陳麗

摘要：當(dāng)前，人口老齡化已經(jīng)成為世界各個(gè)國(guó)家共同關(guān)注的焦點(diǎn)問(wèn)題。公立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)是目前我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)體系中的重要內(nèi)容，一直發(fā)揮著主體作用，但隨著人口老齡化的發(fā)展、養(yǎng)老服務(wù)需求的增加以及政府在公共服務(wù)中職能定位的轉(zhuǎn)變，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)制發(fā)展的趨勢(shì)日益明顯。

關(guān)鍵詞：養(yǎng)老機(jī)構(gòu) ?內(nèi)控建設(shè) ?解決辦法

人口老齡化是世界性問(wèn)題，隨著“老齡潮”洶涌而至，我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)隨之得到蓬勃發(fā)展。但是，由于受到我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、傳統(tǒng)養(yǎng)老觀念等方面的綜合影響，目前還沒(méi)有建立起一個(gè)科學(xué)完善的養(yǎng)老服務(wù)體系，特別是養(yǎng)老服務(wù)體系中的核心環(huán)節(jié)——內(nèi)部控制機(jī)制，不僅存在如何構(gòu)建科學(xué)體系上的困境，而且也存在如何解決養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展動(dòng)力不足的問(wèn)題，這個(gè)現(xiàn)狀在我國(guó)公立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中影響尤為突出，亟待破除。筆者以當(dāng)前我國(guó)公立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)內(nèi)控建設(shè)中存在的問(wèn)題為視角，提出對(duì)策建議，為實(shí)現(xiàn)“構(gòu)建養(yǎng)老、孝老、敬老政策體系和產(chǎn)業(yè)發(fā)展”提供理論支持。

一、我國(guó)公立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)內(nèi)控建設(shè)存在的問(wèn)題

（一）定價(jià)機(jī)制僵化，價(jià)格與市場(chǎng)脫節(jié)

從市場(chǎng)層面分析，因長(zhǎng)期受“救濟(jì)型”社會(huì)保障體系托底保障思潮的影響，公立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)采取運(yùn)行成本定價(jià)，定價(jià)時(shí)不考慮資產(chǎn)投入，甚至是僅根據(jù)當(dāng)前一定時(shí)期的運(yùn)行成本而不是著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)市場(chǎng)規(guī)律來(lái)定價(jià)，其價(jià)格與市場(chǎng)不匹配，存在脫軌狀態(tài)。因此，公立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在低定價(jià)機(jī)制作用下，價(jià)格往往多年不能調(diào)節(jié)，導(dǎo)致年度營(yíng)收支差距不斷放大，并在發(fā)展的過(guò)程中，對(duì)財(cái)政資金投入產(chǎn)生了長(zhǎng)期的依賴性，自我發(fā)展能力疲軟，可見(jiàn)價(jià)格因素的鉗制作用表現(xiàn)的越來(lái)越明顯。

（二）社會(huì)力量參與不足

從社會(huì)層面分析，公立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)以公辦公營(yíng)模式為主，吸引社會(huì)力量參與還處在起步階段。一方面，雖然我國(guó)在國(guó)家、地區(qū)各層面都相應(yīng)出臺(tái)了興辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的優(yōu)惠政策，但是由于部分地區(qū)對(duì)因地制宜構(gòu)建養(yǎng)老服務(wù)體系缺乏足夠的認(rèn)識(shí)，推進(jìn)工作的思路不清，采取的措施不足，未能給社會(huì)資本流入營(yíng)造良好的社會(huì)和政策環(huán)境，導(dǎo)致社會(huì)力量參與的目標(biāo)和方向不明;另一方面，由于養(yǎng)老服務(wù)的輻射圈很寬，涉及的管理部門(mén)很多，涉及的業(yè)務(wù)面廣，有醫(yī)療、家政、餐飲等方面，且服務(wù)對(duì)象又是高風(fēng)險(xiǎn)群體，因此，參與養(yǎng)老服務(wù)是一項(xiàng)政策性、專業(yè)性、公益性較高的行業(yè)，入行門(mén)檻并不低。目前，社會(huì)力量參與養(yǎng)老事業(yè)的力量薄弱，信心不足。

（三）公立機(jī)構(gòu)之間資源配置不協(xié)調(diào)

從需求層面分析，我國(guó)公立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)同時(shí)存在“一床難求”和“一人難求”的雙重困境。一方面，價(jià)格、環(huán)境、服務(wù)優(yōu)勢(shì)明顯的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)“一床難求”。而與此同時(shí)，部分相對(duì)偏遠(yuǎn)、服務(wù)一般的鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院、老年公寓卻存在“床位閑置”的現(xiàn)象。我認(rèn)為，這個(gè)現(xiàn)象的出現(xiàn)主要是資源配置與養(yǎng)老需求普遍存在不平衡的問(wèn)題。這種不平衡主要有兩個(gè)突出表現(xiàn)：一個(gè)突出表現(xiàn)是偏高，就是資源配置高于老年人基本需要;另一個(gè)突出表現(xiàn)是偏低，就是資源配置低于老年人多樣化需要，或者說(shuō)是滿足不了老年人的個(gè)性化需要。

（四）公立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理制度不健全

從自身層面分析，我國(guó)雖然建立了一套較為完善的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)管理服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，但是，由于公立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)一貫以來(lái)受公立的影響，政府資金補(bǔ)足不了的問(wèn)題就演變成自身發(fā)展的“短板”。因此，公立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)內(nèi)部管理制度相對(duì)僵化，缺乏應(yīng)對(duì)市場(chǎng)、應(yīng)對(duì)需求、應(yīng)對(duì)發(fā)展的靈敏性。例如，在筆者調(diào)查走訪公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的過(guò)程中，僅X市X區(qū)的公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)一家在財(cái)務(wù)流程上都是五花八門(mén)、繁簡(jiǎn)不一的，有的機(jī)構(gòu)甚至長(zhǎng)期不作運(yùn)營(yíng)分析，更別說(shuō)遠(yuǎn)期發(fā)展考慮。還有，公立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)一線工作人員（養(yǎng)老護(hù)理員）的薪酬水平較低，薪酬激勵(lì)機(jī)制缺乏。因此，公立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化以及機(jī)構(gòu)發(fā)展目標(biāo)等方面都存在不足。

二、我國(guó)公立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)內(nèi)控建設(shè)的對(duì)策

（一）轉(zhuǎn)變公立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)管理模式

轉(zhuǎn)變公立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)管理模式，是推進(jìn)公立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)。公立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)管理模式應(yīng)該靈活多樣，不應(yīng)該是單一的。公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)管理模式，應(yīng)該堅(jiān)持市場(chǎng)導(dǎo)向、需求導(dǎo)向，同時(shí)遵循經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益相統(tǒng)一的原則，既兼顧保基本，也要保需求，更要保發(fā)展。公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)管理模式也不能一成不變，應(yīng)隨環(huán)境的變化而變化，應(yīng)隨著效率的變化而變化。各種經(jīng)營(yíng)管理模式只有在特定的環(huán)境作用下才能產(chǎn)生高效率，所以，公立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)管理模式必須根據(jù)環(huán)境變化而做出相應(yīng)調(diào)整。

在保證公立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)國(guó)有產(chǎn)權(quán)性質(zhì)不改變的前提下，公立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)管理模式其實(shí)可以是多樣化的。公立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)可以由政府直接運(yùn)營(yíng)，可以由民間組織運(yùn)營(yíng)，可以由個(gè)人運(yùn)營(yíng)，甚至可以由企業(yè)運(yùn)營(yíng)。結(jié)合自身實(shí)際選取不同的經(jīng)營(yíng)管理模式，可以政府使減少在公立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)上投入的精力和成本，將更多的效力發(fā)揮在公立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的政策制定和方向把握上。

（二）改革定價(jià)模式，改“暗補(bǔ)”為“明補(bǔ)”

探索建立與市場(chǎng)接軌的價(jià)格機(jī)制，是推進(jìn)公立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)管理模式轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。放開(kāi)價(jià)格管制，采取市場(chǎng)定價(jià)方式，根據(jù)全部投入來(lái)定價(jià)，目的就是打開(kāi)公立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)連通養(yǎng)老市場(chǎng)的大門(mén)，在市場(chǎng)機(jī)制作用下，提升公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的自我造血能力，讓公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在市場(chǎng)大環(huán)境的歷練下，積蓄可持續(xù)發(fā)展能力。相應(yīng)地，這樣還有利于營(yíng)造公立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)與民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境，助推養(yǎng)老“大市場(chǎng)”的健康發(fā)展。

采用市場(chǎng)化定價(jià)，可以通過(guò)“明補(bǔ)”的方式滿足特殊困難群體入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，即結(jié)合特殊困難群體的年齡、困難狀況等情況，建立健全評(píng)估體系，明確入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，讓老年人結(jié)合自身需求，選擇更適合自己的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。

（三）營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的養(yǎng)老市場(chǎng)環(huán)境

營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的養(yǎng)老市場(chǎng)環(huán)境，是盤(pán)活養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)、激發(fā)社會(huì)力量參與的先決條件。但是，養(yǎng)老服務(wù)的特殊性決定了它不能簡(jiǎn)單等同于一個(gè)產(chǎn)品，它屬于一項(xiàng)社會(huì)福利事業(yè)，歸屬于政府公共職能的范籌，仍需要政府擔(dān)起主要責(zé)任。因此，公平競(jìng)爭(zhēng)的養(yǎng)老市場(chǎng)環(huán)境應(yīng)是一個(gè)堅(jiān)持政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、市場(chǎng)運(yùn)作，推進(jìn)保障基本和適度普惠統(tǒng)籌發(fā)展的“大系統(tǒng)”、“大環(huán)境”。

構(gòu)建新時(shí)代養(yǎng)老、孝老、敬老的產(chǎn)業(yè)發(fā)展體系，政府要加大在養(yǎng)老福利事業(yè)領(lǐng)域的政策支持、資源投入。經(jīng)營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)投入成本較高，而資金回收周期較長(zhǎng)是一個(gè)普遍的現(xiàn)象，這是由養(yǎng)老事業(yè)的特點(diǎn)所決定的，恰恰是因?yàn)檫@一點(diǎn)，讓投資者對(duì)養(yǎng)老事業(yè)“望梅興嘆”，阻擋了社會(huì)資本涌入養(yǎng)老領(lǐng)域的積極性，為此，政府的主導(dǎo)作用就要體現(xiàn)在掃清鏈接養(yǎng)老事業(yè)資金流、資金鏈上的障礙上，比如，政府應(yīng)該在工商稅務(wù)、金融、醫(yī)療、建筑、土地、水電氣、公共設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施使用等方面不斷完善相關(guān)優(yōu)惠政策，從制度上給予鼓勵(lì)和扶持，營(yíng)造養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展良好的外部環(huán)境。同時(shí)，還要有效防止“指令空轉(zhuǎn)”問(wèn)題，要有效杜絕空有政策而沒(méi)有落實(shí)的局面。

（四）規(guī)范機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)人員的招聘使用

人力資源的綜合素質(zhì)，是激發(fā)公立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力的重要因素。當(dāng)前階段，養(yǎng)老服務(wù)人員“一高二低”的問(wèn)題在短時(shí)間內(nèi)難以完全破解，這是由“一高二低”群體人力資源成本相對(duì)較低、養(yǎng)老服務(wù)業(yè)職業(yè)聲望較低等客觀因素決定的。但是，也不能坐以待斃，提升養(yǎng)老服務(wù)人員隊(duì)伍的總體素質(zhì)應(yīng)納入推進(jìn)公立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)可持續(xù)發(fā)展的系統(tǒng)工程中來(lái)。

公立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)應(yīng)多措并舉，筑巢引鳳，樹(shù)立以環(huán)境、文化、薪酬等多方面吸引人才的鮮明導(dǎo)向，不斷規(guī)范養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)人員的招聘使用，如規(guī)范公開(kāi)招聘制度和聘任制度，從源頭上提高養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)人員的素質(zhì);對(duì)各服務(wù)崗位人員的年齡和文化程度等做出指導(dǎo)性規(guī)定，逐步實(shí)現(xiàn)“服務(wù)有人來(lái)做，有更專業(yè)的人來(lái)做”的目標(biāo);推進(jìn)服務(wù)人員職業(yè)教育培訓(xùn)，持續(xù)搭建服務(wù)人員成長(zhǎng)平臺(tái)。

三、結(jié)束語(yǔ)

我國(guó)公立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)內(nèi)控體系建設(shè)不是一朝一夕就能完成的，就目前而言，我國(guó)公立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)存在運(yùn)營(yíng)模式相對(duì)單一、社會(huì)力量調(diào)動(dòng)不足、發(fā)展內(nèi)生動(dòng)力不足等問(wèn)題。究其原因，主要在于管理體制不符合福利多元主義理論、職責(zé)劃分不清、資源配置方式不合理、內(nèi)部管理機(jī)制不健全等。但是，本文通過(guò)研究發(fā)現(xiàn)，可以通過(guò)價(jià)格機(jī)制來(lái)打開(kāi)公立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)模式單一的“缺口”，通過(guò)營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境來(lái)拓寬社會(huì)力量主動(dòng)參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的“口徑”，通過(guò)提升國(guó)有資源配置的效能，以及規(guī)范機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)人員的招聘使用等手段，來(lái)激發(fā)公立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力，相信這些探索能夠在實(shí)踐應(yīng)用中提供一個(gè)理論基礎(chǔ)和實(shí)踐方向。

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