蘭啟平

摘要：近年來(lái)，國(guó)務(wù)院一直強(qiáng)調(diào)各地要盤(pán)活財(cái)政資金，提高財(cái)政資金的使用效率，盡大限度的發(fā)揮財(cái)政資金的作用，促進(jìn)財(cái)政資金發(fā)揮促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用，現(xiàn)實(shí)中財(cái)政資金“躺著”成為存量，將無(wú)法對(duì)社會(huì)管理、社會(huì)保障及政策補(bǔ)貼等方面產(chǎn)生積極作用，這種情況作為社會(huì)公共資源的浪費(fèi)值得探討，要從加強(qiáng)預(yù)算管理、資金監(jiān)管等方面進(jìn)行管理和監(jiān)督，達(dá)到盤(pán)活財(cái)政資金的效果。

關(guān)鍵詞：盤(pán)活財(cái)政資金;提高效率;措施

一、財(cái)政存量資金產(chǎn)生的原因

財(cái)政存量資金是指未實(shí)際付出的財(cái)政資金，一般是已取得資金未進(jìn)行預(yù)算安排規(guī)劃支出方向，或者是已經(jīng)有預(yù)算安排但是因一些原因未進(jìn)行支付，具體一般包括當(dāng)年預(yù)算為執(zhí)行完畢待以后年度繼續(xù)按照原來(lái)預(yù)算用途使用的財(cái)政資金、經(jīng)使用后剩余不再需要繼續(xù)結(jié)轉(zhuǎn)的凈剩余資金、計(jì)提的各種預(yù)算周轉(zhuǎn)金和償債基金等，以及停留在國(guó)庫(kù)外的非稅收入資金等其他財(cái)政性質(zhì)的資金。從資金分布看，往往存放在國(guó)庫(kù)（結(jié)轉(zhuǎn)、結(jié)余和計(jì)提資金三種存量資金為主）、財(cái)政專用賬戶（主要是不進(jìn)入國(guó)庫(kù)的非稅收入等）及預(yù)算單位（主要是存放的結(jié)轉(zhuǎn)資金）。導(dǎo)致財(cái)政資金以存量形式存量的原因比較多，一般主要包括以下幾種情況：

（一）上下級(jí)政府配合機(jī)制不夠順暢。大多數(shù)的地方政府財(cái)力有限，很多公共支出及政府工程項(xiàng)目需要上級(jí)政府補(bǔ)助，但是上級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付對(duì)資金使用范圍有限定的用途，所以會(huì)形成上級(jí)進(jìn)行了資金撥付但下級(jí)政府因資金用途不匹配無(wú)法使用的情況。同時(shí)也存在另外一種情況，即一個(gè)支出項(xiàng)目需要上級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金和當(dāng)?shù)鼗鶎迂?cái)政資金共同支持，但基層財(cái)政若出現(xiàn)財(cái)力不足的情況就無(wú)法完整的支持項(xiàng)目持續(xù)實(shí)施，如項(xiàng)目實(shí)施出現(xiàn)停滯，上級(jí)部門已經(jīng)撥付的財(cái)政資金形成當(dāng)年結(jié)余，跨年結(jié)轉(zhuǎn)后也就形成了財(cái)政存量資金。

（二）與現(xiàn)行預(yù)算編制方法有較大關(guān)系。一是現(xiàn)在預(yù)算編制工作開(kāi)啟時(shí)間逐年提前，時(shí)間早于政府工作計(jì)劃，可能會(huì)形成資金已經(jīng)到達(dá)項(xiàng)目還未開(kāi)始，資金和工程進(jìn)度不完全匹配情況。二是預(yù)算編制一般以單一年度為編制時(shí)期，實(shí)際項(xiàng)目實(shí)施往往需要跨年才能完成，當(dāng)年度資金撥付量是整個(gè)項(xiàng)目的，如果項(xiàng)目不能當(dāng)年完成那么必然會(huì)發(fā)生資金跨年結(jié)轉(zhuǎn)（或者跨兩、三年結(jié)轉(zhuǎn)）的情況。如果項(xiàng)目當(dāng)年準(zhǔn)備工作未能做好的話，預(yù)算資金到位后項(xiàng)目未能及時(shí)開(kāi)工則當(dāng)年會(huì)形成較多的財(cái)政結(jié)轉(zhuǎn)資金。三是預(yù)算編制細(xì)化程度不高，年初預(yù)算資金一筆撥付后需要等待被分配，實(shí)際資金到位率不高，待分配后可能影響到位的財(cái)政資金及時(shí)用于項(xiàng)目工程。四是可能存在預(yù)算編制時(shí)不考慮上年度結(jié)轉(zhuǎn)情況，下一年編制預(yù)算時(shí)未將結(jié)轉(zhuǎn)資金納入當(dāng)年預(yù)算金額，當(dāng)年繼續(xù)安排預(yù)算資金。

（三）預(yù)算執(zhí)行不夠及時(shí)。一是預(yù)算下達(dá)時(shí)間不夠及時(shí)，多數(shù)部門預(yù)算需要經(jīng)人大審批后再下達(dá)，上級(jí)部門再逐級(jí)審批下?lián)?，下?lián)軙r(shí)間如果過(guò)長(zhǎng)則會(huì)導(dǎo)致資金到位晚、使用晚，就難免形成結(jié)轉(zhuǎn)。二是現(xiàn)實(shí)中存在工程項(xiàng)目等預(yù)算到位后才開(kāi)展立項(xiàng)和可行性研究等工作，這些工作完成后如果獲得通過(guò)才會(huì)再經(jīng)過(guò)招標(biāo)等后開(kāi)始執(zhí)行，可能時(shí)間就已經(jīng)過(guò)了一季度或者到了下半年，當(dāng)年的預(yù)算資金必然不能全部用于工程進(jìn)度，財(cái)政資金形成存量不可避免。

二、盤(pán)活財(cái)政存量資金的必要性

當(dāng)年中國(guó)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)面臨下行的壓力，財(cái)政資金應(yīng)發(fā)揮最大效用，支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展。特別是在當(dāng)前減稅降負(fù)的情況下，財(cái)政資金來(lái)源將減少，因此盤(pán)活用好存量財(cái)政資金非要有必要。

（一）盤(pán)活財(cái)政存量資金可以緩解地方財(cái)政壓力。經(jīng)濟(jì)低速增長(zhǎng)是未來(lái)幾年的趨勢(shì)，特別是近日營(yíng)改增及增值稅稅率降低（2019年3月，國(guó)務(wù)院宣布，2019制造業(yè)等行業(yè)增值稅稅率將由16%降低到13%，交通運(yùn)輸業(yè)、建筑業(yè)等行業(yè)的增值稅稅率將由10%降到9%）的情況下，企業(yè)負(fù)擔(dān)將顯著減低促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但地方政府財(cái)政收入的來(lái)源進(jìn)一步降低了，因此把存量財(cái)政資金盤(pán)活，提高財(cái)政資金使用效率能夠?qū)徑庳?cái)政資金壓力產(chǎn)生一些作用。

（二）盤(pán)活財(cái)政存量資金有利于促進(jìn)財(cái)政政策發(fā)揮作用。撥付財(cái)政資金是政府通過(guò)增加支出方式促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)、公共事業(yè)等發(fā)展的積極財(cái)政政策行為，財(cái)政資金形成存量后，不利于實(shí)際形成支出，無(wú)法發(fā)揮資金預(yù)定效果，無(wú)法產(chǎn)生積極社會(huì)經(jīng)濟(jì)影響，利用好存量的財(cái)政資金是對(duì)既定財(cái)政政策的執(zhí)行。

（三））盤(pán)活財(cái)政存量資金有利于監(jiān)督財(cái)政資金使用效果。存放在財(cái)政專戶的資金并未納入預(yù)算管理，屬于監(jiān)管的空白區(qū)域，不盤(pán)活使用將無(wú)法監(jiān)督財(cái)政資金效果的影響，此外也有被挪用的可能，為貪污腐敗提供了途徑。

三、盤(pán)活財(cái)政存量資金的幾項(xiàng)措施

財(cái)政資金形成存量后，是一種公共資源的浪費(fèi)，盤(pán)活后對(duì)動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、地方政府財(cái)政壓力扥方面均有益處，除了設(shè)置專崗專人進(jìn)行專門核算外，更要多種措施并行提高資金的使用效率。

（一）改善預(yù)算編制工作，保證資金撥付和使用及時(shí)。一是政府部門提前儲(chǔ)備工程項(xiàng)目，與預(yù)算編制進(jìn)度保持一致，關(guān)注預(yù)算編制進(jìn)度和資金下達(dá)情況，盡量實(shí)現(xiàn)工程進(jìn)度和資金的匹配，對(duì)需要跨幾個(gè)年度的項(xiàng)目，預(yù)算資金可以按照項(xiàng)目編制同時(shí)資金可以按照工程年度進(jìn)度下達(dá)，控制財(cái)政資金增加，保證財(cái)政存量資金盡量少的增加，把財(cái)政資金用到更想需要的項(xiàng)目或者社會(huì)領(lǐng)域。二是對(duì)已經(jīng)實(shí)際開(kāi)工的項(xiàng)目要加快財(cái)政資金的下?lián)?，避免因資金不到位形成資金滯后于項(xiàng)目進(jìn)度的情況，特別是需要財(cái)政資金到位后才能開(kāi)展立項(xiàng)等具體工作的工程項(xiàng)目要加快資金審批，及時(shí)下?lián)茴A(yù)算資金，保證財(cái)政資金能夠用到項(xiàng)目當(dāng)年施工或者進(jìn)展上，減少因資金審批撥付環(huán)節(jié)形成的財(cái)政資金存量。此外，在預(yù)算編制時(shí)，要充分考慮上年度結(jié)轉(zhuǎn)資金情況，整體匡算資金需求量。

（二）對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況加強(qiáng)監(jiān)管，提高資金使用效率。一是加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)度和對(duì)應(yīng)的財(cái)政資金執(zhí)行使用情況進(jìn)行對(duì)比匹配，對(duì)資金使用明顯落后于工程進(jìn)度的重點(diǎn)監(jiān)管，對(duì)資金使用率不高的部門了解原因，必要時(shí)進(jìn)行通報(bào)或者約見(jiàn)談話。二是將財(cái)政存量資金情況和下年的預(yù)算掛鉤，對(duì)存量較大的部門減少預(yù)算指標(biāo)，促進(jìn)部門加強(qiáng)對(duì)財(cái)政資金的使用，激勵(lì)其提高資金使用率。

（三）加強(qiáng)對(duì)存量資金的監(jiān)管，及時(shí)掌握資金變化。一是建立動(dòng)態(tài)監(jiān)管機(jī)制，對(duì)財(cái)政存量資金進(jìn)行摸底，形成定期統(tǒng)計(jì)、分析制度，對(duì)較大金額的存量資金保持密切關(guān)注，及時(shí)督促資金使用，控制存量規(guī)模。二是要對(duì)結(jié)轉(zhuǎn)資金加強(qiáng)統(tǒng)籌使用，分情況處理結(jié)轉(zhuǎn)資金。對(duì)未完成的項(xiàng)目存量資金保持關(guān)注，對(duì)已經(jīng)完成、被撤銷的項(xiàng)目結(jié)余資金要判斷情況后進(jìn)行處理，或者收回或者經(jīng)批準(zhǔn)轉(zhuǎn)入其他項(xiàng)目，對(duì)長(zhǎng)期掛賬的資金要進(jìn)行清理，把資金歸集后重新分配，提高財(cái)政資金使用效率。在會(huì)計(jì)核算上，具體可以按照《財(cái)政部關(guān)于收回財(cái)政存量資金預(yù)算會(huì)計(jì)處理有關(guān)問(wèn)題的通知》（財(cái)預(yù)[2015]81 號(hào)）要求進(jìn)行核算和處理。

（四）通過(guò)對(duì)財(cái)政專戶進(jìn)行清理，減少財(cái)政資金存量。財(cái)政資金存量一部分形成于儲(chǔ)存在財(cái)政專戶的非稅收入賬戶。資金需要賬戶存儲(chǔ)，因此摸底賬戶是做好財(cái)政資金管理工作的起點(diǎn)，政府部門聯(lián)合人行、財(cái)政、稅務(wù)等部門對(duì)財(cái)政專戶存量情況進(jìn)行全面排查清理，在加強(qiáng)對(duì)財(cái)政資金管理力度的同時(shí)對(duì)財(cái)政存量資金分布情況也就進(jìn)行了摸底。這個(gè)過(guò)程可以引入審計(jì)部門的參加，對(duì)發(fā)現(xiàn)不合規(guī)開(kāi)立的財(cái)政專戶要求進(jìn)行撤銷，存量資金轉(zhuǎn)入其他財(cái)政賬戶，將非稅收入直接進(jìn)入國(guó)庫(kù)統(tǒng)一安排使用，避免財(cái)政資金游離于可以掌控的賬戶形成閑置浪費(fèi)。

（五）加強(qiáng)對(duì)財(cái)政資金的動(dòng)態(tài)監(jiān)管，時(shí)刻關(guān)注資金使用結(jié)余情況。財(cái)政資金撥付后，特別是形成的結(jié)轉(zhuǎn)資金需要留待以后年度繼續(xù)使用，如果對(duì)結(jié)轉(zhuǎn)資金不進(jìn)行監(jiān)督則很可能繼續(xù)保持結(jié)轉(zhuǎn)狀態(tài)，需建立動(dòng)態(tài)監(jiān)管機(jī)制，對(duì)財(cái)政資金使用、結(jié)余情況進(jìn)行監(jiān)督管理，根據(jù)工程進(jìn)度判斷結(jié)余資金水平是否和工程未完工進(jìn)度匹配，同時(shí)將結(jié)余資金管理情況作為對(duì)財(cái)政資金持有部門的考核并配以通報(bào)、談話等考核措施，提高資金持有部門對(duì)結(jié)轉(zhuǎn)資金的關(guān)注，將財(cái)政資金用活，發(fā)揮本應(yīng)的作用。這個(gè)方面可以考慮引入外部第三方獨(dú)立機(jī)構(gòu)進(jìn)行定期審計(jì)監(jiān)督，保證監(jiān)督的公正客觀。

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