本社記者 祁彪

四年多的時(shí)間，山東省檢察機(jī)關(guān)走出了一條頗具特色的從試點(diǎn)改革到全面鋪開的公益訴訟探索之路。

如今，已經(jīng)到了收獲的季節(jié)，截至目前，山東全省檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)公益訴訟案件線索5070件，辦理訴前程序案件4184件，提起公益訴訟案件384件。

同時(shí)，山東省檢察機(jī)關(guān)積極更新辦案理念、積極構(gòu)筑良性關(guān)系、積極完善制度機(jī)制，已經(jīng)形成了一套較為成熟的公益訴訟工作經(jīng)驗(yàn)，在守護(hù)綠色山東的同時(shí)，也為其他地區(qū)公益訴訟制度的建設(shè)提供了借鑒和參考。

從省份試點(diǎn)到全面鋪開

2015年7月1日，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十五次會(huì)議表決通過(guò)《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開展公益訴訟試點(diǎn)工作的決定》，13個(gè)省份作為試點(diǎn)，開始為期兩年的“公益訴訟試驗(yàn)田”工作，山東就是這13個(gè)省份之一。

據(jù)報(bào)道，被確立為試點(diǎn)伊始，山東省檢察機(jī)關(guān)就高度重視試點(diǎn)工作，將其作為“一把手”工作來(lái)抓。共確定青島、煙臺(tái)、濰坊、臨沂、德州、聊城等6個(gè)市作為試點(diǎn)地區(qū)，并向省委、省人大、省政府、省政協(xié)專題報(bào)告。省領(lǐng)導(dǎo)作出重要批示，要求各部門、各地方都要積極支持和配合檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)工作，爭(zhēng)取獲得最好的綜合效果。

在兩年的試點(diǎn)期間，山東省檢察機(jī)關(guān)立足憲法定位，聚焦生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、國(guó)有資產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓、食品藥品安全等領(lǐng)域，共發(fā)現(xiàn)公益訴訟案件線索671件，通過(guò)檢察建議等方式履行訴前程序599件，提起公益訴訟案件104件，6個(gè)試點(diǎn)市級(jí)院、68個(gè)基層院全部解決起訴空白，辦案數(shù)量、質(zhì)量和效果位居全國(guó)前列，圓滿完成了試點(diǎn)工作任務(wù)。

2017年7月1日，新修訂的《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》和《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》正式施行，檢察機(jī)關(guān)公益訴訟工作全面鋪開。

2017年7月28日，山東省檢察機(jī)關(guān)全面開展公益訴訟工作會(huì)議在濟(jì)南召開，山東省公益訴訟工作正式全面起動(dòng)。

此后，山東省檢察機(jī)關(guān)的公益訴訟工作再次邁上了一個(gè)新的臺(tái)階。

2019年4月，山東省檢察院進(jìn)行了內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革，組建第八檢察部作為承辦公益訴訟檢察業(yè)務(wù)的專門機(jī)構(gòu)。

山東省檢察院第八檢察部主任、三級(jí)高級(jí)檢察官周錦燕表示，目前，檢察機(jī)關(guān)公益訴訟主要分為民事公益訴訟和行政公益訴訟，二者所針對(duì)的違法主體、違法情形存在一定區(qū)別。民事公益訴訟，是檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中，發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全領(lǐng)域，侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，督促法律規(guī)定的機(jī)關(guān)或者在全國(guó)范圍內(nèi)的媒體上公告，告知有關(guān)組織提起訴訟，在沒(méi)有法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和組織或者法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和組織不提起訴訟的情況下，檢察機(jī)關(guān)可以向法院提起訴訟。行政公益訴訟是檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國(guó)有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，致使國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益受到侵害的，應(yīng)當(dāng)向行政機(jī)關(guān)提出檢察建議，督促其依法履行職責(zé)。

>>2018年8月，北京、安徽部分全國(guó)人大代表視察山東省檢察機(jī)關(guān)開展公益訴訟工作的情況，青島市嶗山區(qū)檢察院干警向代表們介紹牟家社區(qū)采石坑公益訴訟案件的生態(tài)修復(fù)情況。 資料圖

從理念先行到積極作為

改革探索，理念先行。

從開展試點(diǎn)至今，山東省檢察機(jī)關(guān)積極適應(yīng)新時(shí)代發(fā)展新要求，不斷更新監(jiān)督理念，堅(jiān)持以理念變革引領(lǐng)公益訴訟工作創(chuàng)新發(fā)展。

目前，山東省檢察機(jī)關(guān)通過(guò)深入探索形成的全面平衡充分發(fā)展理念、雙贏多贏共贏理念、精準(zhǔn)規(guī)范監(jiān)督理念已經(jīng)全面貫徹到了公益訴訟工作中。

據(jù)了解，全面平衡充分發(fā)展理念，是山東省檢察機(jī)關(guān)在開展工作過(guò)程中，注重把握行政公益訴訟、民事公益訴訟和刑事附帶民事公益訴訟之間的平衡，將辦理行政公益訴訟案件作為主攻方向，以辦理民事公益訴訟和刑事附帶民事公益訴訟為兩翼補(bǔ)充；充分尊重行政權(quán)的運(yùn)行規(guī)律，調(diào)動(dòng)行政機(jī)關(guān)自我糾錯(cuò)、依法行政、維護(hù)公益的主動(dòng)性和積極性，樹立通過(guò)訴前程序?qū)崿F(xiàn)維護(hù)公益目的是司法最佳狀態(tài)的理念，將訴前程序作為糾正違法的主要手段，將提起訴訟作為剛性保障；在最高檢指導(dǎo)下，積極審慎辦理公益訴訟新領(lǐng)域的案件，努力實(shí)現(xiàn)法律規(guī)定的案件領(lǐng)域和等外探索的全面發(fā)展。

而雙贏多贏共贏理念，則指的是山東省檢察機(jī)關(guān)始終堅(jiān)持監(jiān)督不是零和博弈，也不是高人一等。監(jiān)督機(jī)關(guān)與被監(jiān)督機(jī)關(guān)的目標(biāo)都是為了維護(hù)公益，在辦案中充分運(yùn)用政治智慧、法律智慧和監(jiān)督智慧開展工作，實(shí)現(xiàn)案件辦理政治效果、法律效果和社會(huì)效果的統(tǒng)一。

除此之外，山東省檢察機(jī)關(guān)在開展公益訴訟工作過(guò)程中還堅(jiān)持精準(zhǔn)規(guī)范監(jiān)督理念，正確把握訴與不訴之間的關(guān)系，既不可不訴，又不可濫訴，不搞粗放式辦案，嚴(yán)防為追求辦案數(shù)量而辦“湊數(shù)案”，不斷提升監(jiān)督的針對(duì)性、時(shí)效性和精準(zhǔn)性。

山東省檢察院專門研究制定《關(guān)于辦理公益訴訟案件有關(guān)問(wèn)題的參考意見（試行）》《關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行公益訴訟案件層報(bào)審批程序的規(guī)定》等一系列精準(zhǔn)辦案監(jiān)督規(guī)范，嚴(yán)格審批標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范審批程序。

在此理念的指引下，山東省檢察機(jī)關(guān)為了保證公益訴訟工作的順利開展，積極爭(zhēng)取理解支持，與各級(jí)機(jī)關(guān)部門構(gòu)建良性、互動(dòng)、協(xié)作關(guān)系。

比如，山東省檢察院積極爭(zhēng)取黨委、人大、政府的重視和支持，自覺(jué)向黨委、人大、政府匯報(bào)工作開展情況、取得成效和存在困難，聽取意見建議。山東省委、省政府將公益訴訟檢察工作作為深入推進(jìn)司法責(zé)任制改革、落實(shí)司法為民的一項(xiàng)重要舉措來(lái)抓。省委書記、省人大常委會(huì)主任劉家義等領(lǐng)導(dǎo)作出重要批示。

2018年5月，由山東省委政法委牽頭，省法院、省檢察院、省公安廳、省司法廳聯(lián)合制定《關(guān)于在檢察公益訴訟工作中加強(qiáng)協(xié)作配合的意見（試行）》，就公益訴訟的立案、管轄、舉證規(guī)則、法律適用、執(zhí)行等問(wèn)題，作出細(xì)化規(guī)定。

再比如注重機(jī)制建設(shè)。山東省檢察機(jī)關(guān)建立和完善了與行政機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，始終堅(jiān)持監(jiān)督與支持并重，在辦案中注重與行政機(jī)關(guān)形成良性、互動(dòng)、積極的工作關(guān)系，形成保護(hù)公益合力。與省財(cái)政廳、省生態(tài)環(huán)境廳、省法院等部門聯(lián)合會(huì)簽《山東省生態(tài)環(huán)境損害賠償資金管理辦法》。目前，山東省共有73個(gè)市縣區(qū)檢察院與相關(guān)行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)會(huì)簽文件、紀(jì)要，完善溝通交流、協(xié)作配合、信息共享等機(jī)制。

從突出定位到完善機(jī)制

據(jù)了解，在此項(xiàng)工作開展過(guò)程中，山東省各級(jí)檢察機(jī)關(guān)圍繞大局精準(zhǔn)發(fā)力，突出公益保護(hù)職能定位，牢牢把握公益訴訟保護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的價(jià)值取向，始終堅(jiān)持與黨委、政府中心工作同頻共振，找準(zhǔn)公益訴訟服務(wù)大局、保障民生的切入點(diǎn)和著力點(diǎn)，積極主動(dòng)為黨委政府排憂解難、為人民群眾安居樂(lè)業(yè)提供司法保障。

在此過(guò)程中，山東省檢察機(jī)關(guān)圍繞省委省政府中心工作，加強(qiáng)公益訴訟與打好“三大攻堅(jiān)戰(zhàn)”、環(huán)保督查、生態(tài)環(huán)境損害賠償制度等工作的銜接，深入開展環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域公益訴訟攻堅(jiān)行動(dòng)、“守護(hù)海洋”“攜手清四亂、保護(hù)母親河”公益訴訟專項(xiàng)監(jiān)督活動(dòng)，助推“美麗山東”和“海洋強(qiáng)省”戰(zhàn)略。

2017年，青島市嶗山區(qū)檢察院開展了嶗山風(fēng)景區(qū)山體治理恢復(fù)專項(xiàng)檢察監(jiān)督行動(dòng)，推動(dòng)解決長(zhǎng)達(dá)16年的嶗山風(fēng)景區(qū)采石坑治理問(wèn)題。2018年8月，北京、安徽部分全國(guó)人大代表來(lái)魯考察時(shí)，對(duì)該案給予高度評(píng)價(jià)，稱：“山體修復(fù)是給采石坑打上‘綠色補(bǔ)丁’，功在當(dāng)代、利在千秋?！?/p>

同時(shí)，山東省檢察機(jī)關(guān)積極回應(yīng)人民群眾新期待，在事關(guān)食品藥品安全等重大民生問(wèn)題上不失聲、不缺位、不越位。開展“保障千家萬(wàn)戶舌尖上的安全”專項(xiàng)活動(dòng)，全省在食品安全領(lǐng)域共發(fā)現(xiàn)公益訴訟案件線索411件，立案385件，辦理訴前程序案件453件，提起公益訴訟案件39件。

一項(xiàng)工作步入正軌乃至作出成績(jī)，一套較為完善和成熟的運(yùn)行機(jī)制必不可少。山東省檢察機(jī)關(guān)在不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，針對(duì)辦案中發(fā)現(xiàn)的公益訴訟部分案件線索發(fā)現(xiàn)渠道狹窄、檢察建議剛性不足、公益損害整改難落地等問(wèn)題，創(chuàng)新制度機(jī)制和方式方法，著力推動(dòng)公益訴訟提質(zhì)增效。

比如創(chuàng)新案件線索發(fā)現(xiàn)機(jī)制，山東省檢察機(jī)關(guān)充分發(fā)動(dòng)群眾力量，不斷拓寬案件線索發(fā)現(xiàn)渠道，提高案件線索發(fā)現(xiàn)精準(zhǔn)度和成案率。全省三級(jí)院在“12309”檢察服務(wù)中心全部設(shè)立公益訴訟舉報(bào)受理窗口，濟(jì)南、青島等50多個(gè)市、縣級(jí)檢察機(jī)關(guān)自主研發(fā)公益訴訟信息平臺(tái)、公益訴訟“隨手拍”等微信小程序，實(shí)現(xiàn)案件線索實(shí)時(shí)上傳和案件流程同步管理。棗莊滕州市院出臺(tái)《公益訴訟案件線索舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)辦法》，對(duì)群眾舉報(bào)的公益訴訟案件線索，經(jīng)查證屬實(shí)并履行完訴前程序后給予現(xiàn)金獎(jiǎng)勵(lì)。

再比如創(chuàng)新訴前會(huì)議制度，山東省檢察機(jī)關(guān)為凝聚公益保護(hù)合力，增強(qiáng)訴前檢察建議剛性，制定了《行政公益訴訟訴前會(huì)議實(shí)施辦法（試行）》，邀請(qǐng)山東省人大代表、政協(xié)委員、群眾代表、相關(guān)行政機(jī)關(guān)等共同參與違法行政行為的整改落實(shí)，確保國(guó)家利益和社會(huì)公共利益得到有效維護(hù)。

此外，山東省檢察機(jī)關(guān)為確保公益修復(fù)效果，提升檢察監(jiān)督公信力，還積極探索建立第三方評(píng)估機(jī)制。比如在山東省檢察院指導(dǎo)下，濟(jì)南、青島、淄博等地檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)訴前檢察建議以及訴訟中行政機(jī)關(guān)、違法行為人的整改落實(shí)情況引入了第三方評(píng)估機(jī)制，通過(guò)邀請(qǐng)人大代表、政協(xié)委員、特約檢察員及行業(yè)專家等對(duì)受損公益修復(fù)情況出具評(píng)估意見，確保受損公益得到有效修復(fù)。

2019年3月，最高人民檢察院第八檢察廳廳長(zhǎng)胡衛(wèi)列撰文表示，檢察公益訴訟是一項(xiàng)年輕的制度,從兩年試點(diǎn)到全面實(shí)施一年多來(lái),無(wú)論是辦案數(shù)量還是辦案質(zhì)效,都呈現(xiàn)快速發(fā)展和提升態(tài)勢(shì),體現(xiàn)了制度發(fā)展的蓬勃活力。下一步,我們將認(rèn)真落實(shí)中央和最高檢關(guān)于檢察公益訴訟的部署要求,堅(jiān)持以辦案為中心,準(zhǔn)確把握公益訴訟案件多發(fā)、穩(wěn)升階段的規(guī)律,促進(jìn)辦案的規(guī)范化、專業(yè)化和精準(zhǔn)化,推動(dòng)檢察公益訴訟工作全面平衡充分發(fā)展。

在這種背景下，山東省檢察機(jī)關(guān)公益訴訟工作更加值得期待。