陳風(fēng)英 孫立鵬

[提要]特朗普?qǐng)?zhí)政以來(lái)，把WTO改革作為美國(guó)最重要的多邊貿(mào)易政策議程。美方認(rèn)為，WTO在爭(zhēng)端解決機(jī)制、推進(jìn)貿(mào)易談判、發(fā)展、立、規(guī)則透明度以及應(yīng)對(duì)中國(guó)“不公平”貿(mào)易行為等方面均存在問(wèn)題，需要進(jìn)行顛覆性的“破局”改革。為此，美國(guó)希望通過(guò)多種途徑，以“公平”替代“自由”，不惜依據(jù)本國(guó)法律，采取極端貿(mào)易保護(hù)措施，強(qiáng)力推動(dòng)改革，重塑美國(guó)在全球多邊貿(mào)易體系的霸權(quán)地位，積極踐行“美國(guó)優(yōu)先”的單邊主義政策。在世界處于百年未有之大變局的背景下，WTO改革面臨前所未有的挑戰(zhàn)，但也蘊(yùn)含著與時(shí)俱進(jìn)變革的機(jī)遇。改革已是大勢(shì)所趨，但具體問(wèn)題分歧大，利益碰撞加劇，各方博弈已白熱化。

[關(guān)鍵詞] WTO改革、美國(guó)立場(chǎng)

[中圖分類號(hào)] F743

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

[文章編號(hào)] 0452 8832 （2019） 2期 0061-21

當(dāng)前，美國(guó)貿(mào)易保護(hù)主義、經(jīng)濟(jì)民粹主義升溫，特朗普政府認(rèn)為，世界貿(mào)易組織（WTO）讓美國(guó)“吃虧”的現(xiàn)狀必須改變，欲通過(guò)威脅施壓、聚焦多邊談判、引領(lǐng)下一代多邊貿(mào)易規(guī)則設(shè)計(jì)、協(xié)調(diào)與主要盥國(guó)立場(chǎng)、以極端態(tài)度對(duì)華屢屢發(fā)難等手段，以“不破不立”的方式推動(dòng)WTO改革，重塑保護(hù)美國(guó)霸權(quán)地位、保障“讓美國(guó)再次偉大”戰(zhàn)略實(shí)施的國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則，重新掌控全球經(jīng)濟(jì)治理變革趨勢(shì)。美國(guó)我行我素的做法勢(shì)必侵蝕多邊自由貿(mào)易體系，對(duì)WTO造成前所未有的沖擊，國(guó)家間經(jīng)貿(mào)博弈正從“雙邊”向“多邊”蔓延。但美國(guó)“破局”的決心也成為了WTO改革的動(dòng)力。雖然各國(guó)改革分歧巨大，但挽救WTO生存危機(jī)似有主流共識(shí)：若中美化解分歧或可助力WTO改革，實(shí)現(xiàn)多贏結(jié)果。

一、WTO改革背景原因復(fù)雜

進(jìn)入21世紀(jì)，伴隨著全球化的深入發(fā)展，WTO改革之聲逐漸高漲。特朗普?qǐng)?zhí)政以來(lái)，美國(guó)貿(mào)易政策發(fā)生根本性調(diào)整，其作為二戰(zhàn)后國(guó)際多邊經(jīng)貿(mào)規(guī)則的締造者正在破壞WTO規(guī)則，使后者陷入前所未有的生存危機(jī)。美國(guó)意在重塑“美國(guó)優(yōu)先”的國(guó)際貿(mào)易體系，對(duì)WTO進(jìn)行一場(chǎng)史無(wú)前例的顛覆性改革。

（一）世界經(jīng)濟(jì)面臨百年未有之大變局。自2001年中國(guó)加入WTO，尤其是2008年的華爾街金融風(fēng)暴以來(lái)，世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展態(tài)勢(shì)、經(jīng)貿(mào)格局、經(jīng)濟(jì)關(guān)系、經(jīng)濟(jì)治理乃至經(jīng)濟(jì)秩序等，都發(fā)生著前所未有的變化。以金磚國(guó)家為代表的新興經(jīng)濟(jì)體快速崛起，美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家卻因金融危機(jī)實(shí)力整體性下滑，“東升西降”發(fā)展態(tài)勢(shì)顯現(xiàn)，打破了世界經(jīng)濟(jì)原有格局，今天的世界經(jīng)濟(jì)格局與20世紀(jì)80年代末蘇東劇變引發(fā)的亂局、1997年亞洲金融危機(jī)導(dǎo)致的亂局完全不一樣。在當(dāng)前的世界經(jīng)濟(jì)中，新興市場(chǎng)和發(fā)展中國(guó)家已經(jīng)成為最大貢獻(xiàn)者。據(jù)國(guó)際貨幣基金組織（IMF）統(tǒng)計(jì)，自華爾街金融風(fēng)暴以來(lái)，新興市場(chǎng)和發(fā)展中國(guó)家對(duì)世界經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)率達(dá)到70%～80%。即使全球面臨如此復(fù)雜的發(fā)展環(huán)境、如此強(qiáng)大的貿(mào)易保護(hù)主義勢(shì)力，2018年世界經(jīng)濟(jì)依然增長(zhǎng)3.7%，這在很大程度上得益于中國(guó)等亞洲新興市場(chǎng)和發(fā)展中國(guó)家經(jīng)濟(jì)保持了6.3%的較高增長(zhǎng)。

2018年中國(guó)經(jīng)濟(jì)一直在艱難轉(zhuǎn)型中，穩(wěn)中有變，變中有憂，經(jīng)濟(jì)面臨下行壓力。然而，即使經(jīng)濟(jì)增速放緩到6.5%，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)規(guī)模仍突破90萬(wàn)億元人民幣，占世界經(jīng)濟(jì)的比重上升到16%。據(jù)IMF按美元匯率初步統(tǒng)計(jì)，2018年世界經(jīng)濟(jì)規(guī)模達(dá)到84.835萬(wàn)億美元，增量是4.8萬(wàn)億美元，其中中國(guó)經(jīng)濟(jì)的增量超過(guò)1.4萬(wàn)億美元，對(duì)世界經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)率超過(guò)30%。中國(guó)一年的經(jīng)濟(jì)增量就相當(dāng)于澳大利亞的國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）總量，而澳大利亞在世界各國(guó)GDP排名中位居第13位。目前，經(jīng)濟(jì)規(guī)模在1萬(wàn)億美元以上的國(guó)家只有16個(gè)，2萬(wàn)億美元以上的國(guó)家只有8個(gè)，10萬(wàn)億美元以上只有兩個(gè)一一美國(guó)和中國(guó)。中國(guó)是世界經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的第一大貢獻(xiàn)者，而亞洲對(duì)世界經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)一直占半壁江山，全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展重心從大西洋正向太平洋加速轉(zhuǎn)移。亞洲等新興經(jīng)濟(jì)體實(shí)力增強(qiáng)，打破了世界經(jīng)濟(jì)原有格局，美國(guó)等西方經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國(guó)傳統(tǒng)上擁有的巨大比較優(yōu)勢(shì)黯然失色。國(guó)際經(jīng)貿(mào)關(guān)系進(jìn)入新的調(diào)整期，而作為管理國(guó)際貿(mào)易的WTO體制對(duì)此毫無(wú)反應(yīng)，導(dǎo)致其逐漸失去權(quán)威性。鑒于此，美國(guó)認(rèn)為，以中國(guó)為代表的新興力量沖擊了WTO現(xiàn)有體制，而WTO無(wú)法有效約束和規(guī)制，導(dǎo)致發(fā)達(dá)國(guó)家在WTO框架（尤其是其爭(zhēng)端解決機(jī)制）內(nèi)面臨不公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。

（二）美國(guó)經(jīng)濟(jì)政治社會(huì)生態(tài)發(fā)生根本性變化。2008年金融危機(jī)后，美國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)復(fù)蘇，若延續(xù)至2019年6月將創(chuàng)歷史最長(zhǎng)增長(zhǎng)周期。但是，美國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)性問(wèn)題仍未改變，經(jīng)濟(jì)陷于“平庸增長(zhǎng)”。據(jù)美國(guó)國(guó)會(huì)預(yù)算辦公室（CBO）統(tǒng)計(jì)，美國(guó)實(shí)際潛在GDP增長(zhǎng)率僅為1.6% （2008-2018年），遠(yuǎn)低于金融危機(jī)前3.2%（1991-2001年）的長(zhǎng)期平均水平。寬松貨幣政策是美國(guó)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的最主要?jiǎng)恿?，雖然資本市場(chǎng)繁榮、財(cái)富效應(yīng)顯現(xiàn)，但普通民眾對(duì)復(fù)蘇“無(wú)感”，長(zhǎng)期存在的貧富分化、社會(huì)撕裂、階層固化等社會(huì)問(wèn)題依然嚴(yán)峻。經(jīng)濟(jì)全球化不斷發(fā)展、第四次產(chǎn)業(yè)革命已經(jīng)到來(lái)，制造業(yè)大規(guī)模外遷與工業(yè)自動(dòng)化發(fā)展，導(dǎo)致美國(guó)制造業(yè)的就業(yè)崗位萎縮、工資增長(zhǎng)停滯，藍(lán)領(lǐng)工人利益遭到?jīng)_擊，社會(huì)收入分配差距加大。根據(jù)福布斯《2018全球富豪榜》數(shù)據(jù)，美國(guó)最富有的三個(gè)人一一貝索斯、蓋茨和巴菲特所擁有的財(cái)富總和已經(jīng)超過(guò)2600億美元，相當(dāng)于美國(guó)底層一半人口的財(cái)富總和，即超過(guò)1.6億人或6300萬(wàn)個(gè)家庭。當(dāng)前美國(guó)財(cái)富和權(quán)力的集中程度已經(jīng)接近20世紀(jì)初“鍍金時(shí)代”的極端水平。加之移民潮沖擊，導(dǎo)致美國(guó)民粹主義抬頭，保護(hù)主義蔓延，經(jīng)濟(jì)民族主義上升。

特朗普在此背景下入主白宮，把民眾的一切不滿歸咎于國(guó)際貿(mào)易體系的不公平以及中國(guó)等國(guó)家的“非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)行為”，對(duì)全球經(jīng)貿(mào)體系造成嚴(yán)重的現(xiàn)實(shí)沖擊。特朗普上臺(tái)后，美國(guó)政治生態(tài)加速分化，府會(huì)分歧加深、兩黨爭(zhēng)吵激烈、建制派與反建制派角力，讓美國(guó)政治亂象頻出。特朗普政府中“強(qiáng)硬派”扎堆，其本人又以強(qiáng)示人，希望在經(jīng)貿(mào)問(wèn)題上有所斬獲，實(shí)現(xiàn)“美國(guó)優(yōu)先”，以鞏固國(guó)內(nèi)支持、淡化政治亂局。因此，在多邊經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域，美國(guó)貿(mào)易代表辦公室（USTR）已經(jīng)把推動(dòng)WTO改革作為主要優(yōu)先事項(xiàng)，希望通過(guò)立新規(guī)、改舊制、廢冗則，牢牢掌控國(guó)際經(jīng)貿(mào)話語(yǔ)權(quán)和下一代國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則的制定權(quán)和主導(dǎo)權(quán)。

（三）與時(shí)俱進(jìn)改革多邊貿(mào)易體制呼聲強(qiáng)烈。21世紀(jì)伊始，改革WTO的聲音就己此起彼伏。1999年WTO西雅圖部長(zhǎng)會(huì)議的失敗、2003年坎昆部長(zhǎng)會(huì)議的無(wú)果而終，都預(yù)示著WTO體制已經(jīng)面臨來(lái)自多方的重大挑戰(zhàn)。WTO成員對(duì)其嚴(yán)重不作為、無(wú)法適應(yīng)國(guó)際經(jīng)濟(jì)發(fā)展新態(tài)勢(shì)怨聲四起。而多哈發(fā)展回合談判進(jìn)行近20年之久，除2015年達(dá)成《貿(mào)易便利化協(xié)定》等少數(shù)幾項(xiàng)新協(xié)定之外，在貨物貿(mào)易、服務(wù)貿(mào)易、反傾銷、反補(bǔ)貼以及貿(mào)易新議題等核心領(lǐng)域毫無(wú)建樹(shù)，引發(fā)國(guó)際社會(huì)普遍不滿。

在WTO西雅圖部長(zhǎng)會(huì)議、坎昆部長(zhǎng)會(huì)議時(shí)，批評(píng)聲音大多來(lái)自非政府組織，如工會(huì)、行業(yè)協(xié)會(huì)、環(huán)境保護(hù)組織以及人權(quán)組織等。20年后的今天，WTO多邊貿(mào)易體制的主要反對(duì)者則是其最為重要的成員、WTO的前身關(guān)稅及貿(mào)易總協(xié)定（GATT）的締造者一一美國(guó)。上臺(tái)后不久，特朗普就揚(yáng)言要以單邊替代多邊，甚至退出WTO。2018年初，特朗普政府全面拋棄多邊貿(mào)易體制規(guī)則，以國(guó)內(nèi)法為依據(jù)，單方發(fā)起對(duì)中國(guó)、歐盟、日本、加拿大等出口美國(guó)的產(chǎn)品采取貿(mào)易制裁措施，中國(guó)等WTO成員紛紛采取反制措施，貿(mào)易摩擦一時(shí)間成為國(guó)際貿(mào)易常態(tài)，國(guó)際貿(mào)易秩序陷入嚴(yán)重混亂。不僅如此，美國(guó)多次阻止WTO的上訴機(jī)構(gòu)新任法官遴選程序，致使?fàn)幎私鉀Q機(jī)制幾近癱瘓。一旦沒(méi)有爭(zhēng)端解決機(jī)制的有效運(yùn)作，現(xiàn)行WTO體制將名存實(shí)亡。

（四）美國(guó)對(duì)多邊貿(mào)易體制久存不滿。美國(guó)認(rèn)為，WTO規(guī)則在透明度和可預(yù)測(cè)性方面存在問(wèn)題，尤其是爭(zhēng)端解決機(jī)制存在嚴(yán)重問(wèn)題，時(shí)常損害美國(guó)經(jīng)濟(jì)利益。而爭(zhēng)端解決小組和上訴機(jī)構(gòu)對(duì)相關(guān)“程序問(wèn)題、解釋方法、實(shí)質(zhì)性解釋”過(guò)于激進(jìn)武斷，裁決結(jié)果損害成員方的權(quán)利和義務(wù)，讓美國(guó)國(guó)家利益嚴(yán)重受損。據(jù)WTO統(tǒng)計(jì)，1995年至2018年11月，美國(guó)作為原告向WTO發(fā)起經(jīng)貿(mào)訴訟123例，但作為被告的案例高達(dá)151例，歐盟、加拿大、中國(guó)、韓國(guó)、巴西和印度是對(duì)美國(guó)發(fā)起訴訟最多的經(jīng)濟(jì)體。

特朗普?qǐng)?zhí)政以來(lái)采取的貿(mào)易保護(hù)行動(dòng)，在WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制下也遭到了一系列貿(mào)易訴訟。一是201保障措施。美國(guó)對(duì)韓國(guó)的晶體硅光伏產(chǎn)品和大型進(jìn)口洗衣機(jī)采取201保障措施，遭到韓國(guó)磋商請(qǐng)求，WTO于2018年9月成立貿(mào)易專家組;美國(guó)對(duì)中國(guó)的大型進(jìn)口洗衣機(jī)采取了201保障措施，也遭到中國(guó)的磋商請(qǐng)求。二是232鋼鋁關(guān)稅。美國(guó)以“國(guó)家安全例外”為由，針對(duì)進(jìn)口鋼鐵和鋁產(chǎn)品征收10%和25%關(guān)稅，遭到中國(guó)、印度、歐盟、加拿大、墨西哥、挪威、俄羅斯、瑞士和土耳其等經(jīng)濟(jì)體磋商請(qǐng)求，WTO于2018年11月建立專家組。三是301關(guān)稅。2018年4月，中國(guó)就美國(guó)對(duì)華301關(guān)稅發(fā)起磋商請(qǐng)求。2019年1月，WTO成立專家組調(diào)查該案。此外，2017年美歐不承認(rèn)中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位問(wèn)題，也被中國(guó)訴諸WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制。

美國(guó)認(rèn)為上述案件不僅涉及到美國(guó)國(guó)內(nèi)法，也涉及到重要的國(guó)家安全例外、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位等貿(mào)易規(guī)則之爭(zhēng)，還會(huì)對(duì)美國(guó)的國(guó)際信譽(yù)和多邊主導(dǎo)力產(chǎn)生重要影響。美國(guó)不能輸?shù)暨@些貿(mào)易官司，但卻沒(méi)有十足的勝算。特朗普政府意識(shí)到，必須及時(shí)對(duì)WTO規(guī)則和程序進(jìn)行改革，減少其對(duì)美國(guó)貿(mào)易行為的約束，重塑對(duì)美國(guó)有利的游戲規(guī)則，在多邊領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)“美國(guó)優(yōu)先”。因此，爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)改革是美國(guó)的優(yōu)先考慮事項(xiàng)。

中國(guó)是美國(guó)抱怨的首要對(duì)象。特朗普政府認(rèn)為，中美貿(mào)易長(zhǎng)期處于不平衡狀態(tài)，美國(guó)承擔(dān)著巨額貿(mào)易逆差，中國(guó)特有的經(jīng)濟(jì)體制“沖擊”并“破壞”了公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境，而WTO現(xiàn)有規(guī)則卻不能充分約束中國(guó)的非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)行為，反而捆綁了美國(guó)自己的手腳，故而拋開(kāi)WTO多邊貿(mào)易體制及其爭(zhēng)端解決機(jī)制，單邊采取針對(duì)中國(guó)的貿(mào)易制裁措施。美方還認(rèn)為，中國(guó)表面標(biāo)榜自己遵守自由貿(mào)易價(jià)值觀，但行動(dòng)上規(guī)避或違反自貿(mào)承諾，美國(guó)應(yīng)與志同道合的貿(mào)易伙伴一起，通過(guò)改革規(guī)則應(yīng)對(duì)中國(guó)挑戰(zhàn)。

二、美國(guó)對(duì)WTO改革的立場(chǎng)與主張

美國(guó)對(duì)WTO改革的價(jià)值取向?qū)⒔o多邊貿(mào)易體制及其賴以建立的最惠國(guó)待遇、國(guó)民待遇等基本原則形成挑戰(zhàn)。以這種價(jià)值取向引導(dǎo)WTO改革無(wú)疑將全面否定現(xiàn)行WTO體制。

（一）爭(zhēng)端解決機(jī)制不公平、不合理，亟待改革。爭(zhēng)端解決機(jī)制被譽(yù)為WTO“皇冠上的明珠”，是后者區(qū)別于IMF和世界銀行的最本質(zhì)特點(diǎn)，為化解全球貿(mào)易爭(zhēng)端、推動(dòng)世界經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)做出了重要貢獻(xiàn)。但美國(guó)認(rèn)為爭(zhēng)端解決機(jī)制存在諸多弊端，主要“病根”在上訴機(jī)構(gòu)，必須進(jìn)行改革。美國(guó)己把該問(wèn)題作為推動(dòng)WTO改革的最優(yōu)先事項(xiàng)。特朗普政府認(rèn)為：

1.上訴機(jī)構(gòu)存在嚴(yán)重“越權(quán)”問(wèn)題。長(zhǎng)久以來(lái)上訴機(jī)構(gòu)沒(méi)有遵守WTO協(xié)定，擅自增加或減少成員的權(quán)利或義務(wù)，已經(jīng)超越了它的權(quán)力范圍。主要表現(xiàn)在：上訴機(jī)構(gòu)對(duì)國(guó)有企業(yè)補(bǔ)貼問(wèn)題的解釋嚴(yán)重削弱了各成員采取應(yīng)對(duì)措施的能力，威脅所有市場(chǎng)導(dǎo)向型國(guó)家的利益;在技術(shù)性貿(mào)易壁壘協(xié)定（TBT）中，上訴機(jī)構(gòu)對(duì)“非歧視性責(zé)任”的解釋給WTO成員增加了額外責(zé)任;對(duì)于GATT第19章和保障措施協(xié)定的“非基于文本的”解釋，是根據(jù)上訴機(jī)構(gòu)自己設(shè)計(jì)的標(biāo)準(zhǔn)，與WTO規(guī)則不符，削弱了WTO成員采取貿(mào)易保障措施的權(quán)利等。早在2002年和2005年，美國(guó)國(guó)會(huì)兩次授權(quán)政府部門(mén)就“越權(quán)”問(wèn)題向WTO表示關(guān)切。2015年奧巴馬政府再次提出了應(yīng)對(duì)上訴機(jī)構(gòu)“越權(quán)”問(wèn)題的指南性建議，但美國(guó)上述努力均無(wú)果而終。

2.上訴機(jī)構(gòu)效率低下、任命拖延。根據(jù)《關(guān)于爭(zhēng)端解決規(guī)則與程序的諒解》（DSU），上訴機(jī)構(gòu)需要在90天內(nèi)完成爭(zhēng)端仲裁。在2011年以前，即使90天內(nèi)無(wú)法作出裁決，上訴機(jī)構(gòu)也會(huì)在征得貿(mào)易爭(zhēng)端雙方同意后，延長(zhǎng)審查和最終裁決時(shí)限。但此后便隨意延長(zhǎng)時(shí)限，不再遵守WTO相關(guān)規(guī)則，貿(mào)易案件處理缺乏效率，幾乎件件拖延。此外，在上訴機(jī)構(gòu)法官任命問(wèn)題上也有不足。在實(shí)踐中，即將到期離任的上訴法官，如果手頭仍有未受理完成的貿(mào)易案件，可以在任期滿后繼續(xù)留下，直至完成相關(guān)案件。美國(guó)認(rèn)為，上訴機(jī)構(gòu)僅依據(jù)《上訴復(fù)審工作程序》第15條規(guī)定便擅自延長(zhǎng)法官任期，不符合DSU規(guī)定。2017年以前，法官任期滿后延長(zhǎng)時(shí)間相對(duì)有限，但2017年以后這種情況比較嚴(yán)重，甚至法官還沒(méi)開(kāi)始案件工作，便以此為由獲得任期的延長(zhǎng)。

3.上訴機(jī)構(gòu)無(wú)權(quán)發(fā)布咨詢意見(jiàn)或推翻專家小組調(diào)查結(jié)果。WTO上訴機(jī)構(gòu)的主要任務(wù)應(yīng)該聚焦解決貿(mào)易爭(zhēng)端，而非制定法律。上訴機(jī)構(gòu)與國(guó)際法院不同，無(wú)權(quán)發(fā)布咨詢意見(jiàn)。USTR稱，在實(shí)踐中上訴機(jī)構(gòu)的調(diào)查報(bào)告有三分之二的篇幅表述都是“對(duì)裁決非必要、且不涉及法律原則的”附帶意見(jiàn);它經(jīng)常推翻貿(mào)易專家小組的初步解決貿(mào)易爭(zhēng)端的結(jié)論，然后進(jìn)行繁冗的法律解釋，導(dǎo)致WTO案件審理程序復(fù)雜拖沓。在過(guò)去超過(guò)16年的時(shí)間里，美國(guó)屢次對(duì)該問(wèn)題表達(dá)關(guān)切，但仍懸而未決。值得關(guān)注的是，2018年8月WTO的爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)（DSB）會(huì)議上，美國(guó)指出上訴機(jī)構(gòu)無(wú)權(quán)對(duì)專家小組的調(diào)查結(jié)果進(jìn)行審查，也應(yīng)避免作出不利于爭(zhēng)端解決的裁決，并反對(duì)上訴機(jī)構(gòu)發(fā)布咨詢意見(jiàn)，希望避免給WTO成員帶來(lái)額外負(fù)擔(dān)。美國(guó)國(guó)會(huì)研究局報(bào)告指出，WTO上訴機(jī)構(gòu) 存在“司法越權(quán)”問(wèn)題，與DSU相悖，WTO成員從未給予它這種權(quán)力。

4.上訴機(jī)構(gòu)不應(yīng)干涉WTO成員的國(guó)內(nèi)法。上訴機(jī)構(gòu)將貿(mào)易爭(zhēng)端當(dāng)作一個(gè)法律問(wèn)題，長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)成員的國(guó)內(nèi)法律和措施進(jìn)行審查。早在2016年DSB會(huì)議上，美國(guó)就明確提出，上訴機(jī)構(gòu)沒(méi)有權(quán)力審查WTO成員的國(guó)內(nèi)法含義。當(dāng)前，USTR再次強(qiáng)調(diào)一國(guó)國(guó)內(nèi)法律是既定事實(shí)，上訴機(jī)構(gòu)應(yīng)予以尊重，而非進(jìn)行審查。

5.上訴機(jī)構(gòu)報(bào)告不應(yīng)被當(dāng)作裁決先例和依據(jù)。實(shí)踐中，上訴機(jī)構(gòu)在缺乏WTO法律支撐和“正當(dāng)理由”的情況下，把以往裁決的報(bào)告作為先例和標(biāo)準(zhǔn)。專家小組在后續(xù)其他案例的調(diào)查和決定中，以此為依據(jù)和參照，大大影響了貿(mào)易案件的最終裁決。美國(guó)認(rèn)為，上訴機(jī)構(gòu)報(bào)告具有重要參考價(jià)值，但不應(yīng)成為WTO規(guī)則的替代和成員必須遵守的義務(wù)。

（二）WTO貿(mào)易談判缺乏效率。多哈回合以來(lái)，多邊貿(mào)易談判止步不前。2015年第10次部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議上，各國(guó)一致認(rèn)為缺乏共識(shí)，無(wú)法推動(dòng)多哈發(fā)展議程。特朗普政府不會(huì)在舊的多哈發(fā)展議程的文本基礎(chǔ)上進(jìn)行談判，但個(gè)別成員仍然堅(jiān)持多哈回合舊有談判，因?yàn)橄嚓P(guān)舊文本能夠使他們免于作出新的實(shí)質(zhì)承諾。

此外，WTO也存在規(guī)則缺陷，影響貿(mào)易談判推進(jìn)。一是協(xié)商一致原則的弊端。協(xié)商一致是WTO的核心原則，旨在確保WTO所采取的行動(dòng)符合所有成員方利益。但美國(guó)認(rèn)為，協(xié)商一致經(jīng)常導(dǎo)致談判僵局，阻礙了多哈談判進(jìn)程。個(gè)別成員利用協(xié)商一致原則，進(jìn)行“人質(zhì)挾持”談判，即在一個(gè)不相關(guān)問(wèn)題上威脅阻止談判，換取在關(guān)切問(wèn)題上的利益，最終導(dǎo)致多邊談判難以推進(jìn)。二是“單一承諾”存在問(wèn)題。美國(guó)認(rèn)為，在所有問(wèn)題取得一致前不達(dá)成任何共識(shí)的方法，雖然有利于具有談判意愿的成員間相互妥協(xié)讓步、最終達(dá)成協(xié)議，但在多哈談判中，單一承諾卻成為了阻礙因素。在對(duì)幾個(gè)國(guó)家都很重要的一個(gè)問(wèn)題上，各方互不讓步，就導(dǎo)致了整體談判的無(wú)果而終。

（三）有關(guān)發(fā)展中國(guó)家的規(guī)則設(shè)計(jì)“不合理”。首先，對(duì)發(fā)展中國(guó)家無(wú)明確的定義標(biāo)準(zhǔn)。WTO框架下，對(duì)于最不發(fā)達(dá)國(guó)家（LDC）的認(rèn)定采用的是聯(lián)合國(guó)標(biāo)準(zhǔn)，但是沒(méi)有對(duì)發(fā)展中國(guó)家的明確定義和標(biāo)準(zhǔn)。許多國(guó)家可以自稱是發(fā)展中國(guó)家，“自我認(rèn)定”即可。而WTO也明確規(guī)定，“發(fā)展中國(guó)家地位是以自我選擇為基礎(chǔ)，并不一定自動(dòng)地被所有WTO成員承認(rèn)”。換言之，美國(guó)沒(méi)有一定要承認(rèn)部分WTO成員是發(fā)展中國(guó)家的義務(wù)。其次，特殊和差別待遇原則的濫用。發(fā)展中國(guó)家可以享有特殊和差別待遇，可以在貿(mào)易談判中享有更大的靈活性，也可以減輕其在WTO中的義務(wù)。美國(guó)認(rèn)為，中國(guó)、印度、巴西和南非等成員，以人均收入較低為由，將自己定義為發(fā)展中國(guó)家，享有一系列特殊待遇，但卻擁有和許多發(fā)達(dá)國(guó)家相似的經(jīng)濟(jì)體量，不僅沒(méi)有承擔(dān)充足的現(xiàn)有WTO義務(wù)，也對(duì)WTO達(dá)成新的貿(mào)易協(xié)議構(gòu)成挑戰(zhàn)。美國(guó)貿(mào)易代表萊特希澤稱，許多國(guó)家認(rèn)為利用發(fā)展中國(guó)家身份，可以得到“豁免規(guī)則”，讓境況變得更好，但這加大了按規(guī)則行事國(guó)家的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)難度，有必要對(duì)發(fā)展中國(guó)家定義問(wèn)題進(jìn)行深刻反思。美國(guó)戰(zhàn)略與國(guó)際問(wèn)題研究中心的研究人員杰克·卡波爾（Jack Caporal）稱，WTO的164個(gè)成員中有約三分之二的國(guó)家、二十國(guó)集團(tuán)（G20）中有10個(gè)國(guó)家自稱是發(fā)展中國(guó)家，導(dǎo)致WTO談判陷入僵局。

因此，美國(guó)認(rèn)為必須對(duì)發(fā)展中國(guó)家定義進(jìn)行調(diào)整，讓“更先進(jìn)的”發(fā)展中國(guó)家在全球貿(mào)易中做出新承諾，承擔(dān)更多責(zé)任。在新貿(mào)易規(guī)則達(dá)成前的談判中，應(yīng)該打破發(fā)展中國(guó)家例外規(guī)則，提升談判效率。在實(shí)踐中，特殊和差別待遇原則應(yīng)該一事一議、視情而定，不應(yīng)一概而論。

（四）缺乏透明度。WTO的另一重要功能是監(jiān)測(cè)每一成員遵守不同貿(mào)易協(xié)定的情況，不斷提升WTO透明度。在補(bǔ)貼、農(nóng)業(yè)支持政策、數(shù)量限制、技術(shù)貿(mào)易壁壘、動(dòng)植物檢驗(yàn)檢疫等問(wèn)題上，一旦一國(guó)采取了相關(guān)措施，應(yīng)該充分履行告知義務(wù)，實(shí)現(xiàn)政策的透明度，但許多國(guó)家出臺(tái)相關(guān)措施并沒(méi)有履行好告知義務(wù)。在政府補(bǔ)貼問(wèn)題上情況最為糟糕。這也阻礙了WTO成員對(duì)相關(guān)國(guó)家的貿(mào)易政策進(jìn)行審議與檢查。美國(guó)如此關(guān)注、并在該問(wèn)題上采取行動(dòng)，其主要是針對(duì)中國(guó)的國(guó)有企業(yè)補(bǔ)貼不透明。2017年11月的WTO部長(zhǎng)級(jí)會(huì)上，美國(guó)提出提高WTO透明度的建議，并主張對(duì)沒(méi)有履行告知義務(wù)的成員進(jìn)行點(diǎn)名羞辱或懲罰，但未得到足夠的支持和討論。2018年11月，美與歐、日、阿根廷、哥斯達(dá)黎加發(fā)表聲明，再次主張對(duì)“不合規(guī)”、政策缺乏透明度的國(guó)家進(jìn)行懲罰。

（五）中國(guó)是WTO的“震源”。美國(guó)認(rèn)為，中國(guó)沒(méi)有充分履行人世承諾，WT0也缺乏規(guī)制中國(guó)的辦法。萊特希澤稱，中國(guó)通過(guò)補(bǔ)貼、打造國(guó)家“冠軍企業(yè)”、強(qiáng)迫技術(shù)轉(zhuǎn)讓等扭曲市場(chǎng)政策來(lái)發(fā)展本國(guó)經(jīng)濟(jì)，對(duì)全球貿(mào)易體系構(gòu)成威脅，WTO卻沒(méi)有能力處理這個(gè)問(wèn)題。美國(guó)駐WTO大使丹尼斯·謝伊認(rèn)為，WTO當(dāng)前危機(jī)的主要“震源”是中國(guó)，它的貿(mào)易扭曲、非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度與開(kāi)放、透明、可預(yù)測(cè)的國(guó)際貿(mào)易體系不兼容。美國(guó)始終認(rèn)為，中國(guó)的“不公平貿(mào)易行為”讓美國(guó)等WTO成員利益長(zhǎng)期受損。

三、美國(guó)推進(jìn)WTO改革的路徑設(shè)想

特朗普政府以退出WTO為威脅，以強(qiáng)力推動(dòng)諸邊和部門(mén)貿(mào)易談判為抓手，最終用“單邊”“局部”倒逼“整體”，以“諸邊”帶動(dòng)“多邊”，以“雙邊”高標(biāo)準(zhǔn)打造WTO新規(guī)則，重塑符合美國(guó)利益的多邊貿(mào)易體制，掌控WTO新規(guī)則的制定權(quán)。

（一）直接施壓威脅，要求WTO進(jìn)行全面改革。一方面，以退出WTO為“砝碼”，欲贏得戰(zhàn)略主動(dòng)。特朗普?qǐng)?zhí)政后，美國(guó)政府貿(mào)易政策發(fā)生重要調(diào)整，焦點(diǎn)從“多邊”轉(zhuǎn)向“雙邊”，強(qiáng)調(diào)美國(guó)利益優(yōu)先。同時(shí)，美國(guó)并未放棄“多邊”。USTR《2018年貿(mào)易政策議程》明確強(qiáng)調(diào)，特朗普政府致力于建設(shè)更好的多邊貿(mào)易體系，并保持在WTO中的積極活力。因此，特朗普自競(jìng)選以來(lái)多次揚(yáng)言退出WTO是以退為進(jìn)，在多邊領(lǐng)域運(yùn)用極限施壓手段，把退出作為促進(jìn)WTO改革、維護(hù)美國(guó)利益、擺脫國(guó)際責(zé)任、鞏固美國(guó)對(duì)WTO主導(dǎo)力的求變“砝碼”，真實(shí)意圖并非退出。美國(guó)國(guó)會(huì)研究局報(bào)告顯示，特朗普退出WTO亦有難度，從程序上需要參眾兩院批準(zhǔn)，而且會(huì)導(dǎo)致美國(guó)經(jīng)濟(jì)成本上升，國(guó)際領(lǐng)導(dǎo)力減弱，面臨更加孤立的窘境。此外，特朗普政府揚(yáng)言退出的行為意在凸顯WTO規(guī)則對(duì)美國(guó)的“不公平”，以此占領(lǐng)WTO改革的道義制高點(diǎn)，打造改革路徑向有利于自身的方向發(fā)展，以受害者、引領(lǐng)者的雙重身份掀起新一輪WTO改革的浪潮。

另一方面，以拖延上訴法官任命為“砝碼”，實(shí)現(xiàn)“讓美國(guó)獲益”。特朗普?qǐng)?zhí)政以來(lái)，屢次阻止上訴機(jī)構(gòu)新法官遴選程序。2018年9月，毛里求斯籍法官斯旺森第一任期到期，美國(guó)蓄意阻止了他的第二任期，導(dǎo)致上訴機(jī)構(gòu)僅剩3名法官。根據(jù)WTO規(guī)則，任何案件受理最少也需要三名上訴機(jī)構(gòu)法官，這意味著上訴機(jī)構(gòu)已經(jīng)到了癱瘓的邊緣。2019年12月，印度籍法官巴提亞、美國(guó)籍法官格萊姆第二任期也將期滿，如果年內(nèi)各方還不能就此問(wèn)題達(dá)成一致，WTO爭(zhēng)端解決這一重要功能將消失，WTO會(huì)面臨最現(xiàn)實(shí)的生存危機(jī)。2018年12月，美國(guó)以法官任命、審查程序等不合理為由，再次拒絕中、歐、印等聯(lián)合提出的上訴機(jī)構(gòu)改革方案。美國(guó)似乎做好了兩手準(zhǔn)備。一種是讓上訴機(jī)構(gòu)徹底改變，并捆綁透明度議題。通過(guò)讓爭(zhēng)端解決機(jī)制陷入停擺為“砝碼”，迫使上訴機(jī)構(gòu)在審查時(shí)限、法官任職、裁決程序等方面做出根本性改變，約束上訴機(jī)構(gòu)“越權(quán)”干涉美國(guó)內(nèi)法，顛覆性地重塑有利于美國(guó)的爭(zhēng)端解決機(jī)制。WTO高官透露，特朗普打算以上訴機(jī)構(gòu)成員數(shù)量低于三人作為“砝碼”，以最大限度地發(fā)揮其在尋求WTO改革方面的影響力。如果美國(guó)提議的提高WTO透明度和告知義務(wù)的建議沒(méi)有獲得所有成員方同意，美國(guó)就不會(huì)在上訴機(jī)構(gòu)法官任命問(wèn)題上配合。另一種是讓爭(zhēng)端解決機(jī)制名存實(shí)亡。若無(wú)法讓爭(zhēng)端解決機(jī)制做出顛覆性改革，就讓其陷入僵局，阻礙其對(duì)美國(guó)做出不利裁決，擺脫有關(guān)規(guī)則對(duì)美國(guó)采取單邊貿(mào)易行動(dòng)的束縛。

（二）推動(dòng)諸邊和部門(mén)貿(mào)易談判，應(yīng)對(duì)WTO多邊談判停滯不前。當(dāng)前，美國(guó)把推動(dòng)諸邊、部門(mén)貿(mào)易談判作為破解多邊經(jīng)貿(mào)僵局、解決運(yùn)行效率低下的動(dòng)力。特朗普政府希望與部分WTO成員進(jìn)行“自由、公平、互惠”的貿(mào)易談判，并就具體問(wèn)題先行達(dá)成諸邊協(xié)議或部門(mén)協(xié)定，再讓其他成員加入，進(jìn)而推動(dòng)WTO規(guī)則的重塑。2017年12月，USTR表示，WTO新的方向應(yīng)該是通過(guò)“志同道合”的國(guó)家達(dá)成諸邊貿(mào)易協(xié)定，進(jìn)而提升全球貿(mào)易水平。

執(zhí)政以來(lái)，特朗普政府經(jīng)濟(jì)外交“逢奧必反”。原本由奧巴馬政府竭力推動(dòng)的WTO服務(wù)貿(mào)易協(xié)定（TISA）談判和環(huán)境產(chǎn)品協(xié)定（EGA）談判，特朗普毫無(wú)興趣，使其陷入休眠狀態(tài)。但同時(shí)，他卻力主推動(dòng)幾個(gè)諸邊和部門(mén)貿(mào)易談判，并最終以“局部”帶動(dòng)“整體”、以“諸邊”帶動(dòng)“多邊”，塑造并主導(dǎo)新的WTO規(guī)則。

1.推動(dòng)漁業(yè)補(bǔ)貼談判。WTO成員希望2019年初將漁業(yè)補(bǔ)貼談判從建議討論階段推進(jìn)到合并文本談判，并于2020年達(dá)成協(xié)議。特朗普對(duì)漁業(yè)補(bǔ)貼問(wèn)題表現(xiàn)出興趣，致力于打造更強(qiáng)大、更透明的新規(guī)則，目標(biāo)直指中國(guó)等新興市場(chǎng)，意在約束“不公平”補(bǔ)貼行為，保護(hù)美國(guó)漁民的利益。聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織的數(shù)據(jù)顯示，當(dāng)前全球漁業(yè)資源中，有31%的魚(yú)類被過(guò)度捕撈，60%己達(dá)充分捕撈。美國(guó)認(rèn)為，中國(guó)和印度等“破壞性”的補(bǔ)貼助長(zhǎng)了過(guò)度捕撈等“非法”行為，導(dǎo)致漁業(yè)資源過(guò)度開(kāi)發(fā)。USTR的報(bào)告稱，美國(guó)政府將敦促各方達(dá)成一份旨在提高漁業(yè)補(bǔ)貼項(xiàng)目透明度的協(xié)議，中國(guó)和印度等全球海產(chǎn)品生產(chǎn)、出口和補(bǔ)貼大國(guó)將不能得到相關(guān)協(xié)議的豁免。美國(guó)已經(jīng)把漁業(yè)談判看做是WTO合法性和推動(dòng)貿(mào)易談判的“試金石”，如果中、印仍以發(fā)展中國(guó)家身份尋求特殊和差別待遇，美國(guó)對(duì)WTO框架下的部門(mén)貿(mào)易談判動(dòng)力或?qū)p弱，將主要談判精力轉(zhuǎn)向其他方面。

2.重置農(nóng)業(yè)談判。美國(guó)欲重新激活WTO框架下的農(nóng)業(yè)談判，主張降低農(nóng)業(yè)貿(mào)易壁壘、提升農(nóng)業(yè)透明度。美國(guó)表示愿意與其他WTO成員合作，從四個(gè)途徑推動(dòng)WTO農(nóng)業(yè)談判：一是共同分析并找出當(dāng)前農(nóng)業(yè)貿(mào)易面臨的問(wèn)題;二是確定WTO應(yīng)該解決的高關(guān)稅、扭曲補(bǔ)貼、非關(guān)稅壁壘等不公平農(nóng)業(yè)貿(mào)易行為;三是找出近年WTO農(nóng)業(yè)談判失敗的原因;四是設(shè)計(jì)新方法，在WTO框架下解決這些問(wèn)題。

3.支持發(fā)起電子商務(wù)談判。電子商務(wù)談判涉及71個(gè)WTO成員，占全球貿(mào)易總量的77%。伴隨新產(chǎn)業(yè)與科技革命快速推進(jìn)，電子商務(wù)將釋放出巨大潛能。特朗普政府對(duì)此高度關(guān)注，將電子商務(wù)作為美國(guó)參與諸邊貿(mào)易談判的最優(yōu)先事項(xiàng)。美方欲以原跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定（TPP）的電子商務(wù)章節(jié)為基礎(chǔ)，設(shè)計(jì)WTO相關(guān)規(guī)則。例如，支持?jǐn)?shù)據(jù)跨境自由流動(dòng)，保護(hù)源代碼和加密技術(shù);防范貿(mào)易歧視，反對(duì)強(qiáng)迫技術(shù)轉(zhuǎn)移或本地化限制，不斷降低相關(guān)貿(mào)易關(guān)稅;促進(jìn)網(wǎng)絡(luò)安全與政府?dāng)?shù)據(jù)透明等。美國(guó)希望以此掌控新興貿(mào)易領(lǐng)域的主導(dǎo)權(quán)和制高點(diǎn)。

（三）發(fā)力雙邊自由貿(mào)易談判，打造21世紀(jì)高標(biāo)準(zhǔn)貿(mào)易規(guī)則。特朗普?qǐng)?zhí)政以來(lái)高度重視雙邊自由貿(mào)易談判，把其作為擴(kuò)大經(jīng)貿(mào)利益、塑造“WTO+”貿(mào)易規(guī)則的重要渠道。2018年9月24日，美韓完成升級(jí)版自由貿(mào)易協(xié)定談判，在汽車關(guān)稅保護(hù)期、汽車非關(guān)稅壁壘、醫(yī)藥企業(yè)非歧視性、貿(mào)易便利化等方面達(dá)成重要共識(shí)和全新標(biāo)準(zhǔn)。2018年10月，北美三國(guó)達(dá)成《美墨加貿(mào)易協(xié)定》（USMCA）;同月，USTR告知國(guó)會(huì)，將于2019年分別開(kāi)啟同歐盟、日本、英國(guó)（脫歐后）的雙邊貿(mào)易談判。

特朗普政府比以往歷屆政府更加重視“雙邊”，意在借力“雙邊”發(fā)力“多邊”。其中，美國(guó)高度重視USMCA的達(dá)成，號(hào)稱打造了“21世紀(jì)貿(mào)易高標(biāo)準(zhǔn)”，欲把其作為未來(lái)貿(mào)易談判的模板，并推廣至WTO的多邊規(guī)則設(shè)計(jì)與改革。從內(nèi)容上看，USMCA是美國(guó)在區(qū)域貿(mào)易中簽署的涵蓋內(nèi)容最全面的貿(mào)易協(xié)定。原《北美自由貿(mào)易協(xié)定》（NAFTA）僅有22章，《全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（CPTPP）有30章，而USMCA共計(jì)34章，協(xié)議文本長(zhǎng)度是NAFTA的3倍。該協(xié)定體現(xiàn)了美國(guó)主要的利益訴求，單列了原產(chǎn)地規(guī)則、農(nóng)業(yè)宏觀政策與匯率等章節(jié)，增加了出版與數(shù)字貿(mào)易等內(nèi)容;從貿(mào)易標(biāo)準(zhǔn)上看，在知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、金融服務(wù)業(yè)、市場(chǎng)準(zhǔn)入、原產(chǎn)地原則等方面，USMCA體現(xiàn)了高于CPTPP和原NAFTA的標(biāo)準(zhǔn);從“美國(guó)優(yōu)先”角度看，原產(chǎn)地原則要求75%的汽車零部件由北美三國(guó)生產(chǎn)，勞工章節(jié)要求40%～45%的汽車零部件由時(shí)薪不低于16美元的工人生產(chǎn)。此外，從規(guī)則靈活性上看，爭(zhēng)端解決機(jī)制問(wèn)題設(shè)計(jì)靈活，USMCA第10章D節(jié)規(guī)定僅適用于美加，第14章中關(guān)于投資東道國(guó)爭(zhēng)端解決機(jī)制規(guī)則僅適用于美墨，不適用于加拿大。凡此種種，USMCA凸顯美國(guó)下足了制度功夫，未來(lái)必將上述規(guī)則理念、制度內(nèi)容、設(shè)計(jì)方式等運(yùn)用于更廣泛的國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則的重塑之中。

（四）攜手日歐，加強(qiáng)經(jīng)貿(mào)利益捆綁。自2017年12月以來(lái)，在美國(guó)推動(dòng)下，美日歐貿(mào)易部長(zhǎng)舉行了5次會(huì)晤，就解決第三方非市場(chǎng)導(dǎo)向政策和做法問(wèn)題進(jìn)行磋商，并發(fā)表了5份聯(lián)合聲明，加緊在具體問(wèn)題上協(xié)調(diào)立場(chǎng)并盡快付諸行動(dòng)，意在重塑WTO規(guī)則，有效應(yīng)對(duì)系列風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)。所謂的第三方非市場(chǎng)導(dǎo)向政策和做法，實(shí)際就是不點(diǎn)名地批評(píng)中國(guó)。

一方面，協(xié)調(diào)關(guān)鍵問(wèn)題立場(chǎng)，攜手應(yīng)對(duì)中國(guó)“不公平”行為。美國(guó)認(rèn)為現(xiàn)有WTO規(guī)則無(wú)法規(guī)制中國(guó)的不公平貿(mào)易行為，希望聯(lián)手日歐，先在核心關(guān)鍵議題達(dá)成一致，再推動(dòng)諸邊談判，最終達(dá)到重塑WTO規(guī)則目的。美國(guó)先拉核心“小圈子”，再不斷擴(kuò)容，讓其他國(guó)家被動(dòng)加入，實(shí)則是迫使中國(guó)“二次人世”，達(dá)到“去中國(guó)化”、維護(hù)西方發(fā)達(dá)國(guó)家核心地位的目的?？v觀5輪美日歐部長(zhǎng)級(jí)磋商，三方共同關(guān)注的關(guān)鍵議題幾乎都是與美對(duì)華“301調(diào)查”相關(guān)的核心問(wèn)題，即知識(shí)產(chǎn)權(quán)、技術(shù)轉(zhuǎn)移、國(guó)有企業(yè)和產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼等。美國(guó)己聯(lián)手歐日，為中國(guó)“量體裁衣”制定多邊貿(mào)易體系新的規(guī)則，以應(yīng)對(duì)不利于西方世界的“新國(guó)際貿(mào)易結(jié)構(gòu)、新競(jìng)爭(zhēng)模式和新挑戰(zhàn)”。尤其需要關(guān)注的是，美日歐在兩大議題上正從協(xié)調(diào)立場(chǎng)轉(zhuǎn)向具體行動(dòng)：一是產(chǎn)業(yè)政策和國(guó)有企業(yè)問(wèn)題。2018年5月，美日歐發(fā)布“規(guī)定范圍文件”（ScopingPaper），一致同意要采取切實(shí)行動(dòng)，升級(jí)現(xiàn)有WTO規(guī)則，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)政策和國(guó)有企業(yè)問(wèn)題談判，確保主要新興經(jīng)濟(jì)體無(wú)法逃避規(guī)則，提升各成員產(chǎn)業(yè)政策透明度、有效應(yīng)對(duì)公共機(jī)構(gòu)和國(guó)有企業(yè)、約束補(bǔ)貼行為。2018年9月，三方對(duì)該問(wèn)題再次協(xié)調(diào)立場(chǎng)，表示要在2018年底完成國(guó)內(nèi)程序，并在隨后發(fā)起關(guān)于“設(shè)立更有效補(bǔ)貼規(guī)則”的諸邊談判。雖未明確點(diǎn)名，但針對(duì)中國(guó)之意十分明顯。美國(guó)希望通過(guò)多邊施壓，迫使中國(guó)調(diào)整產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟(jì)政策，做出實(shí)質(zhì)性結(jié)構(gòu)改變。二是設(shè)定符合美日歐利益的市場(chǎng)條件標(biāo)準(zhǔn)。中國(guó)人世15年過(guò)渡期滿，本應(yīng)自動(dòng)獲得市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位。但美日歐卻不予承認(rèn)，繼續(xù)采取第三國(guó)替代價(jià)格的做法對(duì)中國(guó)產(chǎn)品征收反傾銷稅和反補(bǔ)貼稅，并被中國(guó)訴諸WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制。美日歐攜手設(shè)定了關(guān)于市場(chǎng)條件的新7條標(biāo)準(zhǔn)：企業(yè)的價(jià)格、成本、投入、采購(gòu)、銷售決策是根據(jù)市場(chǎng)信號(hào)自由決定和作出的;企業(yè)的投資決策是根據(jù)市場(chǎng)信號(hào)自由決定和作出的;資本、勞動(dòng)力、技術(shù)等要素價(jià)格由市場(chǎng)決定;影響企業(yè)的資本配置決策，是根據(jù)市場(chǎng)信號(hào)自由決定和作出的;企業(yè)實(shí)行國(guó)際公認(rèn)的會(huì)計(jì)準(zhǔn)則，包括獨(dú)立核算;企業(yè)適用公司法、破產(chǎn)法和私有財(cái)產(chǎn)法;在上述企業(yè)業(yè)務(wù)決策中，沒(méi)有明顯的政府干預(yù)。這些標(biāo)準(zhǔn)意在協(xié)調(diào)立場(chǎng)、為違反WTO規(guī)定找借口，拒不履行對(duì)華承諾。設(shè)立更多對(duì)己有利的規(guī)則，約束打壓中國(guó)經(jīng)濟(jì)和影響力，并擺脫應(yīng)該承擔(dān)的國(guó)際責(zé)任。

另一方面，針對(duì)WTO改革問(wèn)題協(xié)調(diào)立場(chǎng)。美日歐在WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制改革、大法官任命等問(wèn)題上存在原則性分歧，但亦有共同利益訴求。目前，三方在兩大問(wèn)題上具有共同立場(chǎng).并欲推動(dòng)WTO改革邁出實(shí)質(zhì)步伐。一是推動(dòng)WTO透明度改革。2018年11月，美日歐及相關(guān)國(guó)家向WTO貨物貿(mào)易理事會(huì)聯(lián)合提交了一份關(guān)于WTO透明度和信息告知的改革建議，希望加強(qiáng)WTO的監(jiān)督功能，約束WTO成員方不透明的產(chǎn)業(yè)政策，使其切實(shí)履行告知義務(wù)。二是關(guān)于發(fā)展中國(guó)家定位問(wèn)題。三方表示，WTO成員可以自我選擇定義為發(fā)展中國(guó)家，阻礙WTO各方達(dá)成新協(xié)議，并影響WTO效率，需要對(duì)此進(jìn)行改革。這意味著，美日歐意在攜手實(shí)現(xiàn)“對(duì)等貿(mào)易”，其本質(zhì)是發(fā)達(dá)國(guó)家要變相減少多邊責(zé)任，漠視發(fā)展問(wèn)題;同時(shí)要求中國(guó)等主要發(fā)展中國(guó)家承擔(dān)更多的多邊義務(wù)。

（五）采取單邊措施應(yīng)對(duì)中國(guó)。美國(guó)認(rèn)為現(xiàn)有WTO規(guī)則無(wú)法約束中國(guó)，導(dǎo)致美國(guó)利益受損，必須采取單邊施壓措施，扭轉(zhuǎn)不利局面。一是祭出貿(mào)易保護(hù)的“301調(diào)查”。2018年3月，USTR公布《根據(jù)1974年貿(mào)易法第301條款對(duì)中國(guó)技術(shù)轉(zhuǎn)讓、竊取知識(shí)產(chǎn)權(quán)的法律、政策和實(shí)踐的調(diào)查結(jié)果》稱，中國(guó)通過(guò)強(qiáng)迫在華美國(guó)企業(yè)技術(shù)轉(zhuǎn)讓制度、許可限制、非市場(chǎng)因素驅(qū)動(dòng)的境外投資、未經(jīng)授權(quán)入侵美國(guó)商業(yè)計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)、網(wǎng)絡(luò)竊取知識(shí)產(chǎn)權(quán)和敏感信息等行為，獲取美國(guó)高新技術(shù)。以此為依據(jù)，美國(guó)對(duì)中國(guó)采取了“301調(diào)查”行動(dòng)，針對(duì)中國(guó)價(jià)值2500億美元的商品加征高關(guān)稅。二是采取其他措施。2018年3月，特朗普簽署鋼、鋁備忘錄，對(duì)包括中國(guó)在內(nèi)的重要貿(mào)易伙伴的鋼、鋁產(chǎn)品加征10%和25%的進(jìn)口關(guān)稅;2018年8月，特朗普簽署《外商投資風(fēng)險(xiǎn)審查現(xiàn)代化法案》，擴(kuò)大對(duì)外國(guó)企業(yè)并購(gòu)美國(guó)關(guān)鍵技術(shù)、關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的審查，目標(biāo)直指中國(guó);此外，美國(guó)也把制裁中興、抓捕華為首席財(cái)務(wù)官（CFO）孟晚舟作為對(duì)華施壓談判的“砝碼”。通過(guò)上述措施，美國(guó)希望使中國(guó)購(gòu)買其更多的農(nóng)產(chǎn)品和能源類產(chǎn)品，并做出經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)改變。美國(guó)意在限制中國(guó)所謂的“不公平”貿(mào)易行為，避免中國(guó)的“溢出效應(yīng)”破壞WTO多邊經(jīng)貿(mào)體系。而限制中國(guó)的“扭曲市場(chǎng)”行為，也是美國(guó)推動(dòng)WTO改革的關(guān)鍵動(dòng)力。

四、WTO改革前景

WTO改革議題設(shè)計(jì)是多邊貿(mào)易體制改革的前提，也是WTO改革最終成功的必要基礎(chǔ)，預(yù)示著多邊貿(mào)易體制的未來(lái)走向。與時(shí)俱進(jìn)改革是大勢(shì)所趨，當(dāng)務(wù)之急是改革爭(zhēng)端解決機(jī)制，以此擺脫WTO之生存危機(jī)，同時(shí)遵循先易后難、循序漸進(jìn)原則，推進(jìn)WTO深層次改革，使其適應(yīng)國(guó)際經(jīng)貿(mào)發(fā)展趨勢(shì)。

（一）WTO作用不可或缺，與時(shí)俱進(jìn)改革是大勢(shì)所趨。雖然WTO規(guī)則和機(jī)制設(shè)計(jì)落后于國(guó)際經(jīng)貿(mào)秩序變化，存在諸多問(wèn)題和缺陷，但其在促進(jìn)世界經(jīng)濟(jì)和貿(mào)易發(fā)展方面發(fā)揮了不可替代的作用。特別是WTO奉行的貿(mào)易自由化宗旨、最惠國(guó)待遇原則、國(guó)民待遇原則、爭(zhēng)端解決機(jī)制的基本原則和理念、兼顧廣大發(fā)展中國(guó)家利益的特殊和差別待遇原則，體現(xiàn)了各國(guó)經(jīng)貿(mào)合作的智慧和國(guó)際法治的進(jìn)步。改革和完善WTO，使其繼續(xù)發(fā)揮更大作用，是廣大成員方的共同愿望。改革必須堅(jiān)持WTO的主要宗旨和原則，而不是拋棄一切精神的“另起爐灶”。

雖然改革的議題、路徑、方式未定，各主要成員對(duì)WTO改革的立場(chǎng)是一致和堅(jiān)定的，即WTO不可能再維持現(xiàn)狀。特別是在美國(guó)貿(mào)易保護(hù)主義顯著抬頭、國(guó)際貿(mào)易規(guī)則“千瘡百孔”的情況下，WTO的改革已經(jīng)箭在弦上。停滯不前將會(huì)導(dǎo)致二戰(zhàn)后的自由貿(mào)易國(guó)際秩序全面崩潰，是全球經(jīng)濟(jì)難以承受之重。WTO總干事阿澤維多表示，貿(mào)易體系改革是一代人一次的機(jī)遇，WTO成員必須盡快采取實(shí)際行動(dòng)改變現(xiàn)狀，以拯救岌岌可危的多邊貿(mào)易體系。

作為WTO規(guī)則締造者的美國(guó)開(kāi)始主動(dòng)求變，為改革提供了千載難逢的契機(jī)。同時(shí)，其他主要成員也紛紛采取行動(dòng)。2018年6月，歐盟提出了推進(jìn)WTO改革的方案，9月發(fā)表關(guān)于WTO改革立場(chǎng)的“概念性文件”;2018年10月，以加拿大為代表的12國(guó)也提出自己的改革方案，并發(fā)表《渥太華部長(zhǎng)會(huì)議關(guān)于WTO改革的聯(lián)合公報(bào)》;美日歐舉行5輪部長(zhǎng)級(jí)會(huì)談，就WTO改革不斷協(xié)調(diào)立場(chǎng)，力求共同進(jìn)退。

（二）各方分歧較大，改革之路注定不平坦。一是理念分歧。特朗普政府貿(mào)易政策理念發(fā)生根本性變化，強(qiáng)調(diào)美國(guó)優(yōu)先，在WTO改革中堅(jiān)持“互惠、對(duì)等”原則，同時(shí)不斷弱化推動(dòng)發(fā)展的義務(wù)和責(zé)任。廣大發(fā)展中國(guó)家堅(jiān)定維護(hù)自由的多邊貿(mào)易體系，反對(duì)保護(hù)主義和單邊主義的改革取向，認(rèn)為改革要回應(yīng)時(shí)代發(fā)展需要，不能成為某些國(guó)家為一己之利而設(shè)計(jì)的陷阱。二是責(zé)任分歧。美日歐等把發(fā)展中國(guó)家定位作為改革的重要議題大做文章。它們指責(zé)許多國(guó)家利用發(fā)展中國(guó)家地位獲益，甚至設(shè)計(jì)出“畢業(yè)條款”要求定期審查享受特殊與差別待遇國(guó)家的資格。但廣大發(fā)展中國(guó)家認(rèn)為，發(fā)達(dá)國(guó)家未有效執(zhí)行WTO現(xiàn)行的155項(xiàng)特殊及差別待遇條款，堅(jiān)決反對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家擅自擺脫國(guó)際責(zé)任、不承擔(dān)發(fā)展義務(wù)的做法。三是規(guī)則分歧。在爭(zhēng)端解決機(jī)制問(wèn)題上，美國(guó)的立場(chǎng)是“大破大立”，即使上訴機(jī)構(gòu)停擺，也要徹底改變“不合理”的規(guī)則。歐洲與中國(guó)等發(fā)展中國(guó)家立場(chǎng)相近，反對(duì)美國(guó)阻撓上訴機(jī)構(gòu)法官任命，但又未提出爭(zhēng)端解決機(jī)制改革的替代方案。在透明度問(wèn)題上，美國(guó)已經(jīng)把提高WTO透明度、迫使成員方履行告知義務(wù)作為推動(dòng)改革的主要議題，并主張加入懲罰措施、增強(qiáng)規(guī)則約束性，歐日與美國(guó)立場(chǎng)相近。但發(fā)展中國(guó)家反對(duì)強(qiáng)加懲罰措施。四是議題分歧。美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家認(rèn)為，當(dāng)前許多多哈議題過(guò)于陳舊，希望加入高標(biāo)準(zhǔn)的新議題。但發(fā)展中國(guó)家表示，只有先解決多哈議題，才會(huì)考慮新的議題。

（三）解決生存危機(jī)是優(yōu)先方向，未來(lái)改革可能逐步推進(jìn)、漸次展開(kāi)。鑒于美國(guó)以諸多理由為借口，屢屢阻礙人事任命，2019年WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制面臨生存危機(jī)。歐盟始終堅(jiān)持維護(hù)上訴機(jī)構(gòu)功能，甚至提出依據(jù)DSU第25章規(guī)定，建立沒(méi)有美國(guó)的上訴機(jī)制，進(jìn)而繼續(xù)履行其裁決職能。加拿大等12國(guó)也力主盡快開(kāi)啟磋商，解決上訴機(jī)構(gòu)面臨癱瘓的不利局面。中國(guó)關(guān)于WTO改革的5點(diǎn)主張之一就是優(yōu)先處理危及WTO生存的關(guān)鍵問(wèn)題，盡快恢復(fù)完善上訴機(jī)構(gòu)成員遴選程序，避免爭(zhēng)端解決機(jī)制失效是當(dāng)務(wù)之急。預(yù)計(jì)2019年各方談判的最主要焦點(diǎn)就是改革包括上訴機(jī)構(gòu)遴選程序、案件審理期限、專家組權(quán)限等爭(zhēng)端解決機(jī)制問(wèn)題。這一階段各方達(dá)成共識(shí)才能確保WTO正常運(yùn)轉(zhuǎn)并進(jìn)行后續(xù)改革。

從完善WTO談判功能看，一是推動(dòng)諸邊談判可能成為未來(lái)WTO前行的主要?jiǎng)恿?。在多邊談判陷入困境的情況下，諸邊談判可以提高WTO談判的靈活性和效率。在2017年12月WTO第11屆部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議上，各成員方同意在電子商務(wù)、國(guó)內(nèi)服務(wù)監(jiān)管、投資便利化、中小微型企業(yè)議題上發(fā)起諸邊談判。特朗普政府亦對(duì)多項(xiàng)諸邊談判持積極態(tài)度。預(yù)計(jì)未來(lái)諸邊談判將是WTO前行的重要推動(dòng)力，開(kāi)放的諸邊主義是實(shí)現(xiàn)多邊主義最現(xiàn)實(shí)的路徑，也可能是唯一出路。二是談判規(guī)則或?qū)Ⅲw現(xiàn)更大的靈活性。WTO核心原則之一就是協(xié)商一致，確保所有成員可以在談判中平等地表明自己的立場(chǎng)。中國(guó)對(duì)于WTO改革的三點(diǎn)原則之一就是堅(jiān)持協(xié)商一致。但若要提升談判效率、打破僵局，使WTO與世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)，在協(xié)商一致的基礎(chǔ)上，決策投票未嘗不是一種嘗試和選擇。其中，投票權(quán)的規(guī)則設(shè)計(jì)將是重中之重，必是各方博弈的焦點(diǎn)。美日歐對(duì)此改革態(tài)度積極，且立場(chǎng)一致。如何在維護(hù)自身利益的前提下，回應(yīng)發(fā)達(dá)國(guó)家部分關(guān)切，推動(dòng)談判更具效率，將考驗(yàn)發(fā)展中國(guó)家的智慧。

從完善WTO監(jiān)督審查和治理功能看，在WTO成員之間，有效的貿(mào)易政策審議和良好的治理體系可以分散潛在的貿(mào)易爭(zhēng)端風(fēng)險(xiǎn)。各成員方一致認(rèn)為，WTO的“契約性”過(guò)重，缺乏與時(shí)俱進(jìn)的治理機(jī)構(gòu)。相比IMF和世界銀行，WTO治理能力有所欠缺。應(yīng)該擴(kuò)大WTO對(duì)理事會(huì)、下屬委員會(huì)以及秘書(shū)處的授權(quán)，使其更好地發(fā)揮治理作用。雖然各方在具體設(shè)計(jì)上存在分歧，但總體的改革方向上均持積極態(tài)度，或可推動(dòng)WTO治理機(jī)構(gòu)的完善，作為夯實(shí)WTO改革的實(shí)質(zhì)基礎(chǔ)。

（四）中美達(dá)成階段性協(xié)議或?qū)TO改革具有積極意義。2018年12月，中美元首會(huì)晤為兩國(guó)關(guān)系穩(wěn)定發(fā)展再定調(diào)，欲以合作共贏、相互尊重推動(dòng)緩解中美經(jīng)貿(mào)紛爭(zhēng)，并在90天內(nèi)達(dá)成協(xié)議。2019年1月底，中美經(jīng)貿(mào)談判團(tuán)隊(duì)取得重要進(jìn)展，除了中方購(gòu)買更多美國(guó)農(nóng)業(yè)、制造業(yè)的產(chǎn)品外，雙方在技術(shù)轉(zhuǎn)移、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、關(guān)稅和非關(guān)稅壁壘、對(duì)美國(guó)商業(yè)財(cái)產(chǎn)的網(wǎng)絡(luò)竊密、國(guó)有企業(yè)補(bǔ)貼、服務(wù)業(yè)和農(nóng)業(yè)的貿(mào)易壁壘、貨幣在中美貿(mào)易關(guān)系中的作用等方面達(dá)成共識(shí)。

中美經(jīng)貿(mào)談判涉及的上述7個(gè)方面議題，與美日歐聚焦的所謂“市場(chǎng)扭曲”的具體問(wèn)題幾乎一致，將是其下一步推動(dòng)WTO改革的主要議題。在2001年中國(guó)人世承諾中，國(guó)有企業(yè)補(bǔ)貼、金融市場(chǎng)開(kāi)放、技術(shù)轉(zhuǎn)移和本地化等非歧視性待遇的內(nèi)容也和當(dāng)前美國(guó)聚焦的主要問(wèn)題類似。

作為全球最大的發(fā)展中國(guó)家和發(fā)達(dá)國(guó)家，中國(guó)代表了廣大發(fā)展中國(guó)家的利益，美國(guó)與歐日等發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體立場(chǎng)相近。若中美就結(jié)構(gòu)性問(wèn)題取得突破，兩國(guó)有可能攜手促進(jìn)WTO改革。尤其需要關(guān)注的是，伴隨中美經(jīng)貿(mào)摩擦和戰(zhàn)略博弈加劇，特朗普政府對(duì)華立場(chǎng)強(qiáng)硬但仍有所區(qū)別。以財(cái)長(zhǎng)姆努欽、商務(wù)部長(zhǎng)羅斯、白宮國(guó)家經(jīng)濟(jì)委員會(huì)主任庫(kù)德洛、美國(guó)貿(mào)易代表萊特希澤等為代表的“主談派”主張通過(guò)經(jīng)貿(mào)談判或施壓，打開(kāi)中國(guó)市場(chǎng)，獲得現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)利益;以副總統(tǒng)彭斯、白宮高級(jí)顧問(wèn)納瓦羅為代表的“遏制派”主張采取政治、軍事、科技等一切手段，對(duì)華強(qiáng)硬施壓，遏制中國(guó)經(jīng)濟(jì)崛起;以美國(guó)聯(lián)邦調(diào)查局（FBI）、中央情報(bào)局（CIA）、司法部乃至軍方為代表的“深暗勢(shì)力”（deepstate）從幕后罕見(jiàn)地走向前臺(tái)，希望以強(qiáng)硬手段把中美關(guān)系徹底打“脫鉤”，具有一定的冷戰(zhàn)思維和行事邏輯。特朗普立場(chǎng)在“主談派”與“遏制派”之間搖擺，但又對(duì)“深暗勢(shì)力”控制不足。未來(lái)，即使中美達(dá)成經(jīng)貿(mào)協(xié)議，也難以期望中美關(guān)系能夠就此風(fēng)平浪靜。中美之間將是一種全新的競(jìng)合關(guān)系，尋找發(fā)展雙邊關(guān)系新動(dòng)力，擁有“共同話題”，突出合作一面、淡化處理競(jìng)爭(zhēng)至關(guān)重要。

奧巴馬政府時(shí)期，中美在氣候變化問(wèn)題上的合作對(duì)穩(wěn)定雙邊關(guān)系發(fā)揮了重要作用。特朗普時(shí)期，共同推動(dòng)WTO改革將成為中美合作新亮點(diǎn)。美國(guó)傳統(tǒng)基金會(huì)副主席詹姆斯·卡拉夫諾認(rèn)為，WTO改革事關(guān)全球經(jīng)貿(mào)秩序的未來(lái)，只有中美聯(lián)手合作才可能引領(lǐng)其前進(jìn)，這也將成為兩國(guó)合作的新動(dòng)力，有利于穩(wěn)定雙邊關(guān)系大局。