羅軍 代文龍 彭昌家

摘要 為深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，南充市順慶區(qū)從農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)”分置入手，試點農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)收益保證抵押貸款，積極破解農(nóng)業(yè)發(fā)展“擔(dān)保難、融資難、融資貴”難題，在推動農(nóng)村資源變資本、資本變資金，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收上取得了一定成效。

關(guān)鍵詞 農(nóng)村土地；所有權(quán)；承包權(quán)；經(jīng)營權(quán)；“三權(quán)”分置；探索；實踐

中圖分類號 F301.2；F301.3 文獻(xiàn)標(biāo)識碼 A

文章編號 0517-6611（2019）08-0237-04

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2019.08.062

Abstract In order to deepen the reform of rural property rights system， Shunqing District of Nanchong City started from the separation of rural land ownership， contracting right and management right， and piloted the rural land management rights to guarantee mortgage loans， and actively solved the difficult problem of “guarantee is difficult and financing is expensive” in agricultural development.It has achieved certain results in promoting the transformation of rural resources into capital， capital changing into funds， realizing agricultural efficiency and increasing farmers′ income.

Key words Rural land；Ownership；Contracting rights；Management rights；Separation of “three powers”；Exploration；Practice

中國是典型的農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)業(yè)人口占比大，農(nóng)村、農(nóng)業(yè)的發(fā)展，關(guān)系到全國經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展全局。隨著各商業(yè)銀行逐步退出農(nóng)村金融領(lǐng)域，農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)萎縮趨勢明顯，農(nóng)村信貸品種缺乏創(chuàng)新，農(nóng)村信貸滿足率較低。一方面農(nóng)民擴(kuò)大生產(chǎn)，或改善生活所需要的信貸支持，由于缺乏必要的抵押品，而無法從正規(guī)金融機(jī)構(gòu)獲得，另一方面作為農(nóng)民最值錢的固定資產(chǎn)的耕地、宅基地和房產(chǎn)都被相關(guān)法律條文列為“禁止抵押物”而沉淀?！皳?dān)保難、融資難、融資貴”給農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來嚴(yán)重制約。無法從正規(guī)金融機(jī)構(gòu)獲得信用認(rèn)可的農(nóng)民，只能游離于正規(guī)機(jī)構(gòu)之外的高利率的民間借貸。近年來，全國多地紛紛開展農(nóng)村信貸產(chǎn)品創(chuàng)新，探索以農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)和農(nóng)村房屋為抵押的信貸模式成為關(guān)注熱點。土地承包經(jīng)營權(quán)抵押融資的開展和推廣，對于改進(jìn)農(nóng)村金融服務(wù)、拓寬農(nóng)民融資渠道、解決農(nóng)民信貸難“瓶頸”，更好促進(jìn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，使農(nóng)業(yè)資源達(dá)到合理有效配置，都具有十分重大的意義[1]。2008年黨的十七屆三次全會通過的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》明確提出：“完善土地經(jīng)營權(quán)權(quán)能，依法保障農(nóng)民對土地的占有、使用、收益等權(quán)利。加強(qiáng)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)，建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，按照依法自愿有償原則，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、互換合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營[2-6]。2009年中央1號文件也明確提出了建立健全土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場的意見[7]。由此國內(nèi)許多專家學(xué)者就農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)進(jìn)行了研究。如覃事婭[8]、姜述威[9]、何希道[10]、宋玉梁等[11]、李昌玉等[12]、張莉等[13]、王瀟[14]、韋福[15]、鄭華瓊[16]、周維德[17]、李志珍等[18]、何仁輝[19]、楊燕[20]、楊勇[21]、趙俊[22]等。

四川省南充市依托國家現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)建設(shè)和國家農(nóng)業(yè)科技園區(qū)項目，積極深化農(nóng)村改革，其中，順慶區(qū)積極深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，充分利用農(nóng)村產(chǎn)權(quán)確權(quán)登記成果，探索農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)”分置，試點農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)收益保證抵押貸款，積極破解農(nóng)業(yè)發(fā)展融資難題，在推動農(nóng)村資源變資本、資本變資金，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收上取得了一定成效。截至2018年6月30日，該區(qū)已發(fā)放《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)證》157本，規(guī)模流轉(zhuǎn)土地約933 hm2，成功獲得農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)收益保證貸款10筆共1.6億元。對此，筆者為總結(jié)順慶區(qū)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押融資實行“三四三”融資法激活農(nóng)村發(fā)展活力的實踐經(jīng)驗，從其主要做法，問題與困難，以及思考與對策等方面進(jìn)行探索，以期為南充市和相同地區(qū)深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革提供參考。

1 主要做法

1.1 實行“三權(quán)”分置，明確責(zé)任權(quán)利

中國的土地所有權(quán)性質(zhì)包括國家所有和農(nóng)村村民集體所有兩種形式。南充市順慶區(qū)在推進(jìn)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革中，實行所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)”分置，明確各自的權(quán)利義務(wù)。

1.1.1 堅持農(nóng)村土地的集體所有權(quán)性質(zhì)不改變。任何個人和經(jīng)濟(jì)組織對農(nóng)村土地都不具有所有權(quán)，確保農(nóng)民的集體利益不受侵害。

1.1.2 堅持農(nóng)村土地承包權(quán)不改變。農(nóng)村土地承包人對其依法承包的土地享有使用、收益的權(quán)利，任何組織和個人不得無端剝脫其權(quán)利，確保農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)利益不受損害。

1.1.3 堅持農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)。農(nóng)村土地承包人對其依法承包的土地可以將經(jīng)營權(quán)進(jìn)行流轉(zhuǎn)；農(nóng)業(yè)大戶、專業(yè)合作社組織或其他經(jīng)營主體通過流轉(zhuǎn)可以有償取得一定時限的農(nóng)戶承包土地的經(jīng)營權(quán)，用來發(fā)展各種農(nóng)業(yè)項目，有效避免了農(nóng)村土地閑置問題。

1.2 完成四項基礎(chǔ)工作，創(chuàng)造抵押融資條件

為順利實現(xiàn)農(nóng)村土地收益抵押貸款，順慶區(qū)積極推進(jìn)農(nóng)村“七權(quán)”確權(quán)、產(chǎn)權(quán)交易中心建設(shè)及相關(guān)配套制度建立等工作。

1.2.1 完成農(nóng)村土地確權(quán)登記工作。要實現(xiàn)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，并利用經(jīng)營權(quán)收益抵押融資貸款，明確土地承包經(jīng)營權(quán)的界限范圍是前提。順慶區(qū)作為農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記試點區(qū)，于2014年底就已全面完成全區(qū)19個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（含涉農(nóng)街道），208個村、1779個村民小組、60 088戶農(nóng)戶農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記工作。確權(quán)地塊569 068塊，確權(quán)登記面積20 597.14 hm2，通過確權(quán)登記，明確了農(nóng)戶承包土地的面積和位置，頒發(fā)了土地承包經(jīng)營證，對農(nóng)戶承包地經(jīng)營權(quán)進(jìn)行明確界定。農(nóng)戶在土地流轉(zhuǎn)時有合法的依據(jù)，有利于農(nóng)戶承包土地經(jīng)營權(quán)權(quán)利的流轉(zhuǎn)和得到依法保護(hù)。

1.2.2 頒發(fā)《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)證》。農(nóng)戶承包的土地比較分散，且一家一戶面積較小，不利于規(guī)模利用和發(fā)揮整體效益。隨著城鎮(zhèn)化的加快推進(jìn)，部分農(nóng)民外出務(wù)工或購房進(jìn)城，自己原來的承包地多數(shù)被撂荒。同時，一些專業(yè)大戶、專業(yè)合作社組織、農(nóng)業(yè)開發(fā)公司發(fā)展農(nóng)業(yè)的土地又非常缺乏。為解決農(nóng)村土地撂荒和規(guī)模種養(yǎng)缺乏土地問題。順慶區(qū)加快推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，采取“政府搭臺、業(yè)主唱戲、農(nóng)戶自愿、市場運作”的方式進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)。實行農(nóng)業(yè)發(fā)展負(fù)面清單制，凡是國家沒有明令禁止和對生態(tài)環(huán)境無破壞、無污染的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，專業(yè)大戶、專業(yè)合作社組織、農(nóng)業(yè)開發(fā)公司都可以來流轉(zhuǎn)土地進(jìn)行規(guī)模發(fā)展。專業(yè)大戶、專業(yè)合作社組織或農(nóng)業(yè)開發(fā)公司自主與農(nóng)戶進(jìn)行土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)協(xié)商，達(dá)成一致意見后與農(nóng)戶簽訂土地流轉(zhuǎn)協(xié)議并支付租金。專業(yè)大戶、專業(yè)合作社組織或農(nóng)業(yè)開發(fā)公司為擴(kuò)大生產(chǎn)經(jīng)營需進(jìn)行融資，可用流轉(zhuǎn)的土地自愿申請辦理《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)證》，在辦理《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)證》后，可以此作抵押，用土地收益作保證進(jìn)行抵押融資貸款。農(nóng)業(yè)行政主管部門對申請辦理《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)證》的業(yè)主按照農(nóng)戶是否自愿與其簽訂土地流轉(zhuǎn)協(xié)議、是否支付土地流轉(zhuǎn)租金等要求進(jìn)行審核，對審核符合條件的頒發(fā)《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)證》，并每年復(fù)核一次。

1.2.3 建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺。任何一個市場交易都包括3個基本要素，即交易主體、交易平臺和交易規(guī)則。在農(nóng)村土地交易主體明確的情況下，順慶區(qū)建立了農(nóng)村三級產(chǎn)權(quán)交易平臺，方便農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易。①依托區(qū)政務(wù)服務(wù)中心建立了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心，負(fù)責(zé)全區(qū)產(chǎn)權(quán)交易的組織指導(dǎo)、協(xié)調(diào)管理和產(chǎn)權(quán)交易；②在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（含涉農(nóng)街道）設(shè)立了產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)站，負(fù)責(zé)本轄區(qū)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易信息收集、報送、咨詢、服務(wù)等工作；③每個村設(shè)立產(chǎn)權(quán)交易信息員，負(fù)責(zé)本村產(chǎn)權(quán)交易的聯(lián)絡(luò)、協(xié)調(diào)、上報信息、代辦相關(guān)業(yè)務(wù)等工作。

1.2.4 建立配套制度，規(guī)范抵押融資行為。為確保農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易順利進(jìn)行，順慶區(qū)出臺了《關(guān)于進(jìn)一步做好農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)收益保證貸款試點工作的意見》《南充市順慶區(qū)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押登記暫行辦法》《南充市順慶區(qū)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)證管理暫行辦法》《南充市順慶區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)收益價值咨詢暫行辦法》等一系列文件，規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)收益貸款的操作流程和管理。在土地流轉(zhuǎn)收益保證貸款試點方面，主動順應(yīng)“資源向大戶集中、產(chǎn)業(yè)向基地集中，農(nóng)戶向城鎮(zhèn)集中”的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展大趨勢，推動形成“政府搭臺、人行推動、銀企聯(lián)動、市場運作、互利共贏”新型合作模式，實現(xiàn)城鄉(xiāng)資源要素的有序流動和合理配置，通過土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)收益保證貸款等金融產(chǎn)品，引導(dǎo)社會資金投向農(nóng)業(yè)，促進(jìn)“三農(nóng)”的全面發(fā)展。在土地經(jīng)營權(quán)抵押登記方面，明確了區(qū)農(nóng)牧業(yè)局為農(nóng)村產(chǎn)權(quán)登記機(jī)關(guān)，按照自愿申請、誠實報送、公平公開、嚴(yán)格審查和據(jù)實登記的原則，規(guī)定了申請抵押需提供的資料和登記機(jī)關(guān)登記的內(nèi)容及變更登記的辦法。在土地經(jīng)營權(quán)證管理方面，規(guī)定了土地經(jīng)營權(quán)證包括的內(nèi)容、規(guī)模經(jīng)營業(yè)主、農(nóng)戶申領(lǐng)證件分別應(yīng)具備的條件、登記機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)履行的職責(zé)等內(nèi)容。在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)收益價值咨詢暫行辦法方面，規(guī)定了咨詢對象和基本條件、咨詢專家的組成、咨詢程序、咨詢報告的內(nèi)容等要求。通過制度建設(shè)，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)收益貸款工作，做到了管理規(guī)范、程序清楚、職責(zé)明確。

1.3 采取三大措施，嚴(yán)格防控風(fēng)險 農(nóng)業(yè)經(jīng)營存在自然與市場雙重風(fēng)險，土地投資回收期長，無論是流轉(zhuǎn)土地進(jìn)行規(guī)模發(fā)展的業(yè)主，還是發(fā)放農(nóng)村土地收益抵押貸款的商業(yè)銀行，都面臨較高的風(fēng)險。順慶區(qū)不斷完善相關(guān)審核和保障制度，努力將農(nóng)業(yè)經(jīng)營風(fēng)險和融資風(fēng)險降到最低。

1.3.1 實行三級審核，嚴(yán)把源頭關(guān)口。對流轉(zhuǎn)農(nóng)戶土地進(jìn)行規(guī)?；N養(yǎng)的專業(yè)大戶、專業(yè)合作社組織或農(nóng)業(yè)開發(fā)公司申請辦理《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)證》實行三級審核，審核的內(nèi)容主要包括經(jīng)營的項目、市場前景及對環(huán)境的影響等。流轉(zhuǎn)土地面積在6.67 hm2以下的，由所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)初審，區(qū)農(nóng)業(yè)主管部門進(jìn)行審核；流轉(zhuǎn)面積在6.67 hm2以上的，由所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)初審，區(qū)農(nóng)業(yè)主管部門進(jìn)行審核，區(qū)人民政府審批。對申請辦理《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)證》的業(yè)主，經(jīng)審核批準(zhǔn)后，由區(qū)農(nóng)業(yè)主管部門在10個工作日內(nèi)按規(guī)定辦理《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)證》，對不符合條件的在5個工作日內(nèi)書面告知原因。

1.3.2 建立抵押貸款基金，減輕各方負(fù)擔(dān)。順慶區(qū)政府設(shè)立資金規(guī)模為500萬元的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)收益保證貸款風(fēng)險基金，并根據(jù)上年使用情況進(jìn)行調(diào)整?；鹬饕腥矫嬗猛荆孩儋J款貼息。對農(nóng)戶貸款額度10萬元及以下，規(guī)模經(jīng)營業(yè)主貸款額度在500萬元及以下按銀行同期貸款基準(zhǔn)利率貼息兩年。②保費補(bǔ)助。對農(nóng)戶個人補(bǔ)保費總額的90%，對規(guī)模經(jīng)營業(yè)主補(bǔ)保費總額的80%。③給銀行和擔(dān)保公司風(fēng)險補(bǔ)償。對銀行按當(dāng)年貸款發(fā)生額的1.5%補(bǔ)償，對擔(dān)保公司按擔(dān)保發(fā)生額的1%補(bǔ)償。每年年底區(qū)金融辦、區(qū)財政局、區(qū)農(nóng)工委、區(qū)委統(tǒng)籌委、區(qū)農(nóng)經(jīng)局對當(dāng)年發(fā)生的貸款業(yè)務(wù)綜合審核后報區(qū)政府審定，對滿足條件的，通過補(bǔ)貼基金進(jìn)行補(bǔ)償。

1.3.3 倡導(dǎo)農(nóng)業(yè)保險，分散投貸風(fēng)險。針對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)抗風(fēng)險能力較弱，自然災(zāi)害、市場風(fēng)險難以控制的特點，為減小自然災(zāi)害風(fēng)險，順慶區(qū)政府積極引導(dǎo)種養(yǎng)大戶、專業(yè)合作社組織和農(nóng)業(yè)開發(fā)公司參加農(nóng)業(yè)商業(yè)保險，并倡導(dǎo)各保險公司創(chuàng)新農(nóng)業(yè)保險品種，讓更多的農(nóng)業(yè)項目能夠參保，將風(fēng)險帶來的損失降到最低。為減小市場風(fēng)險，順慶區(qū)農(nóng)業(yè)部門向農(nóng)業(yè)項目經(jīng)營主體提供需求、銷售、價格等市場信息，引導(dǎo)種植養(yǎng)殖業(yè)主按市場需求合理規(guī)劃種養(yǎng)殖規(guī)模和種養(yǎng)殖品種，以實現(xiàn)土地收益的最大化。

2 問題與困難

2.1 程序較多，手續(xù)繁瑣 申請人辦理一筆抵押貸款需要填寫幾張表，從申請貸款到最后還款要經(jīng)過貸款申請、抵押登記、解除抵押、注銷《他項權(quán)證》、取回《土地承包經(jīng)營權(quán)證》等眾多程序，申請人需要往返銀行和農(nóng)業(yè)主管部門多次，還需要信貸員到村委會實地調(diào)查了解貸款戶具體情況，召集土地承包經(jīng)營權(quán)共有人簽字等工作，整個抵押貸款過程程序復(fù)雜，手續(xù)眾多。并且，辦一本《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)他項權(quán)證》最多只能使用5年，使用年限較短。申請抵押貸款對于借款農(nóng)民（或農(nóng)業(yè)經(jīng)營企業(yè)）和信貸員來說，手續(xù)既生疏又繁瑣，難免從主觀上產(chǎn)生畏難情緒。

2.2 貸款金額少，吸引力不足 農(nóng)業(yè)項目的投資收益總體不高，在進(jìn)行土地收益抵押貸款時，一般都設(shè)有平均毛收入貸款比例。順慶區(qū)規(guī)定土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款的額度按照抵押土地近兩年平均毛收入的70%予以確定。由于該區(qū)地處丘陵地區(qū)，人多地少，每戶的家庭承包地面積較小，能夠貸款的額度少，所貸資金解決不了多少問題，對農(nóng)民的吸引力不大，地少的農(nóng)民利用土地收益進(jìn)行抵押貸款的積極性不高，大多數(shù)農(nóng)戶不愿意采用這種方式進(jìn)行貸款。

2.3 法律制約較多，抵押流轉(zhuǎn)受限

2.3.1 抵押受限。按照《農(nóng)村土地承包法》《物權(quán)法》《擔(dān)保法》的規(guī)定，除“四荒地”（荒山、荒溝、荒丘、荒灘）的土地使用權(quán)和承包經(jīng)營權(quán)外，耕地、宅基地等集體所有的土地使用權(quán)原則上不得設(shè)定抵押。這就從法律層面制約了農(nóng)戶承包地使用權(quán)的抵押。

2.3.2 流轉(zhuǎn)受限。土地流轉(zhuǎn)雙方簽訂的土地流轉(zhuǎn)協(xié)議得到的其實是土地租賃權(quán)而不具有土地使用權(quán)憑證。土地經(jīng)營權(quán)的抵押直觸農(nóng)民底線，對農(nóng)民言，如何保障他們的生活，相關(guān)政策也處于試點探索之中，各種相應(yīng)法律、政策仍不完備。

2.4 產(chǎn)權(quán)市場未完善，抵押物處置變現(xiàn)難 農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺建設(shè)滯后，部分交易功能和相關(guān)制度還不完善，還不能完全滿足交易的需要。專業(yè)的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)和評估專業(yè)人員缺乏，對土地經(jīng)營權(quán)價值、基礎(chǔ)投入及經(jīng)營資產(chǎn)還沒有專業(yè)機(jī)構(gòu)和人員進(jìn)行資產(chǎn)評估?？茖W(xué)完整的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)評估規(guī)則還未建立，難以準(zhǔn)確認(rèn)定農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的實際價值。商業(yè)銀行發(fā)放抵押貸款，開展資產(chǎn)和收益評估等業(yè)務(wù)的成本和風(fēng)險較高，一但抵押物出現(xiàn)風(fēng)險，處置變現(xiàn)非常困難。

2.5 風(fēng)險補(bǔ)償機(jī)制不健全，貸款業(yè)務(wù)風(fēng)險較高 目前，農(nóng)業(yè)保險品種單一、保障率不高，農(nóng)業(yè)信貸保險尚未發(fā)展，農(nóng)村社會保障機(jī)制尚不健全，農(nóng)業(yè)經(jīng)營存在自然與市場雙重風(fēng)險，土地投資回收期長，一但發(fā)生重大自然災(zāi)害或巨大的市場波動，規(guī)模經(jīng)營業(yè)主的投資難以收回，抵押貸款的資金也難以及時歸還，商業(yè)銀行發(fā)放農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)收益抵押貸款的呆賬、壞賬將增多，貸款風(fēng)險增大。

2.6 農(nóng)村保障體系不完善，產(chǎn)權(quán)改革受制約 隨著社會多元化的發(fā)展，就廣大農(nóng)民而言，雖然土地的“命根子”作用有所減弱，但土地仍然是農(nóng)民最重要的保障。由于農(nóng)村養(yǎng)老、醫(yī)療、社會救助等社會保障體系不健全，農(nóng)民的后顧之憂沒有得到有效解決，農(nóng)民對土地的依賴程度較高，即使已經(jīng)脫離農(nóng)業(yè)或長期在外務(wù)工經(jīng)商的農(nóng)民，參加社會保障的比例仍不高，很大程度阻礙了農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，導(dǎo)致抵押物權(quán)難以有效落實。

3 思考與建議

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款是新的經(jīng)濟(jì)形勢下誕生的一種新的融資方式，在先行先試期間，難免會出現(xiàn)一些問題和困難，需要大膽探索，認(rèn)真分析，逐漸加以解決。針對試點過程中出現(xiàn)的問題，提出以下對策建議。

3.1 簡化程序手續(xù)，排除畏難情緒 在保證放貸質(zhì)量的前提下，在程序上盡量簡化，統(tǒng)籌安排填表順序，避免申請人多個部門間多次來回折騰。同時，要轉(zhuǎn)變思想，運用考核獎勵機(jī)制，獎勤罰懶，提高信貸員辦理土地承包抵押貸款的積極性。

3.2 規(guī)范土地流轉(zhuǎn)，促進(jìn)規(guī)模經(jīng)營 加快農(nóng)村土地承包經(jīng)營流轉(zhuǎn)服務(wù)中心建設(shè)，引導(dǎo)土地向種植（養(yǎng)殖）大戶流轉(zhuǎn)，指導(dǎo)簽訂規(guī)范的土地承包流轉(zhuǎn)合同。土地承包的規(guī)模增大，貸款的額度也相應(yīng)增加。種植（養(yǎng)殖）大戶多了一種融資渠道，可以再擴(kuò)大生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模，從而調(diào)動其利用農(nóng)村產(chǎn)權(quán)及土地收益抵押貸款的積極性，破解農(nóng)業(yè)項目融資難等問題。要運用廣播電視、板報、宣傳單、網(wǎng)絡(luò)、咨詢臺等各種途徑和方式，廣泛宣傳土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款的優(yōu)點，轉(zhuǎn)變農(nóng)戶的慣性貸款思維模式，逐漸接受土地收益抵押貸款方式。

3.3 修改完善相關(guān)法律，釋放農(nóng)村融資活力 盡快修訂相關(guān)法律法規(guī)，明確農(nóng)民對承包土地經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能；明確在符合規(guī)范和用途的前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價。對于涉及農(nóng)民生活保障、社會穩(wěn)定等土地產(chǎn)權(quán)問題，要統(tǒng)籌兼顧農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)融資和保障社會穩(wěn)定，審慎推進(jìn)相關(guān)法律修改。加快農(nóng)村金融立法，規(guī)范農(nóng)村金融供給方、需求方、監(jiān)管方、支持保障方四方各自的權(quán)利、義務(wù)。分清政府與市場的關(guān)系，由以前的政府、保險公司、銀行合作，變?yōu)檎钆_、保險公司、擔(dān)保公司、銀行合作，避免出現(xiàn)第二個合作基金會。開發(fā)多種金融品種，提高金融服務(wù)“三農(nóng)”的水平。

3.4 健全保障制度，解除后顧之憂 逐步建立并完善農(nóng)村養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、最低生活保障、社會福利和社會救濟(jì)等保障制度，減少耕地承載的農(nóng)村社會保障功能，使離開農(nóng)村土地的農(nóng)民有可靠的生活保障，消除農(nóng)民對土地流轉(zhuǎn)可能影響生活的后顧之憂。

3.5 分散投貸風(fēng)險，完善補(bǔ)償機(jī)制

3.5.1 分散規(guī)模經(jīng)營業(yè)主風(fēng)險。加大農(nóng)業(yè)保險險種創(chuàng)新，政府利用支農(nóng)資金采取以獎代補(bǔ)等方式分擔(dān)部分保費，實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營業(yè)主種養(yǎng)殖業(yè)保險全覆蓋。

3.5.2 分散銀行貸款風(fēng)險。加強(qiáng)政策性融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)和專業(yè)支農(nóng)融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)建設(shè)。推動政府利用財政支農(nóng)資金設(shè)立土地產(chǎn)權(quán)抵押貸款風(fēng)險補(bǔ)償基金、擔(dān)?；?，建立貸款損失保障和補(bǔ)償機(jī)制，在貸款發(fā)生違約或銀行處置抵押物出現(xiàn)困難時，收購抵押物或補(bǔ)償損失。

3.5.3 分散市場風(fēng)險。農(nóng)產(chǎn)品價格受市場波動影響很大，政府引導(dǎo)規(guī)模經(jīng)營業(yè)主成立農(nóng)業(yè)種養(yǎng)殖協(xié)會，負(fù)責(zé)市場信息收集、研判，為業(yè)主根據(jù)市場行情選擇種養(yǎng)殖品種、規(guī)模提供參考，減小因市場波動可能帶來的巨大損失。

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