民的聯(lián)合，已經(jīng)和現(xiàn)行憲法規(guī)定的社會主義勞動群眾集體的性質(zhì)根本不同。為了獲得更多的土地增值收益，農(nóng)民或者說股民們將會強(qiáng)有力集結(jié)起來與地方政府博弈，從而根本改變了國家通過黨支部和村委會深入基層社會的基本政治經(jīng)濟(jì)制度。

四、結(jié)論和政策建議

2018年是土地制度改革試點(diǎn)的收官之年，正確全面地總結(jié)33個土地制度改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)十分重要，這是科學(xué)推進(jìn)《土地管理法》修改的基礎(chǔ)?？傮w來說，土地制度改革試點(diǎn)彌漫著一股徹底改革現(xiàn)行土地制度的激進(jìn)情緒，希望用激進(jìn)的集體土地入市替代現(xiàn)行征地制度，巧妙地避開國家對集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市范圍的嚴(yán)格限制，這將會突破土地制度改革的底線。為了充分揭示這種觀點(diǎn)的謬誤，本文探討了集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市政策的由來及其邏輯，結(jié)合土地制度改革試點(diǎn)分析了集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市目前的主要趨勢之一——集體土地入市，并詳細(xì)分析了集體土地入市可能帶來的經(jīng)濟(jì)社會的、政治的風(fēng)險。本文的政策建議是：改革者應(yīng)當(dāng)牢固樹立中國特色社會主義道路自信、理論自信、制度自信、文化自信，充分尊重社會主義革命和改革所形成的土地制度建設(shè)成果。謹(jǐn)慎穩(wěn)妥推進(jìn)土地制度改革，堅(jiān)持土地制度三條底線，充分認(rèn)識集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的歷史由來、實(shí)際進(jìn)展及擴(kuò)大集體土地入市所蘊(yùn)含的風(fēng)險。未來的《土地管理法》修訂應(yīng)當(dāng)繼續(xù)堅(jiān)持1998年《土地管理法》修訂所形成的嚴(yán)格土地管理制度，堅(jiān)持征地制度和政府壟斷的一級土地市場制度。本著解決歷史遺留問題的態(tài)度，國家應(yīng)通過單獨(dú)制定法律條例的方式允許作為“例外”的存量集體經(jīng)營性建設(shè)用地依法入市。特別要指出的是宅基地制度是另一個單獨(dú)的制度，不應(yīng)當(dāng)借打通統(tǒng)籌土地制度改革的名義，把宅基地退出和集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市連接起來，否則后果是極為嚴(yán)重的。

[ 注? 釋 ]

①? 參見國土資源部關(guān)于《中華人民共和國土地管理法（修正案）》（征求意見稿）的說明，載中國國土資源報(bào)網(wǎng)：http：//www.gtzyb.com/bugaolan/20170523_105 132.shtml。

②? 參見《農(nóng)民“三塊地”改革意義重大》，載南方新聞網(wǎng)：http：//news.southcn.com/china/content/2014-12/05 /content_113676845.htm。

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責(zé)任編輯：范瑞光