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全球所系

2019-09-10 07:22杜娟
關(guān)鍵詞:議程聯(lián)合國環(huán)境

杜娟

2016年1月1日,聯(lián)合國《變革我們的世界——2030年可持續(xù)發(fā)展議程》(以下簡稱“2030議程”)正式實施。2030議程確立的17個可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)(SDGs),以17種鮮明的顏色,將人類對發(fā)展的認識帶到了一個新的高度,確立了全球發(fā)展的基本原則和價值,即經(jīng)濟發(fā)展、社會進步、環(huán)境保護以及“不落下任何一個人”。

從1972年在斯德哥爾摩召開首次世界性的環(huán)境會議到聯(lián)合國193個會員國一致通過2030議程,這短短的四十多年,卻是人類歷史長河中不平凡的一段,人類理性經(jīng)歷了又一次的覺醒和復(fù)蘇,并逐漸匯聚成面向未來的集體行動。

從發(fā)展走向可持續(xù)發(fā)展共識

發(fā)展是人類社會不斷進步的永恒主題。人們對發(fā)展問題和理念的理解及認知,在不斷探索、修正的過程中,越來越強調(diào)發(fā)展的整體性、長遠性、主體性和綜合性。

啟蒙:從環(huán)境保護到可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略

產(chǎn)業(yè)革命以后,世界上大多數(shù)國家先后開始了工業(yè)化進程,率先進入工業(yè)文明社會的國家在取得經(jīng)濟成就的同時,人口增長、資源消耗、生態(tài)破壞及環(huán)境污染加劇等問題,讓這些國家開始反思,努力尋求一種新的發(fā)展模式。

為了應(yīng)對快速工業(yè)化帶來的最為緊迫的環(huán)境問題,從20世紀(jì)60、70年代開始,不少國家開始制定本國的環(huán)境基本法,搭建環(huán)境管理的基本框架,美國制定了國際上最早的環(huán)境基本法《國家環(huán)境政策法》,歐洲開始制定各類環(huán)境政策,日本制定了《自然環(huán)境保護法》《水質(zhì)保護法》《公害對策基本法》等一些保護環(huán)境、防止公害的政策、法規(guī),1974年印度也設(shè)立了環(huán)境保護方面的第一個法規(guī)《水污染治理法》。

1972年,聯(lián)合國在斯德哥爾摩召開人類環(huán)境會議。這是國際社會就環(huán)境問題召開的第一次世界性會議,會議通過了人類歷史上第一個保護環(huán)境的全球性宣言《人類環(huán)境宣言》,以及包括109項建議的《人類環(huán)境行動計劃》,引導(dǎo)和鼓勵世界各國加強對環(huán)境的保護和改善。作為人類自覺評估自身活動對環(huán)境影響,并就保護和改善環(huán)境達成全球共識的首次嘗試,對環(huán)境保護和經(jīng)濟社會發(fā)展之間深刻關(guān)系還缺乏認知,尚沒有形成綜合的社會協(xié)調(diào)發(fā)展政策,環(huán)境、資源只是孤立地被考慮,或僅作為發(fā)展中應(yīng)附帶解決的問題。環(huán)境問題只在局部范圍得到了一定程度的緩解,各國對經(jīng)濟發(fā)展的過度追求依然在破壞環(huán)境,社會經(jīng)濟發(fā)展很不平衡。

隨著可持續(xù)發(fā)展思想和實踐的深入,先行的國家逐漸從孤立的環(huán)境、資源政策轉(zhuǎn)到人口、資源和環(huán)境全面發(fā)展的政策上來。20世紀(jì)80年代以來,許多國家開始從經(jīng)濟、政治、社會等多方面研究發(fā)展問題,從而形成了一種新的“綜合發(fā)展觀”。1983年,聯(lián)合國教科文組織委托法國學(xué)者寫了《新發(fā)展觀》一書,指出新的發(fā)展觀是“整體的”“綜合的”和“內(nèi)生的”。其經(jīng)濟發(fā)展不僅包含數(shù)量上的變化,而且還包括收入結(jié)構(gòu)的合理化、文化條件的改善、生活質(zhì)量的提高,以及其他社會福利的增進。1987年,聯(lián)合國委托以布倫特蘭夫人為主席的世界環(huán)境與發(fā)展委員會提交的著名報告《我們共同的未來》,提出了一種嶄新的理念——可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略思想。

作為一個中低收入國家和世界最大的群島國家,印度尼西亞是全球最早提出可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的國家之一。早在1982年,印尼環(huán)境保護國務(wù)部制定的《環(huán)境管理原則》,要求把環(huán)境管理和資源的適度利用作為經(jīng)濟發(fā)展的一部分來考慮。尤其值得一提的是,印尼首先提出了人口、經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護三者之間關(guān)系的概念,此概念被1992年聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會所采納。

但此時的可持續(xù)發(fā)展政策更多地是從本國利益出發(fā),很少顧及全球可持續(xù)發(fā)展問題,缺乏全球眼光和國際合作。

從理念到開啟全球性探索

上世紀(jì)90年代,冷戰(zhàn)結(jié)束的紅利和電腦網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟共同推動的新一輪繁榮給了以美國為首的西方發(fā)達國家認真考慮可持續(xù)發(fā)展這一議題的政治和經(jīng)濟空間。在遵循“共同但有區(qū)別的責(zé)任”的原則下,在發(fā)達國家的推動和主導(dǎo)中,一系列事關(guān)人類社會長期發(fā)展的國際環(huán)境與發(fā)展協(xié)議得以順利通過,可持續(xù)發(fā)展進入全球性實踐探索階段。

1992年聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會召開并通過《21世紀(jì)議程》,被認為是國際可持續(xù)發(fā)展政策的分水嶺:首次將環(huán)境和發(fā)展視為可持續(xù)發(fā)展互相依存的兩個部分;敦促各國政府與國際組織合作,按照環(huán)發(fā)會議各項決定的執(zhí)行情況,特別是按照《21世紀(jì)議程》的決定,推出相應(yīng)的國家戰(zhàn)略,以保障和促進全球可持續(xù)發(fā)展。

可持續(xù)發(fā)展的理念開始真正在全球?qū)用娴玫椒e極響應(yīng)。據(jù)聯(lián)合國統(tǒng)計,有100多個國家設(shè)立了專門的可持續(xù)發(fā)展委員會,中國、日本、美國、英國、瑞典等數(shù)十個國家還制定了國家層面的《21世紀(jì)議程》或與之相似的國家發(fā)展戰(zhàn)略,提出了本國對可持續(xù)發(fā)展的理解和決定采取的重要行動。

1993年,時任美國總統(tǒng)克林頓專門成立了總統(tǒng)可持續(xù)發(fā)展委員會(PCSD),其任務(wù)是尋求可持續(xù)發(fā)展的道路,并具體到應(yīng)采取的步驟和措施。1996年,PCSD形成了《可持續(xù)發(fā)展的美國》(The United States in Sustainable Development)一書,該書設(shè)定了健康與環(huán)境、經(jīng)濟繁榮、平等、保護自然、管理、持續(xù)發(fā)展的社會、公民參與、人口、國際責(zé)任、教育十個方面的評價標(biāo)準(zhǔn)和目標(biāo)要求。PCSD對一個可持續(xù)的美國的理解是:追求一個生命永駐的世界,為一個高尚、和平、平等共存的未來而努力,一個可持續(xù)發(fā)展的美國的經(jīng)濟增長能給予人們平等的機會,為現(xiàn)在和將來提供一個安全、健康和高質(zhì)量的生活。

據(jù)此,PCSD提出了美國實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的16條原則,核心思想包括:可持續(xù)發(fā)展是以經(jīng)濟增長、社會公平和環(huán)境保護為目標(biāo);在諸多原則中,把“必須增加工作職位、生產(chǎn)能力、薪金、獲取信息、知識和教育的機會,同時減少環(huán)境污染、廢棄物和貧困”放在第一位,說明可持續(xù)發(fā)展的首要問題還是經(jīng)濟發(fā)展;達到經(jīng)濟、社會和環(huán)境的共同目標(biāo)需要完善綜合調(diào)控的政策;可持續(xù)發(fā)展必須依靠科技進步,這是“增加經(jīng)濟效率、保護和恢復(fù)自然資源以及改善消費模式的前提”;公眾參與、人力資源、教育和法律是推動可持續(xù)發(fā)展十分重要的手段。

1994年英國發(fā)布可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略——《可持續(xù)發(fā)展:英國的戰(zhàn)略選擇》。這份長達260頁的報告,明確地闡述了政府對可持續(xù)發(fā)展的認識與理解:促進經(jīng)濟發(fā)展以保證提高自己和后代的生活水平,同時也追求保護和改善他們現(xiàn)在及子孫后代的環(huán)境,協(xié)調(diào)這兩個目標(biāo)是可持續(xù)發(fā)展的核心。

英國可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略認為可持續(xù)發(fā)展已經(jīng)在英國的國家層次和地方層次積極展開,但仍需要改進:一是政府部門應(yīng)對可持續(xù)發(fā)展提出具有權(quán)威性和獨立性的建議;二是應(yīng)加強有代表性的部門對可持續(xù)發(fā)展圓桌會議的參與;三是應(yīng)進一步將可持續(xù)發(fā)展知識普及到社區(qū)和個人。結(jié)合自身可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵問題,英國還提出了自己的可持續(xù)發(fā)展指標(biāo)框架。值得一提的是,1996年3月,英國環(huán)境、交通和區(qū)域部公布了英國可持續(xù)發(fā)展指標(biāo)體系,將可持續(xù)發(fā)展按照壓力-狀態(tài)-響應(yīng)的模式分成了120個指標(biāo)。該指標(biāo)體系以英國的可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)為基礎(chǔ),采取目標(biāo)分解的方式設(shè)計,是第一個將對可持續(xù)發(fā)展的衡量從定性到定量,從研究到實踐的嘗試。

在歐盟層面,通過對各成員國可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略進行評估,以保障其戰(zhàn)略在共同體層面與國家層面的一以貫之。1997年,可持續(xù)發(fā)展作為歐盟政策的一個首要目標(biāo)被正式寫入《阿姆斯特丹條約》(簡稱《阿約》)。《阿約》規(guī)定:通過建立一個沒有邊界的區(qū)域,通過加強經(jīng)濟和社會發(fā)展的協(xié)調(diào)一致,以及通過建立最終包括單一貨幣在內(nèi)的經(jīng)濟和貨幣聯(lián)盟,來促進經(jīng)濟社會進步和高水平就業(yè),并實現(xiàn)平衡和可持續(xù)發(fā)展。2000年歐盟發(fā)布的未來十年的戰(zhàn)略目標(biāo)“里斯本戰(zhàn)略”將建設(shè)和諧社會、振興經(jīng)濟、可持續(xù)發(fā)展作為三大支柱,協(xié)同促進歐盟的社會發(fā)展。在可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略領(lǐng)域,歐盟開始在全球扮演起領(lǐng)導(dǎo)者角色。

作為1992年環(huán)發(fā)會議的所在國,拉美最大的發(fā)展中國家巴西也開始著手制定可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略,并把社會穩(wěn)定發(fā)展與自然供需兩大平衡作為該戰(zhàn)略的基石。巴西的國家級可持續(xù)發(fā)展協(xié)調(diào)機構(gòu)為國家可持續(xù)發(fā)展部際委員會(CIDES),其作用是在聯(lián)邦一級對各種活動予以協(xié)調(diào),從而將可持續(xù)性納入有關(guān)經(jīng)濟發(fā)展的決策中。

巴西可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略設(shè)定了7個優(yōu)先方向:逐步消除貧困;合理利用能源;建立新的交通體系;建立生態(tài)平衡經(jīng)濟發(fā)展區(qū);發(fā)展農(nóng)業(yè)多品種種植和食品多樣化;開發(fā)多樣化生物產(chǎn)品;強化可持續(xù)發(fā)展手段,把培養(yǎng)人才、發(fā)展教育作為社會發(fā)展的頭等大事。與貧困作斗爭是巴西具有極高優(yōu)先級的國家級行動,巴西政府在經(jīng)濟和社會領(lǐng)域以及對公共政策(包括環(huán)境政策)進行了卓有成效的機構(gòu)改革,使分配的天平向貧困階層傾斜,取得了很好的效果。

盡管不同經(jīng)濟類型、不同發(fā)展階段、經(jīng)歷了不同發(fā)展道路的國家,關(guān)于可持續(xù)發(fā)展的理解、目標(biāo)以及實施的手段、方式各不相同,發(fā)達國家制定的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略主要側(cè)重于維持已獲得的優(yōu)越的生活環(huán)境和現(xiàn)有的消費模式,更加重視生態(tài)和環(huán)境的可持續(xù)性,發(fā)展中國家則把可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的主要目標(biāo)確定為發(fā)展,優(yōu)先項目的實施也主要圍繞消除貧困、控制人口、發(fā)展農(nóng)業(yè)、減少環(huán)境污染等,但面對資源枯竭、生態(tài)退化、環(huán)境污染等全球性的基本問題,各國在可持續(xù)發(fā)展的基本原則上有了更多的共識,尋求經(jīng)濟社會發(fā)展和環(huán)境保護的最佳結(jié)合點成為共同努力的方向。

相關(guān)國際制度安排的不斷形成和完善也在強化這種共識。

《21世紀(jì)議程》強調(diào)靈活性,認為從原有的模式脫離出來、發(fā)展出有國家自身特色的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略更為有效。然而,由于忽略了設(shè)定國家發(fā)展目標(biāo)、提供具體戰(zhàn)略規(guī)劃,導(dǎo)致此后很長時間,很多國家仍舊停留在國際層次,徘徊在討論日程設(shè)定、實施方法等形式上的問題,以致國家可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的實踐成效緩慢。

而2000年聯(lián)合國發(fā)布的千年發(fā)展目標(biāo)(MDGs)則確立了在2015年之前實現(xiàn)在1990年基礎(chǔ)上將全球貧困人口比例減半、普及小學(xué)教育、促進男女平等、降低母嬰死亡率、抗擊艾滋病和瘧疾、促進環(huán)境可持續(xù)發(fā)展和推動全球合作伙伴關(guān)系等8項目標(biāo),并通過21項具體目標(biāo)和60項指標(biāo)監(jiān)測實施進展。由此開啟了以目標(biāo)指標(biāo)體系推動和監(jiān)測可持續(xù)發(fā)展進程的先河,為未來可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的制定實施奠定了堅實基礎(chǔ)。

《21世紀(jì)議程》框架下三大環(huán)境公約的簽署以及《京都議定書》《聯(lián)合國千年發(fā)展目標(biāo)》《十年期支援最不發(fā)達國家行動綱領(lǐng)》《關(guān)于持久性有機污染物的斯德哥爾摩公約》《蒙特雷共識》《兵庫行動框架》《獲取與惠益分享名古屋議定書》等一系列國際可持續(xù)發(fā)展制度安排的出臺,以及相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、貿(mào)易規(guī)則等的形成,推動全球范圍內(nèi)將可持續(xù)發(fā)展轉(zhuǎn)為具體行動。

提振信心:轉(zhuǎn)危為機

每次重大經(jīng)濟危機雖將重創(chuàng)世界經(jīng)濟,但也往往會催生新的機遇。2008年全球金融危機結(jié)束了世界經(jīng)濟連續(xù)20年的高增長,但卻讓人們對可持續(xù)發(fā)展有了更深刻的思考。如果說工業(yè)經(jīng)濟時代,人類在品嘗到了工業(yè)污染痛苦后開始認真反思人與自然和環(huán)境的關(guān)系,由美國引爆并且蔓延至全球的金融危機則向人類敲響了警鐘:以追求短期經(jīng)濟收益為目標(biāo)的創(chuàng)新不僅不能維系經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展,反而會導(dǎo)致經(jīng)濟的劇烈波動。未來經(jīng)濟的發(fā)展更需要以持續(xù)性成長為引擎,這意味著經(jīng)濟發(fā)展方向和模式的迫切轉(zhuǎn)變。

面對金融危機,美國力圖通過科技和產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新,提振本國經(jīng)濟,推動向綠色經(jīng)濟轉(zhuǎn)型。美國總統(tǒng)奧巴馬上臺后,積極調(diào)整環(huán)境和能源政策,明確提出“綠色新政”,旨在通過大力發(fā)展清潔能源,在新興產(chǎn)業(yè)的全球競爭中搶占制高點。

各主要經(jīng)濟體也紛紛制定和推進短期內(nèi)刺激經(jīng)濟復(fù)蘇、中長期以應(yīng)對氣候變化向低碳經(jīng)濟轉(zhuǎn)型為核心的綠色發(fā)展規(guī)劃,日本率先提出建設(shè)低碳社會,韓國公布綠色增長國家戰(zhàn)略及五年計劃,確定了發(fā)展“綠色”的一系列指標(biāo),謀求確立一種長期穩(wěn)定增長與資源消耗、環(huán)境保護“綠色”關(guān)系的新經(jīng)濟發(fā)展模式。

在新一輪對可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的評估基礎(chǔ)上,2010年,歐盟出臺了著名的《歐洲 2020 戰(zhàn)略》,并將其視為歐盟擺脫危機、實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要契機。作為歐盟層面、成員國層面可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的指導(dǎo)綱領(lǐng),歐洲2020戰(zhàn)略的核心是實現(xiàn)三類相互促進的增長:基于知識和創(chuàng)新的“智能性/靈巧增長”,基于提高資源效率、更加綠色和更強競爭力的“可持續(xù)性增長”,基于擴大就業(yè)、促進社會融合的“包容性增長”。為實現(xiàn)這三種增長,歐盟在創(chuàng)造就業(yè)、增加研發(fā)投入、減少溫室氣體排放、提高教育普及率和消除貧困等方面制定了明確的量化目標(biāo)和行動計劃??沙掷m(xù)發(fā)展不再被孤立地看作解決環(huán)境與經(jīng)濟發(fā)展之間矛盾的一種方式,而是向著綠色經(jīng)濟、低碳經(jīng)濟、環(huán)境與經(jīng)濟相互融合的方向發(fā)展,與歐盟社會經(jīng)濟的全面發(fā)展融為一體。

在向可持續(xù)發(fā)展深度轉(zhuǎn)型的進程中,創(chuàng)新的科技,新興的力量乃至新的國際治理體系也在醞釀、成型。

無論是發(fā)達國家,還是發(fā)展中國家都紛紛加大了對新能源、節(jié)能環(huán)保、綠色科技等的投入。在資源、能源、環(huán)境、防災(zāi)減災(zāi)、公眾健康等領(lǐng)域,科技的突破可謂前所未有,這些技術(shù)的突破和推廣應(yīng)用,帶動傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級,從而促進全球產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型。

中國、巴西、印度等新興發(fā)展中國家占了全球40%的人口,消耗了全球近30%的能源,沒有這些國家的可持續(xù)發(fā)展就沒有全球的可持續(xù)發(fā)展。在全球化的時代,幾乎沒有哪個國家能夠僅憑本國之力解決環(huán)境與發(fā)展的協(xié)調(diào)問題,因而,可持續(xù)發(fā)展領(lǐng)域的國際關(guān)系呈現(xiàn)出一種競爭性合作的態(tài)勢,新興經(jīng)濟體和發(fā)展中國家在全球治理體系中的話語權(quán)開始提升。

千年發(fā)展目標(biāo)(MDGs)的實施有效地推動了全球尤其是欠發(fā)達國家在減貧、教育、醫(yī)療、改善飲用水源等方面的發(fā)展,但是一些全球性問題仍然嚴(yán)峻,社會經(jīng)濟的不平衡發(fā)展、不公平性等問題在不同的地區(qū)不斷深化。面對新的格局和新的發(fā)展問題,全球可持續(xù)發(fā)展行動需要更加務(wù)實和具體。

重新凝聚共識、攜手行動

2012年召開的聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展大會成為全球可持續(xù)發(fā)展新的轉(zhuǎn)折點,世界各國圍繞可持續(xù)發(fā)展議題展開廣泛深入的討論并開啟可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的制訂進程。各國政府提出要在“千年發(fā)展目標(biāo)”基礎(chǔ)上建立更加全面的“全球可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)”,增加自然資源管理、可持續(xù)生產(chǎn)與消費、有效的機制建設(shè)和善治等方面指標(biāo)。2015年9月,經(jīng)過長達2年多的艱苦談判,各國就2015年后發(fā)展議程內(nèi)容達成一致,形成了2030議程的共識文件。

經(jīng)多年探索,各國對可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的認識逐步達成一些基本共識:需要整合經(jīng)濟、社會、環(huán)境部門;多樣利益相關(guān)方的參與、有效合作,透明與可信性;國家主導(dǎo),具有與社會行為體共享并持續(xù)完善的時間表;實施戰(zhàn)略的能力不斷提升;關(guān)注優(yōu)先性、結(jié)果和一致的實施方式;與財政預(yù)算和投資密切聯(lián)系;持續(xù)監(jiān)管與評估。

2030議程及SDGs也在很大程度上體現(xiàn)了這些共識,以期在《21世紀(jì)議程》、MDGs等基礎(chǔ)上,能夠真正達成目標(biāo)。聯(lián)合國前副秘書長吳紅波曾分析認為,SDGs有別于MDGs的地方在于:

制定方式不同。MDGs是經(jīng)聯(lián)合國秘書長授權(quán),由專家們起草,經(jīng)聯(lián)合國千年首腦會議討論通過的。這讓國際社會對MDGs的參與程度不高,認同感相對較弱,直接影響了各國落實MDGs的積極性。而2030議程則是經(jīng)廣泛征求國際社會意見,聯(lián)合國成員國反復(fù)醞釀和談判達成協(xié)議后,由聯(lián)合國發(fā)展峰會審議通過的。

適用范圍不同。MDGs有8個目標(biāo),適用重點是貧窮國家,屬“扶貧”性質(zhì)。而2030議程則要求聯(lián)合國全部193個成員國以及整個國際社會的所有利益攸關(guān)方攜手合作、共同執(zhí)行。

具體內(nèi)容不同。聯(lián)合國千年發(fā)展目標(biāo)的口號是“我們能夠消除貧窮”,因而其主要目的是幫助窮困國家發(fā)展。而2030議程則在繼承前者“消除貧困和饑餓”的基礎(chǔ)上,提出了涉及經(jīng)濟、社會和環(huán)境的100多項目標(biāo),內(nèi)容大大超越了《千年目標(biāo)》。2030議程要求各國努力實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展、社會進步、環(huán)境保護三位一體的可持續(xù)發(fā)展,承諾為全人類建立更加和平、更加包容的社會。

執(zhí)行手段不同。MDGs雖然對發(fā)展融資等執(zhí)行手段做出了安排,但總體來講,缺少公認和有效的執(zhí)行手段。這也影響了《千年目標(biāo)》的更好落實。在討論2030議程時,聯(lián)合國成員國意識到這一不足,在廣大發(fā)展中國家的強烈要求下,在擬定草案時列出專章,將財政資源、能力建設(shè)、技術(shù)轉(zhuǎn)讓、科技創(chuàng)新等列為主要執(zhí)行手段,并做出詳細規(guī)定。同時,在每項可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)項下,均具體規(guī)定了如何落實該目標(biāo)的具體執(zhí)行手段。

加強審議和評估。MDGs缺少有效和足夠的全球性指標(biāo),無法準(zhǔn)確衡量目標(biāo)的完成情況;也沒有落實成果的后續(xù)審議評估機制,使得落實工作在一些國家和地區(qū)失去了方向和動力。2030議程則采用了一套230項全球指標(biāo),衡量可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)及其具體目標(biāo)的落實程度,并鼓勵各國根據(jù)本國國情制定自己的指標(biāo)體系;同時,還提出了全球、區(qū)域和國家的后續(xù)評估機制建議,以一個積極、自愿、有效、普遍參與和透明的綜合后續(xù)落實和評估框架機制,促進2030議程的落實。

無疑,這代表著國際社會對發(fā)展問題的新認識和新共識。而如何更好推進這個新的偉大的議程?如何讓更多人參與其中并作出真正貢獻?對于每個行動的力量來說也是一個新議題。

SDGs:從政治性宣言到務(wù)實行動的轉(zhuǎn)化

“2030年可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)是國際社會為實現(xiàn)公平的全球化所做出的共同努力,必須將這一目標(biāo)的核心內(nèi)涵融入到我們所做的每一件事情中來。”2018年可持續(xù)發(fā)展高級別政治論壇上,聯(lián)合國秘書長安東尼奧·古特雷斯再次發(fā)出了呼吁。

2019年1月1日,SDGs正式實施三年。

三年間,全球的熱忱讓人欣喜,17個可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)正越來越多地出現(xiàn)在聯(lián)合國專門機構(gòu)與各國政府主導(dǎo)的國際對話及活動、國家的戰(zhàn)略和計劃以及企業(yè)、各社會團體及利益相關(guān)方廣泛發(fā)起的倡議性行動中。

三年過去,“在實現(xiàn)‘不讓任何一個人掉隊’這一核心承諾的道路上,國際社會在某些領(lǐng)域已經(jīng)落后于既定目標(biāo),甚至出現(xiàn)了倒退?!惫盘乩姿沟奶嵝延质且环N警示:變革世界需要堅定信心并創(chuàng)新行動。

聯(lián)合國層面:推動SDGs “主流化”

三年來,聯(lián)合國努力為新的可持續(xù)發(fā)展提供有效和協(xié)調(diào)的執(zhí)行支持,主要是將議程“主流化”、根據(jù)最佳做法提供“推進”支持、并對聯(lián)合國系統(tǒng)提供的最佳政策支持進行匯集。所謂,“主流化”,即是提高所有相關(guān)行為者的意識,幫助國家和地方層面的議程得到落實,并最終將相關(guān)議程納入其國家計劃、戰(zhàn)略和財政預(yù)算。

納入系統(tǒng)業(yè)務(wù)

自2030議程通過實施以來,聯(lián)合國系統(tǒng)各實體結(jié)合各自負責(zé)領(lǐng)域和專長,將落實2030議程相關(guān)目標(biāo)納入其戰(zhàn)略、政策、行政決定、工作計劃、項目方案、業(yè)務(wù)活動及公共宣傳等,進而將可持續(xù)發(fā)展三個層面納入聯(lián)合國系統(tǒng)主流工作。

聯(lián)合國環(huán)境署推動生物多樣性、化學(xué)品、氣候變化等國際環(huán)境公約目標(biāo)及行動與2030議程環(huán)境目標(biāo)和行動的銜接,推動公約與議程之間的協(xié)同增效;攜手中國互聯(lián)網(wǎng)公司啟動綠色數(shù)字金融聯(lián)盟,推動綠色金融在私營部門的發(fā)展。

2014年,聯(lián)合國開發(fā)計劃署在千年發(fā)展目標(biāo)基金(2007-2013)的經(jīng)驗和教訓(xùn)基礎(chǔ)上創(chuàng)建可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)基金,已在5個地區(qū)(非洲、阿拉伯、亞太、拉丁美洲及加勒比地區(qū))的22個國家開展包括經(jīng)濟增長、糧食安全和營養(yǎng)、水和衛(wèi)生設(shè)施等領(lǐng)域項目,探索解決一些最重要的差距。

聯(lián)合國還從大力推進科學(xué)、技術(shù)、創(chuàng)新的角度推進可持續(xù)發(fā)展工作。為此,組建了聯(lián)合國科學(xué)、技術(shù)、創(chuàng)新促進可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)跨機構(gòu)任務(wù)小組并確定了其工作大綱和路徑,該小組由聯(lián)合國秘書處經(jīng)濟和社會事務(wù)部、聯(lián)合國環(huán)境署共同牽頭,成員單位主要由聯(lián)合國機構(gòu)構(gòu)成,由最初的8家擴展為32家。

建立評估、監(jiān)督機制

在2030年議程出臺之前,聯(lián)合國已開始升級可持續(xù)發(fā)展的全球行動。2012年6月聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展大會決定,成立聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展高級別政治論壇(HLPF),取代1992年成立的可持續(xù)發(fā)展委員會,成員也從可持續(xù)發(fā)展委員會的53個擴大為聯(lián)合國193個成員國。自2016年起,高級別政治論壇作為2030議程唯一的全球后續(xù)落實和評估機制,每年舉行自愿性質(zhì)的定期審議,即國別自愿陳述,主要審議可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)落實情況。

2016年,包括中國在內(nèi)的22個國家首次自愿向聯(lián)合國匯報了本國落實2030議程的情況。2017年,這一數(shù)字增加至43個,2018年7月又有47個國家匯報了本國的落實情況,分享了他們的成功經(jīng)驗、面臨的挑戰(zhàn)和汲取的經(jīng)驗教訓(xùn)。這意味著,越來越多的國家將可持續(xù)發(fā)展2030議程列為國家發(fā)展計劃的核心。

2017年,聯(lián)合國大會通過了一項全球指標(biāo)框架,以監(jiān)測2030年可持續(xù)發(fā)展議程,這是一項自愿和由國家主導(dǎo)的努力。聯(lián)合國會員國制定的地區(qū)和國家層面的指標(biāo)可以作為232項全球指標(biāo)的補充,來自國家統(tǒng)計和數(shù)據(jù)系統(tǒng)的數(shù)據(jù)是編制全球指標(biāo)的基礎(chǔ)。

為了了解目標(biāo)的完成狀況,聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展解決方案網(wǎng)絡(luò)(SDSN)還和德國貝塔斯曼基金會(Bertelsmann Stiftung,一家非營利組織)共同建立了原型指數(shù),已發(fā)布了三份《可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)指數(shù)和指示板全球報告》,衡量各國的表現(xiàn)。

廣泛建立全球合作伙伴

為確保利益相關(guān)方的參與,聯(lián)合國開放了可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)伙伴關(guān)系在線平臺,在線跟蹤伙伴關(guān)系及各自為踐行承諾所開展的行動。截至目前,已在線征集了2000多項倡議和承諾,覆蓋17項目標(biāo),另外專設(shè)全球可持續(xù)交通、小島嶼國家伙伴關(guān)系框架、大數(shù)據(jù)伙伴關(guān)系、亞太伙伴關(guān)系等特色主題。

為了更好地推動可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的實現(xiàn),聯(lián)合國及其他國際組織還制定了一系列相關(guān)的戰(zhàn)略和行動方案作為2030議程的組成部分,通過執(zhí)行《伊斯坦布爾宣言和行動綱領(lǐng)》《小島嶼發(fā)展中國家快速行動方式(薩摩亞途徑)》《2014-2024十年期內(nèi)陸發(fā)展中國家維也納行動綱領(lǐng)》,非洲聯(lián)盟“2063年愿景”和非洲發(fā)展新關(guān)系伙伴等,減少國家間沖突,實現(xiàn)持久和平與可持續(xù)發(fā)展。

提高公眾認知,吸引青年的參與

2030議程作為一個全新的行動方案,如何讓更多人認識并真正參與成為過去三年一系列富有創(chuàng)意行動的目標(biāo)。

2016年初,一對雙胞胎大熊貓幼仔在成都正式成為聯(lián)合國開發(fā)計劃署可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的全球首對動物大使;聯(lián)合國開發(fā)計劃署駐華代表處發(fā)起“2030全球目標(biāo):可持續(xù)發(fā)展原創(chuàng)歌曲征集大賽”,以讓更多人走近可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)。

在2030議程中,一共33次提到了“孩子”“年輕”和“青年人”這些詞,并且17個目標(biāo)里的10個目標(biāo)都直接關(guān)系到青年人和他們的發(fā)展?fàn)顩r?!扒嗄耆藢⒊蔀樽钌羁痰谋粍訂T者。因為他們很清楚,地球照現(xiàn)在這樣不行。因此,他們希望成為轉(zhuǎn)型的一部分,他們知道當(dāng)他們成年時,這些目標(biāo)將能夠?qū)崿F(xiàn)?!?017年,聯(lián)合國參與主辦的首屆“全球可持續(xù)發(fā)展創(chuàng)意節(jié)”(The Global Festival of Ideas for Sustainable Development)上,聯(lián)合國主管傳播和新聞事務(wù)的副秘書長克里斯蒂娜·加亞克表示。在創(chuàng)意節(jié)上發(fā)布的“2030蜂巢意識(2030 Hive Mind)”游戲吸引了年輕人的關(guān)注。

為了充分動員青年的力量,聯(lián)合國還開發(fā)了面向年輕人的“可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)在行動”應(yīng)用程序、《懶人的救世指南》、可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)圖書俱樂部和“課程計劃”。在聯(lián)合國大型活動期間設(shè)立的可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)媒體區(qū)也面向年輕群體,通過對青年偶像的專訪吸引年輕人的關(guān)注。

國家層面:國際政策的“國家化”

2030議程規(guī)定,在落實時必須考慮具體國家的現(xiàn)實、能力和發(fā)展水平,并尊重該國的發(fā)展戰(zhàn)略和優(yōu)先項目。三年間,大部分國家都處于國際政策“國家化”的進程,即將議程與國家戰(zhàn)略和計劃整合。

2015年,中國政府承諾將2030議程17個可持續(xù)目標(biāo)全部納入本國“十三五”規(guī)劃,為各國政府做出了表率。

2016年11月,歐盟發(fā)布可持續(xù)發(fā)展一攬子計劃,并確定了優(yōu)先發(fā)展領(lǐng)域。該計劃主要包括:可持續(xù)的歐洲未來下一步行動;新的歐洲發(fā)展共識;2020年后與非加太國家建立新型伙伴關(guān)系。

在歐洲可持續(xù)未來行動方面,歐盟主要從兩個途徑應(yīng)對2030年議程的各項要求:一是將可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)融入當(dāng)前歐盟各項政策框架及歐盟委員會的優(yōu)先行動領(lǐng)域;二是提前規(guī)劃2020年后歐盟更長期的可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)和相關(guān)部門核心政策領(lǐng)域。

日本政府2016年在內(nèi)閣成立了以內(nèi)閣總理大臣安倍為組長,全體閣僚為成員的2030議程推進本部。2016年12月,在廣泛聽取國民意見和專家意見的基礎(chǔ)上,日本通過了“可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)實施指南”。該指南以普遍性、包容性、參與型、完整性、透明性與問責(zé)制為主要原則,結(jié)合日本的背景,確定了8個優(yōu)先任務(wù),制定了藍圖、實施原則和機制及評估修正等措施。

作為可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)本地化的第一步,塞拉利昂的財政與經(jīng)濟發(fā)展部出版了可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)(2013至2018)的簡化版,其中解釋了17個可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)之間的聯(lián)系以及該國現(xiàn)行國家發(fā)展規(guī)劃的8個核心。

埃及的“可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略:埃及2030愿景”在內(nèi)容和落實階段上均與可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)一致。在2016-2018年政府方案和2016-2017年度計劃中均有所反映,并有一套清楚的關(guān)鍵績效指標(biāo),可監(jiān)測該戰(zhàn)略的目的、目標(biāo)、方案和項目的落實情況。

埃塞俄比亞已在其增長與轉(zhuǎn)型五年計劃(GTP II)中確定了10個國家發(fā)展優(yōu)先領(lǐng)域,這些領(lǐng)域均與可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)相一致。另外一個為期15年的長期發(fā)展計劃也在制定中,該計劃將充分納入可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)。

由于可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)跨領(lǐng)域、跨行業(yè)的性質(zhì),2030議程對全球、區(qū)域和國家行政機構(gòu)間的政策和行動協(xié)調(diào)提出更高要求。所有自愿報告國家都成立了某種形式的跨部委協(xié)調(diào)機構(gòu)。

在挪威,17項可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)中的每一項都被歸口于某一部委,該部委負責(zé)與該目標(biāo)的各個具體目標(biāo)有關(guān)的其他部委協(xié)調(diào),并就該目標(biāo)的后續(xù)落實及擬議預(yù)算報告提交至財政部,財政部匯總后呈交議會。

在德國,聯(lián)邦總理府是國家可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的牽頭機構(gòu),所有政府部門對在各自政策領(lǐng)域落實2030年議程負主要責(zé)任。體制結(jié)構(gòu)包括:國家可持續(xù)發(fā)展秘書處,負責(zé)指導(dǎo)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的落實,以及邀請來自私營部門、科學(xué)研究界、民間組織以及聯(lián)邦各州和地方政府的外部專家出席其會議;可持續(xù)發(fā)展議會咨詢理事會,負責(zé)在議會中就政策提出可持續(xù)發(fā)展方面的問題;以及德國可持續(xù)發(fā)展理事會,該理事會是由15人組成的顧問組,分別代表可持續(xù)發(fā)展經(jīng)濟、社會和環(huán)境層面。

在肯尼亞,權(quán)力轉(zhuǎn)移及計劃部負責(zé)協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的落實及監(jiān)測,該機構(gòu)下設(shè)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)協(xié)調(diào)部門,由重要政府部門、民間團體及私營部門的工作人員所組成的機構(gòu)間技術(shù)委員會支持。為確保后續(xù)落實工作的自主權(quán)和便利,私營部門、民間團體、次國家政府機構(gòu)、青年及殘障人士通常通過傘式機構(gòu)參與,例如肯尼亞私營部門聯(lián)盟、可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)肯尼亞論壇、州長理事會、全國青年理事會和殘疾人聯(lián)合會。

這種廣泛的參與和協(xié)商機制,也是眾多國家的選擇。

在塞拉利昂,首都和每一個行政區(qū)都開展了磋商,參與者包括政府、議會、地方政府、私營部門、工會、民間團體/非政府組織和大學(xué)的中高級官員。

面對這個全球性理念轉(zhuǎn)變,為了促進人們的觀念轉(zhuǎn)變,提高全社會對可持續(xù)發(fā)展的認同感和支持度,幾乎所有自愿報告的國家都運用電臺、電視、廣播、網(wǎng)站等方式廣泛宣傳。巴西開展“可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)之音樂項目”來動員藝術(shù)和文化部門的參與,特別是在邊遠和落后地區(qū)。比利時每年都會舉辦可持續(xù)發(fā)展展,還創(chuàng)辦了與可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)有關(guān)的電影節(jié),以提高市民的可持續(xù)發(fā)展意識。

在指標(biāo)和數(shù)據(jù)監(jiān)測方面,各國都十分重視通過建立指標(biāo)系統(tǒng)衡量國家落實進展。以色列、意大利、荷蘭、捷克、芬蘭、瑞士、白俄羅斯等多國明確表示將制定相應(yīng)指標(biāo)以監(jiān)測和評估可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的落實情況。如荷蘭計劃將聯(lián)合國制定的230個全球指標(biāo)轉(zhuǎn)化為適合本國國情的監(jiān)測指標(biāo)。瑞士在此前可持續(xù)發(fā)展指標(biāo)體系的基礎(chǔ)上進行更新和調(diào)整,使其適應(yīng)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的要求。2016年以來,孟加拉國政府積極實施可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)國家監(jiān)測框架。在總理辦公室內(nèi)設(shè)立了一個主要協(xié)調(diào)員職位,負責(zé)引導(dǎo)這一進程并進行協(xié)調(diào)。政府的許多部門,包括計劃委員會綜合經(jīng)濟司和孟加拉國統(tǒng)計局都發(fā)布了報告,以識別和定位數(shù)據(jù)缺口并將全球可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)指標(biāo)納入第七個“五年計劃”(2016-2020年)中。

2030議程生效以來,許多國家感到當(dāng)前急需解決的是執(zhí)行手段問題。對于廣大發(fā)展中國家落實可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)來說,有效的執(zhí)行手段至關(guān)重要。自愿報告國家均強調(diào)充分利用國際和國內(nèi)公共資源和私人資金的必要性,以及利用政策引導(dǎo)和鼓勵發(fā)展融資的重要性。

依照《亞的斯亞貝巴行動議程》相關(guān)精神,比利時做出了一項具體承諾,即在2019年中期之前將國家官方發(fā)展援助的至少50%用于最不發(fā)達國家和脆弱國家。印度尼西亞通過增加籌資戰(zhàn)略項目中公私合作關(guān)系,發(fā)展銀行業(yè)務(wù),增加稅收,以及尋求慈善機構(gòu)、僑民基金和宗教社會基金的可替代性捐助來加強國內(nèi)資源的調(diào)動。荷蘭發(fā)起了支持生產(chǎn)制造國的利益相關(guān)方倡議,根據(jù)該倡議,國際及地方利益相關(guān)方為體面工作、組建工會、預(yù)防使用童工、改善廢物處理提供支持,比如《孟加拉國消防和建筑安全協(xié)議》、巴基斯坦紡織業(yè)買方論壇,以及可持續(xù)貿(mào)易倡議2020馬拉維茶項目。

在強調(diào)發(fā)達國家要繼續(xù)兌現(xiàn)官方發(fā)展援助(ODA)承諾的同時,各國還認為,貿(mào)易、科學(xué)、技術(shù)、創(chuàng)新、能力建設(shè)等均是落實可持續(xù)發(fā)展的重要手段。

三年來,能看到多方在落實可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)方面的努力,但發(fā)展觀念的轉(zhuǎn)變涉及諸多因素,顯然不會一蹴而就,需要公共管理部門和全社會的長期艱苦努力。對于這個偉大的議程,挑戰(zhàn)也是真切的。比如,落實可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)所需的諸多手段,仍然是廣大發(fā)展中國家的短板,即使是發(fā)達國家也面臨資金不足問題。

而緊急的是,《2018年可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)報告》顯示,依照當(dāng)前進展,某些領(lǐng)域到2030年不足以實現(xiàn)綱領(lǐng)確定的總體目標(biāo)和具體目標(biāo),對于處境最為不利和邊緣化的群體尤其如此。

“距離2030年的最后期限僅剩12年,我們必須加強緊迫感。實現(xiàn)2030年議程需要各國立即加快行動,并在各級政府和利益相關(guān)方之間建立協(xié)作伙伴關(guān)系。這一宏偉議程使得超越常規(guī)的深刻變革成為必需?!比绻盘乩姿顾?,要實現(xiàn)“不讓任何一個人掉隊”,也需要所有人的即刻行動。

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