本社記者 宋韜

2016年年底，《我不是潘金蓮》甫一上映，便引爆輿論。這部關(guān)于信訪題材的影片，引起了社會(huì)大眾關(guān)于信訪問(wèn)題的熱議。影片講述了李雪蓮為規(guī)避計(jì)劃生育，與丈夫秦玉河假離婚，結(jié)果弄假成真。李雪蓮訴請(qǐng)法院認(rèn)定離婚無(wú)效被駁回后，由此層層上告，引發(fā)一系列信訪經(jīng)歷的故事。

同為“告狀”電影，與上世紀(jì)末引起法律界熱議的《秋菊打官司》相比，秋菊層層上告，反映的問(wèn)題只有一個(gè)，而本片中李雪蓮層層上告，反映的問(wèn)題卻從一個(gè)變成了一堆，真實(shí)展現(xiàn)了當(dāng)前我國(guó)涉訴信訪“化解難”的困境。正如原著作者劉震云所言：“一個(gè)人撒米，一千個(gè)人在后面拾，還是拾不干凈。”

現(xiàn)實(shí)生活中，由于源頭治理的簡(jiǎn)單化、信訪處理目的的短期化、信訪案件處理方法的非法治化，類似“滾雪球”似的信訪故事更是比比皆是。

社會(huì)進(jìn)入轉(zhuǎn)型期，社會(huì)結(jié)構(gòu)和利益格局發(fā)生深刻變化，各類新矛盾層出不窮。如何依靠法治思維和法治方式，將涉法涉訴信訪問(wèn)題納入法制軌道進(jìn)行實(shí)質(zhì)性解決，成為中央及各級(jí)政法部門急需解決的難題。

一份特殊的營(yíng)業(yè)執(zhí)照

2014年1月7日，習(xí)近平總書(shū)記在中央政法工作會(huì)議上明確指出，維權(quán)是維穩(wěn)的基礎(chǔ)，維穩(wěn)的實(shí)質(zhì)是維權(quán)，要進(jìn)一步完善對(duì)維護(hù)群眾切身利益具有重大作用的制度，強(qiáng)化法律在化解矛盾中的權(quán)威地位。

涉法涉訴信訪問(wèn)題，形式上是老百姓的法律訴求，核心是自身的權(quán)益保障。必須堅(jiān)持以法治思維、法治方式解決涉法涉訴信訪問(wèn)題，讓老百姓的訪求回歸法治軌道，讓老百姓能維權(quán)、好維權(quán)、維好權(quán)。

黨的十八屆四中全會(huì)明確提出：把信訪納入法治化軌道；建立律師以案釋法和逐步實(shí)行申訴由律師代理制度。為貫徹落實(shí)四中全會(huì)精神，中央政法委于2015年6月8日出臺(tái)《關(guān)于建立律師參與化解和代理涉法涉訴信訪案件制度的意見(jiàn)(試行)》，同年11月10日召開(kāi)了全國(guó)推進(jìn)此項(xiàng)工作的“濟(jì)南會(huì)議”，開(kāi)啟了以法治思維、法治方式推動(dòng)涉法涉訴信訪改革的新篇章。

按照中央的部署，各地進(jìn)行了積極大膽的嘗試，不少地方的做法已經(jīng)日臻成熟。而早在2011年前后，吉林省委政法委就提出了借助律師等社會(huì)第三方力量化解涉法涉訴信訪案件的新路子、新方法。

2010年年末，吉林市律師協(xié)會(huì)進(jìn)行換屆選舉，保民律師事務(wù)所主任修保被推選為新一屆律師協(xié)會(huì)會(huì)長(zhǎng)。一直熱心于法律公益服務(wù)的修保律師，本著“一定要帶領(lǐng)吉林市律師為黨委、政府做點(diǎn)什么”的想法，結(jié)合自身20多年化解群體訪糾紛的經(jīng)驗(yàn)，2011年年初，在征得吉林省委的意見(jiàn)后，向吉林省人民代表大會(huì)提出了《關(guān)于成立“信訪法律事務(wù)評(píng)估咨詢服務(wù)中心”協(xié)助黨和政府從源頭上化解信訪問(wèn)題的建議》，建議成立以律師為主體的專業(yè)化民間社會(huì)組織參與化解信訪糾紛。

此建議得到了吉林省委的高度重視，在省、市兩級(jí)黨委政法委、司法局的大力支持下，由吉林市司法局無(wú)償騰出一層辦公樓，由修保前期投入26萬(wàn)元裝修并購(gòu)置辦公用品，吉林市信訪法律事務(wù)服務(wù)中心（以下簡(jiǎn)稱“中心”）于2011年4月19日經(jīng)民政部門批準(zhǔn)正式成立，性質(zhì)為民辦非企業(yè)(法人)單位。就這樣，依托吉林保民律師事務(wù)所，全國(guó)首家專為信訪人提供義務(wù)法律服務(wù)的民間第三方組織正式成立。

一份特殊的營(yíng)業(yè)執(zhí)照由此誕生！

很多人不免好奇，這究竟是怎樣的一家機(jī)構(gòu)？讓我們先從一起鬧得沸沸揚(yáng)揚(yáng)的群體事件說(shuō)起。

一件拆遷補(bǔ)償糾紛案

1985年，吉林市豐滿區(qū)江南鄉(xiāng)興隆村創(chuàng)辦吉林市有色金屬加工廠(以下簡(jiǎn)稱金屬加工廠)。因部分職工為外地農(nóng)民工，1989年，金屬加工廠為他們興建了三排平房作為職工住宅，住宅的所有權(quán)人為金屬加工廠。2000年，企業(yè)解散，但20戶職工一直居住于此。2010年，豐滿區(qū)政府因修公益道路對(duì)此地規(guī)劃拆遷，興隆村村委會(huì)告知20戶職工搬遷，并不予任何補(bǔ)償。2011年，興隆村村委會(huì)向豐滿區(qū)法院提起訴訟，要求20戶職工返還房屋。2011年10月，豐滿區(qū)法院作出民事判決，判決20名被告職工返還房屋。為此，20戶職工到省人大信訪辦、市人大信訪辦、市委政法委等部門上訪，并多次圍堵市政府大門，造成較大影響。

2011年11月7日,鞠某等20戶職工近四十人來(lái)到中心尋求幫助。經(jīng)過(guò)簡(jiǎn)單交談后，中心主任修保意識(shí)到這是一起事涉拆遷的重大群訪案件，立刻組織中心法律專家和律師對(duì)20戶職工進(jìn)行集體接訪。在接待過(guò)程中，中心同志詳細(xì)解答了訴訟階段及維護(hù)職工權(quán)益相關(guān)法律規(guī)定。因此案系重大群訪案件，中心隨即向市司法局領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行匯報(bào)。經(jīng)司法局領(lǐng)導(dǎo)同意，中心三次約談上訪代表并耐心做勸導(dǎo)息訪工作。當(dāng)20戶職工承諾不再上訪時(shí)，修保代表中心與他們簽訂了《息訪代理協(xié)議》，并承諾親自義務(wù)為他們出庭。

二審?fù)彆r(shí)，修保主任和張龍、吳偉律師義務(wù)出庭代理此案，并從原告的訴訟主體資格、雙方的勞動(dòng)關(guān)系、我國(guó)憲法規(guī)定的公民居住權(quán)以及法律的公平正義原則等方面發(fā)表了代理意見(jiàn)。2011年12月27日，吉林市中級(jí)人民法院作出民事裁定書(shū)，將此案發(fā)回所在區(qū)法院重審。區(qū)法院于2012年3月22日再次判決20名被告將房屋返還給該村。此后，20名被告依法提出上訴。2012年5月14日，修保主任和中心全體律師第三次義務(wù)出庭代理訴訟。

在代理此案的過(guò)程中，中心了解到此案所涉拆遷范圍是恒山東路與環(huán)山路三期項(xiàng)目,正是吉林市南部新城東山區(qū)域的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)重點(diǎn)。吉林市南部新城開(kāi)發(fā)是吉林市“十二五”重大規(guī)劃建設(shè)項(xiàng)目，對(duì)招商引資及城市形象有巨大的帶動(dòng)及提升作用，為保證項(xiàng)目順利進(jìn)行，市政府專門成立了南部新城建設(shè)指揮部。為此，中心同志多次與南部新城建設(shè)指揮部協(xié)調(diào)，對(duì)如何化解此項(xiàng)拆遷難題、保障南部新城建設(shè)提出了具體可行的建議。

另一方面，此案已經(jīng)過(guò)四次審理，如處理不善很可能會(huì)導(dǎo)致這些職工采取過(guò)激行為，進(jìn)而對(duì)社會(huì)秩序造成嚴(yán)重破壞。其中一位年過(guò)七旬的老太太多次表示：“我都準(zhǔn)備好了，如果有人扒我房子，我就點(diǎn)上汽油死在這里?！币恍┥显L職工也表示會(huì)用極端行為抗法。面對(duì)緊迫形勢(shì)，中心的律師和法律專家多次到20戶職工家中走訪并現(xiàn)場(chǎng)釋法，緩解他們的抵觸情緒，并嚴(yán)肅地指出：第一，房屋所有權(quán)不屬于個(gè)人，而屬于村委會(huì)。第二，土地所有權(quán)也不屬于個(gè)人，而是歸村集體所有。第三，吉林市南部新城建設(shè)已到關(guān)鍵時(shí)期，希望20戶職工能顧全大局，確保吉林市“十二五”規(guī)劃南部新城建設(shè)順利進(jìn)行。第四，考慮企改歷史問(wèn)題及目前20戶職工極度貧困的現(xiàn)狀，中心將協(xié)調(diào)有關(guān)部門給予搬遷救助。修保主任和中心副主任甄建國(guó)多次與市中級(jí)人民法院協(xié)調(diào)案件，并對(duì)處理此案提出了具體可行的實(shí)施方案。

2012年5月22日，市中院主持召開(kāi)了涉案各部門聯(lián)席會(huì)。會(huì)議上，中心同志提出參照國(guó)有企業(yè)職工房改前的拆遷補(bǔ)償辦法，補(bǔ)償20戶集體企業(yè)的職工。中心的化解方案得到了各方認(rèn)可，并決定由中心負(fù)責(zé)與20戶職工協(xié)商，由中心以平等民事主體身份與20戶職工簽訂息訪救助協(xié)議。協(xié)議約定中心支付每戶息訪救助款7萬(wàn)元，20戶職工承諾三天內(nèi)全部遷出，并不再因此事到任何黨政機(jī)關(guān)及相關(guān)部門上訪。此救助款項(xiàng)由豐滿區(qū)政府協(xié)調(diào)財(cái)政、民政等部門籌集。此次聯(lián)席會(huì)議的召開(kāi)，對(duì)拆遷矛盾的化解起到了決定性的作用。

5月23日，在吉林市公證處的現(xiàn)場(chǎng)公證下，20戶職工與中心簽訂《附條件息訪救助協(xié)議》。

5月24日，中心的兩位律師到銀行辦理了建戶手續(xù)，并攜帶已起草完成的《撤回上訴申請(qǐng)書(shū)》，到20戶職工家中，逐戶辦理搬遷相關(guān)手續(xù)，各戶職工也都爭(zhēng)先在《撤回上訴申請(qǐng)書(shū)》上簽字、按手印，并表示服從原審判決，盡快完成搬遷。

5月25日，市司法局、市南部新城建設(shè)指揮部、市中級(jí)人民法院、市公證處代表及中心全體成員一同來(lái)到拆遷現(xiàn)場(chǎng)，共同監(jiān)督息訪救助協(xié)議的履行。中心同志逐戶查看搬遷情況、挨家發(fā)放救助款，當(dāng)甄建國(guó)來(lái)到檀某家把存折交給他們時(shí)，檀某一度哽咽落淚。當(dāng)20戶全部搬遷完畢時(shí)，職工們還放起了鞭炮，并和現(xiàn)場(chǎng)辦公的法官、公證員、相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)、中心同志一一握手表達(dá)感激之情。

>>圖1、2∶吉林市信訪法律事務(wù)服務(wù)中心

>>圖3∶法律法規(guī)查詢臺(tái)

此案是一起成功處理的拆遷補(bǔ)償糾紛案件。實(shí)踐證明，在黨委和政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，增強(qiáng)執(zhí)政為民觀念，正確處理改革、發(fā)展、穩(wěn)定三者關(guān)系，積極有效加強(qiáng)各職能部門工作配合，就能化解深層次社會(huì)矛盾，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展。此案的和諧解決，是中心與市中級(jí)人民法院、豐滿區(qū)政府、市公證處、市南部新城建設(shè)指揮部等部門相互配合、通力協(xié)作的結(jié)果，充分發(fā)揮了中心在維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定上的特殊作用，也驗(yàn)證了成立中心這種第三方息訪維穩(wěn)組織的必要性。

六大信訪接待工作法

在人員組成上，中心以執(zhí)業(yè)律師為主，聘請(qǐng)從政法單位領(lǐng)導(dǎo)崗位退休的法律專家共同為涉法涉訴信訪人提供義務(wù)法律服務(wù)。經(jīng)過(guò)八年的探索和實(shí)踐，中心充分發(fā)揮第三方優(yōu)勢(shì)，積極參與化解和代理涉法涉訴信訪案件，在不斷總結(jié)和完善的基礎(chǔ)上，創(chuàng)立了律師參與化解和代理涉法涉訴信訪工作的六大方法。

首先，是咨詢告知法。對(duì)于涉法涉訴初訪案件，由咨詢接待部負(fù)責(zé)接待、詳細(xì)解答信訪人提岀的各種法律問(wèn)題，積極引導(dǎo)信訪人按法定程序表達(dá)訴求。通過(guò)對(duì)信訪人詳細(xì)、耐心的咨詢解答，讓信訪人了解其主張權(quán)利的法律程序和法律依據(jù)，從接訪源頭引導(dǎo)信訪人走法定程序解決訴求，勸其棄訪信法。對(duì)不聽(tīng)勸阻的信訪人，通過(guò)發(fā)放《信訪權(quán)利義務(wù)告知書(shū)》，書(shū)面詳細(xì)告知上訪人應(yīng)當(dāng)用何種方式、到哪個(gè)部門依法維權(quán)，并告知違法纏訪鬧訪將承擔(dān)的法律責(zé)任和不利后果。

同時(shí)，對(duì)于長(zhǎng)期上訪、重復(fù)上訪，不能通過(guò)咨詢告知實(shí)現(xiàn)息訴罷訪的涉法涉訴信訪案件當(dāng)事人，在其承諾不再訪的前提下，中心采用簽訂停訪協(xié)議法，與其簽訂義務(wù)性信訪法律服務(wù)協(xié)議，用“您先停訪，我無(wú)償幫您核查協(xié)調(diào)”等形式實(shí)現(xiàn)代訪。在簽訂協(xié)議后，中心指派律師或當(dāng)事人直接選擇中心律師與當(dāng)事人理性梳理案件，研究法律適用問(wèn)題，對(duì)當(dāng)事人無(wú)法調(diào)取的證據(jù)，律師以中心名義調(diào)取。在搞清事實(shí)和法律的基礎(chǔ)上，中心對(duì)案件進(jìn)行全面研判，對(duì)確實(shí)有理的案件與政法部門溝通協(xié)調(diào)進(jìn)入法律程序解決；對(duì)無(wú)理的案件做好明法釋理工作，勸其息訪；對(duì)法律之外、情理之中的要求，與當(dāng)事人探討其他可能的解決辦法。

接下來(lái)，對(duì)于能夠?qū)胨痉ǔ绦蚪鉀Q信訪事項(xiàng)但生活困難的信訪人，在信訪人明確表示不再上訪的前提下，中心通過(guò)義務(wù)代理法，免費(fèi)安排中心律師義務(wù)調(diào)查、出庭，為其代理申訴。由于中心不是律師執(zhí)業(yè)機(jī)構(gòu)，律師為信訪人調(diào)查、代理案件，除接受信訪人書(shū)面委托外，還必須由其所在的律師事務(wù)所出具各種證明和函件。對(duì)此，中心的做法是對(duì)中心受理的信訪案件，需要律師代理、調(diào)查的，由律師執(zhí)業(yè)的律師事務(wù)所辦理法律援助手續(xù)。這樣就解決了律師依法合規(guī)參與化解和代理涉法涉訴信訪案件問(wèn)題。

而對(duì)于依法應(yīng)由相關(guān)政法部門處理的信訪案件，在征得信訪人自愿停止上訪并簽訂信訪法律服務(wù)協(xié)議的基礎(chǔ)上，通過(guò)聯(lián)動(dòng)化解法，由中心與相關(guān)部門溝通協(xié)調(diào)，共同化解信訪矛盾。經(jīng)過(guò)分析、評(píng)議，認(rèn)為存在執(zhí)法司法錯(cuò)誤或瑕疵的，及時(shí)向有管轄權(quán)的政法機(jī)關(guān)提岀法律意見(jiàn)和工作建議，促使政法機(jī)關(guān)依法糾錯(cuò)補(bǔ)正；涉法涉訴信訪案件已經(jīng)三級(jí)終結(jié)，信訪人訴求具有一定合理性，但通過(guò)法律途徑無(wú)法解決且生活困難的，幫助其向政法機(jī)關(guān)申請(qǐng)國(guó)家司法救助，或者協(xié)調(diào)相關(guān)政府部門為信訪當(dāng)事人解決低保、生產(chǎn)生活急需等實(shí)際困難，實(shí)現(xiàn)息訴罷訪。

同時(shí)，對(duì)于重大、疑難案件或者長(zhǎng)期纏訪、鬧訪的無(wú)理訪案件，在不涉及國(guó)家機(jī)密、商業(yè)秘密和個(gè)人隱私的前提下，中心會(huì)采用聽(tīng)證息訪法，邀請(qǐng)人大代表、政協(xié)委員、法律專家、社會(huì)各界知名人士召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)，讓信訪人充分發(fā)表意見(jiàn)，由到會(huì)的聽(tīng)證人員當(dāng)面向信訪人表述看法和意見(jiàn)，集體調(diào)處化解矛盾。為了能讓信訪人更加信服和信任，中心還聘請(qǐng)已息訪的老上訪戶代表，作為“人民信訪聽(tīng)證員”，直接參與信訪聽(tīng)證會(huì)，傾聽(tīng)信訪人的上訪理由是否充分、合理、合法，讓他們之間相互交流勸解、開(kāi)導(dǎo)，促使其息訴罷訪。

但是，對(duì)事涉非政法單位，但又要求政法部門解決困難的涉法涉訴信訪案件當(dāng)事人，比如企業(yè)破產(chǎn)改制、土地拆遷、工傷保險(xiǎn)醫(yī)療等，中心采取救助公證法，與事涉單位協(xié)商，先由中心與事涉單位簽訂“聘請(qǐng)法律顧問(wèn)協(xié)議”，由中心指派律師擔(dān)任事涉單位法律顧問(wèn)，事涉單位提供法律顧問(wèn)費(fèi)。中心再與信訪人達(dá)成附條件息訪救助協(xié)議，并將法律顧問(wèn)費(fèi)以救助金的形式給予信訪人，最后由公證機(jī)關(guān)進(jìn)行公證，使信訪人徹底息訪。

通過(guò)以上六大方法，中心息訪工作效果明顯。八年來(lái)，中心共受理各類涉法涉訴信訪案件595件，結(jié)案410件，接待法律咨詢2100余件、5900余人次，同信訪人簽訂息訪服務(wù)、代理協(xié)議185件，息訪人數(shù)達(dá)3200余人，通過(guò)無(wú)償服務(wù)為信訪人免除律師代理費(fèi)160余萬(wàn)元。

其中，一些困擾當(dāng)?shù)卣C(jī)關(guān)多年的涉法涉訴信訪“骨頭案”“釘子案”得以有效化解。在參與化解和代理涉法涉訴信訪案件中發(fā)揮出利益表達(dá)、權(quán)利救濟(jì)、矛盾化解的功能，體現(xiàn)了中立的公平性、透明的公開(kāi)性、依法的公正性和無(wú)償?shù)墓嫘?，走岀了吉林省積極探索依法有效破解涉法涉訴信訪難題的新路子。

在吉林市成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，吉林全省9個(gè)市(州)已全部建立律師參與涉法涉訴信訪工作的平臺(tái)機(jī)構(gòu)，有30個(gè)縣(市、區(qū))成立了分支平臺(tái)，600多名律師參與涉法涉訴信訪工作，有力助推了全省涉法涉訴信訪形勢(shì)的明顯好轉(zhuǎn)。

回想中心成立之初，曾經(jīng)歷的各種不被理解、不被信任、不被支持的困難，作為中心年輕一代中的骨干力量，目前已是中心副主任的張龍不免有更多感慨。當(dāng)問(wèn)起堅(jiān)持下來(lái)的動(dòng)力時(shí)，他笑著說(shuō)：“既然方向沒(méi)錯(cuò)，既然已經(jīng)出發(fā)，就要堅(jiān)持走下去吧。任何通往成功的路上一定會(huì)有荊棘，都要經(jīng)歷一些困難。我堅(jiān)信困難都是暫時(shí)的，因?yàn)椋易龅倪@件事是于黨、于國(guó)、于社會(huì)、于人民都十分有益的，它的意義不是用金錢能夠衡量的?！?/p>

90后律師史壯的加入，也為中心注入了新鮮的血液。四年來(lái)，他參與了中心上百件信訪案件的化解工作?！翱v然會(huì)遇到很多的不理解，但是，每個(gè)案件化解過(guò)程中律師辛勤工作的場(chǎng)景和案件妥善化解后信訪人露出的真誠(chéng)微笑，就是對(duì)我們工作最大的認(rèn)可?！彼灿勺畛醯呐懦庑睦磙D(zhuǎn)變?yōu)榱藢?duì)于職業(yè)信念的篤定?！拔矣X(jué)得這是一份能夠真正體察社會(huì)百態(tài)的工作，在其中，我不僅提高了專業(yè)能力，實(shí)現(xiàn)了自己的人生價(jià)值，更重要的是，能夠有機(jī)會(huì)為這項(xiàng)公益事業(yè)發(fā)揮自己的光和熱，我希望能一直走下去。”誠(chéng)然，這是一件維護(hù)公平正義、促進(jìn)社會(huì)和諧、保障群眾合法權(quán)益、提高律師聲譽(yù)認(rèn)可度的一舉多得的好事。律師不僅要有正義正氣之心，也要有社會(huì)責(zé)任擔(dān)當(dāng)。

實(shí)踐證明，律師參與化解和代理涉法涉訴信訪案件工作，有效維護(hù)了群眾合法權(quán)益，維護(hù)了司法權(quán)威，維護(hù)了社會(huì)和諧穩(wěn)定。同時(shí)也表明，以信訪法律事務(wù)服務(wù)中心這種第三方民間公益性組織的形式參與化解涉法涉訴信訪糾紛，是解決信訪突岀問(wèn)題的好方法、好模式、好制度。

我們也有理由相信，有了像張龍、史壯這樣有理想信念、有責(zé)任擔(dān)當(dāng)、有專業(yè)能力、有職業(yè)情懷的年輕律師的加入，在有效化解涉法涉訴信訪糾紛問(wèn)題上，中心將發(fā)揮更加重要的作用。