姜思佳

摘要：作為中國(guó)地方政府的一項(xiàng)政策創(chuàng)新，開放政府?dāng)?shù)據(jù)運(yùn)動(dòng)正在全國(guó)范圍內(nèi)發(fā)展起來(lái)。本文以政策擴(kuò)散理論為視角，對(duì)國(guó)內(nèi)46個(gè)地方政府開放數(shù)據(jù)平臺(tái)進(jìn)行分析，探討開放政府?dāng)?shù)據(jù)的政策擴(kuò)散路徑及內(nèi)在機(jī)理。研究發(fā)現(xiàn)，地方政府開放數(shù)據(jù)擴(kuò)散時(shí)間上處于s型擴(kuò)散的快速擴(kuò)散期，空間上呈現(xiàn)區(qū)域擴(kuò)散和鄰近效應(yīng)，路徑上層級(jí)效應(yīng)顯著，動(dòng)力上內(nèi)外因素綜合作用。

關(guān)鍵詞：開放政府;開放數(shù)據(jù);政策擴(kuò)散;擴(kuò)散路徑;內(nèi)在機(jī)理

中圖分類號(hào)：D63

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：1002-2589（2019）02-0059-03

開放數(shù)據(jù)是指任何人都可以自由訪問(wèn)和重新發(fā)布的數(shù)據(jù)，不受版權(quán)、專利或其他機(jī)制的約束。政府機(jī)構(gòu)作為社會(huì)管理者，擁有整個(gè)社會(huì)80%以上的數(shù)據(jù)。并且這些數(shù)據(jù)具有數(shù)量大、質(zhì)量高且國(guó)民已付費(fèi)等特點(diǎn)，將其最大限度地開放給社會(huì)進(jìn)行開發(fā)利用，將有利于提升政府治理能力，激發(fā)社會(huì)創(chuàng)新活力。

自2009年美國(guó)開通首個(gè)政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)以來(lái)，英國(guó)、法國(guó)、加拿大、日本、韓國(guó)等也紛紛開通各自的政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)。我國(guó)目前還沒(méi)有建立全國(guó)統(tǒng)一的開放政府?dāng)?shù)據(jù)平臺(tái)，2015年9月國(guó)務(wù)院發(fā)布《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》，明確指出2018年底前建成國(guó)家政府?dāng)?shù)據(jù)統(tǒng)一開放平臺(tái)。但地方政府已先行一步進(jìn)行了探索，截至2018年上半年，我國(guó)已陸續(xù)上線40多個(gè)符合政府?dāng)?shù)據(jù)開放基本特征的地級(jí)市及以上平臺(tái)。作為地方政府的一項(xiàng)重要政策創(chuàng)新，開放政府?dāng)?shù)據(jù)在全國(guó)范圍內(nèi)的擴(kuò)散過(guò)程可視為典型的政策擴(kuò)散。以往的研究大多基于微觀視角研究相關(guān)概念、實(shí)施現(xiàn)狀、問(wèn)題對(duì)策等，然而缺少?gòu)暮暧^角度出發(fā)，探討開放政府?dāng)?shù)據(jù)在不同地區(qū)、不同經(jīng)濟(jì)條件和不同社會(huì)背景的地方政府間擴(kuò)散的路徑和內(nèi)在機(jī)理。因此，本文以政策擴(kuò)散理論為視角，基于多個(gè)層級(jí)地方政府開放數(shù)據(jù)平臺(tái)，考察政策擴(kuò)散的時(shí)間和空間機(jī)理。這對(duì)于優(yōu)化地方政府開放數(shù)據(jù)的路徑，促進(jìn)開放政府?dāng)?shù)據(jù)在全國(guó)范圍內(nèi)進(jìn)一步擴(kuò)散，具有一定的現(xiàn)實(shí)意義和參考價(jià)值。

一、政策擴(kuò)散理論

（一）基本概念

政策擴(kuò)散理論已成為研究公共政策變遷的重要理論之一。政策擴(kuò)散是政策創(chuàng)新擴(kuò)散的簡(jiǎn)稱，“創(chuàng)新”是指“不管一個(gè)項(xiàng)目或政策有多老或有多少其他政府已采納，只要對(duì)采納它的政府而言是新的，那就是創(chuàng)新”。政策創(chuàng)新擴(kuò)散就是指政府采納了一項(xiàng)自身未曾使用過(guò)但其他政府可能已經(jīng)使用過(guò)的政策措施，具體體現(xiàn)為某項(xiàng)政策在一定時(shí)空范圍內(nèi)的政府間傳播擴(kuò)散的過(guò)程。

（二）路徑模式

政策創(chuàng)新擴(kuò)散的路徑模式是指政策創(chuàng)新擴(kuò)散在時(shí)間維度、空間維度以及組織層級(jí)維度上呈現(xiàn)出來(lái)的特定模式。時(shí)間維度上，呈現(xiàn)出“S型”擴(kuò)散路徑，擴(kuò)散活動(dòng)通常會(huì)經(jīng)歷緩慢擴(kuò)散期、快速擴(kuò)散期和擴(kuò)散平穩(wěn)期三個(gè)基本階段。一般而言，起初參與數(shù)較少，擴(kuò)散速度緩慢，隨著時(shí)間推移，參與人數(shù)會(huì)越來(lái)越多，擴(kuò)散速度呈迅速上升趨勢(shì)，在接近于最高飽和點(diǎn)時(shí)擴(kuò)散速度會(huì)放緩?？臻g維度上，擴(kuò)散的最顯著特征表現(xiàn)為“鄰近效應(yīng)”。地理接壤或鄰邊的政府之間，接觸和交往的機(jī)會(huì)更多，相互學(xué)習(xí)并效仿創(chuàng)新的機(jī)會(huì)和渠道更多、意愿也更強(qiáng)。組織層級(jí)維度上，包括自上而下和自下而上兩種擴(kuò)散路徑。自下而上的擴(kuò)散路徑是指上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的激勵(lì)、誘導(dǎo)或強(qiáng)制促使下級(jí)政府采納政策創(chuàng)新。自下而上的擴(kuò)散路徑是指上級(jí)政府吸納下級(jí)政府的成功經(jīng)驗(yàn)。而在中國(guó)的政策擴(kuò)散實(shí)踐中，“試點(diǎn)”可以說(shuō)是最為典型和普遍的一種擴(kuò)散形式，它不同于以上兩種擴(kuò)散路徑，“試點(diǎn)”把局部性政策方案進(jìn)行逐步推廣，使其擴(kuò)散到更大乃至全國(guó)范圍內(nèi)。

（三）動(dòng)力機(jī)制

西方學(xué)界從內(nèi)部和外部視角對(duì)政策創(chuàng)新擴(kuò)散的影響因素進(jìn)行解釋，相應(yīng)形成了內(nèi)部決定模型與區(qū)域擴(kuò)散模型。內(nèi)部決策模型強(qiáng)調(diào)政府轄區(qū)范圍內(nèi)的客觀條件，包括政治制度、經(jīng)濟(jì)水平、社會(huì)文化等內(nèi)部因素;外部影響模型更加強(qiáng)調(diào)臨近政府的政策采納情況對(duì)政策擴(kuò)散的影響。政策擴(kuò)散的動(dòng)力機(jī)制包括學(xué)習(xí)、競(jìng)爭(zhēng)、模仿、強(qiáng)制等。

二、地方政府開放數(shù)據(jù)政策的擴(kuò)散路徑分析

截至2018年上半年，共有46家地級(jí)市及以上地方政府開放了數(shù)據(jù)開放平臺(tái)。本文以這46個(gè)開放政府?dāng)?shù)據(jù)平臺(tái)作為研究對(duì)象。

（一）時(shí)間擴(kuò)散

以地方政府開放數(shù)據(jù)平臺(tái)時(shí)間為橫軸，以當(dāng)年各政府平臺(tái)數(shù)積累量為縱軸，制作出散點(diǎn)圖，考察開放政府?dāng)?shù)據(jù)在省級(jí)、副省級(jí)、地市級(jí)三級(jí)政府間的時(shí)間擴(kuò)散趨勢(shì)，如圖1擴(kuò)散曲線所示?？梢悦黠@看出，隨著時(shí)間推移，起初參與數(shù)較少，擴(kuò)散速度緩慢，隨后參與數(shù)呈迅速上升趨勢(shì)，擴(kuò)散速度越來(lái)越快。省級(jí)和副省級(jí)擴(kuò)散累計(jì)曲線由于本身的數(shù)據(jù)量少，呈緩慢上升趨勢(shì)。由此，可以將地方政府開放數(shù)據(jù)政策擴(kuò)散過(guò)程分為以下幾個(gè)階段。

第一階段，萌芽發(fā)展期（2012-2015年上半年）。2012年上海成為中國(guó)大陸地區(qū)首個(gè)開通了政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)的地方政府，但這種創(chuàng)新形式起初并未引起廣泛關(guān)注。總體而言，建立開放政府?dāng)?shù)據(jù)平臺(tái)還沒(méi)有在全國(guó)地方政府層面達(dá)成共識(shí)，這一時(shí)期開放政府?dāng)?shù)據(jù)還處于“實(shí)踐先行”的萌芽發(fā)展階段，政策依據(jù)尚不充分，缺乏對(duì)其整體性、綜合性的政策規(guī)劃。

第二階段，緩慢擴(kuò)散期（2015年下半年-2017年下半年）。2015年國(guó)務(wù)院印發(fā)《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》，對(duì)開放政府?dāng)?shù)據(jù)做出了全面部署。在這一政策利好的刺激下，省級(jí)、市級(jí)層面都陸續(xù)開展了開放政府?dāng)?shù)據(jù)平臺(tái)建設(shè)。各地平臺(tái)增長(zhǎng)速度小幅提升，2015年下半年新上線了5個(gè)平臺(tái)，2016年又增加了8個(gè)平臺(tái)，2017年增加了7個(gè)平臺(tái)。

第三階段，快速擴(kuò)散期（2018年——）。2018年是我國(guó)開放政府?dāng)?shù)據(jù)的關(guān)鍵一年。《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》明確指出：“到2018年底，將建立一個(gè)統(tǒng)一的政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)?！痹S多地方政府都在把握這一政策的有利時(shí)期。2018年上半年，21個(gè)新的平臺(tái)已經(jīng)啟動(dòng)，還有許多地方政府正在積極籌建，如河北省以及江蘇省南京市表示在2018年年底建成開放政府?dāng)?shù)據(jù)平臺(tái);河北省石家莊市表示要在2020年建立開放政府平臺(tái)。

（二）空間擴(kuò)散

整體上看來(lái)，目前上線的平臺(tái)主要分布于華東地區(qū)（包括上海、無(wú)錫、青島浙江、山東等共24個(gè)）和東南沿海地區(qū)（包括廣東湛江、東莞、肇慶、佛山等共12個(gè)），部分分布于西南部（包括貴州、貴陽(yáng)共兩個(gè)）和華中（包括湖北武漢、荊門、長(zhǎng)沙、江西共4個(gè)），較少分布于東北（哈爾濱）和西北（寧夏）。全國(guó)各地政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)呈現(xiàn)“群落式”與“綠洲式”兩種分布特征。其中，“群落式”以山東省、廣東省和長(zhǎng)三角地區(qū)最為典型。在這些區(qū)域中，地方政府“競(jìng)相”開放數(shù)據(jù)，尤其在廣東省和山東省內(nèi)，地級(jí)市政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)分布較為集中，形成我國(guó)最為密集的省級(jí)“開放數(shù)林”。相比之下，由于周邊地區(qū)尚未上線政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)，北京、哈爾濱、寧夏等地則成為所在區(qū)域政府?dāng)?shù)據(jù)開放的“綠洲”。

（三）層級(jí)擴(kuò)散

開放政府?dāng)?shù)據(jù)政策在層級(jí)擴(kuò)散上主要體現(xiàn)出三種擴(kuò)散模式：一是自上而下的層級(jí)擴(kuò)散模式。2015年浙江省開放政府?dāng)?shù)據(jù)平臺(tái)上線，2017年浙江寧波平臺(tái)上線;2016年貴州省平臺(tái)上線，2017年貴陽(yáng)上線。二是自下而上的吸納輻射擴(kuò)散模式。這一政策擴(kuò)散路徑模式體現(xiàn)為“地方創(chuàng)新斗上級(jí)采納斗推廣實(shí)行”。下級(jí)政府在政策擴(kuò)散過(guò)程中具有主動(dòng)性、首創(chuàng)性作用。廣東、山東很好地體現(xiàn)了這一擴(kuò)散模式。2014-2015年廣東湛江、東莞、肇慶、梅州平臺(tái)上線，隨后2016年廣東省平臺(tái)上線，緊隨其后廣州、深圳、佛山、江門、陽(yáng)江、惠州、中山先后上線;2015年山東青島上線，2018年山東省與省內(nèi)其他各地市同時(shí)上線了政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)。三是同一層級(jí)的區(qū)域或部門間擴(kuò)散模式。江蘇省的無(wú)錫、揚(yáng)州、蘇州地理位置相鄰，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相近，它們之間的競(jìng)爭(zhēng)學(xué)習(xí)關(guān)系推動(dòng)了政策的擴(kuò)散。

三、地方政府開放數(shù)據(jù)政策擴(kuò)散的內(nèi)在機(jī)理分析

（一）時(shí)間上處于S型擴(kuò)散的快速擴(kuò)散期

通過(guò)前文分析可知，各級(jí)地方政府特別是地市級(jí)政府開放數(shù)據(jù)政策都存在擴(kuò)散效應(yīng)，由早期的擴(kuò)散速度緩慢，到擴(kuò)散速度越來(lái)越快。整體來(lái)看，由于我國(guó)開放政府?dāng)?shù)據(jù)時(shí)間尚短，地方政府層面的開放數(shù)據(jù)政策擴(kuò)散尚處于S型曲線的第二階段，即快速擴(kuò)散期。并且從擴(kuò)散地區(qū)占未擴(kuò)散地區(qū)的比例來(lái)看，政策擴(kuò)散還具有很大的發(fā)展空間。這一趨勢(shì)與中央的政策調(diào)整密切相關(guān)，2015年《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》中明確表示2018年底前建成國(guó)家政府?dāng)?shù)據(jù)統(tǒng)一開放平臺(tái)。隨著國(guó)家層面的開放政府?dāng)?shù)據(jù)平臺(tái)建立，在未來(lái)一段時(shí)間內(nèi)，我國(guó)地方政府開放數(shù)據(jù)平臺(tái)的建立將繼續(xù)保持在S型擴(kuò)散的第二階段，至于何時(shí)達(dá)到飽和狀態(tài)，進(jìn)入S型擴(kuò)散的最后一個(gè)階段——擴(kuò)散平穩(wěn)期，還需進(jìn)一步觀察。

（二）空間上呈現(xiàn)區(qū)域擴(kuò)散和鄰近效應(yīng)

目前上線的開放政府?dāng)?shù)據(jù)平臺(tái)主要分布在東南部沿海地區(qū)，部分分布在西南與華中地區(qū)。尤其在廣東省和山東省內(nèi)最為典型，地方政府“競(jìng)相”開放數(shù)據(jù)，形成我國(guó)最為密集的省級(jí)“開放數(shù)林”。政策擴(kuò)散的鄰近效應(yīng)不僅體現(xiàn)在地理接壤或鄰邊的政府之間，隨著信息技術(shù)的不斷發(fā)展，地理意義上的距離延伸為經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治、文化等，地方政府在選取學(xué)習(xí)對(duì)象時(shí)通常選擇相似度較高的地區(qū)而不只是地理位置鄰近的地區(qū)。如上海開放政府?dāng)?shù)據(jù)平臺(tái)上線后，北京立即跟上;廣州平臺(tái)上線后，深圳也立即跟上。而上海周邊的無(wú)錫、揚(yáng)州、蘇州也先后上線。然而，目前這種擴(kuò)散效應(yīng)并不明顯，未出現(xiàn)強(qiáng)烈的廣泛擴(kuò)散趨勢(shì)，更廣泛的擴(kuò)散往往需要借助上一級(jí)政府的推動(dòng)。

（三）路徑上以自下而上的吸納輻射擴(kuò)散模式為主

政策擴(kuò)散理論認(rèn)為，政策擴(kuò)散存在自上而下和自下而上兩種路徑。而在中國(guó)還存在一種“地方創(chuàng)新-上級(jí)采納-推廣實(shí)行”的擴(kuò)散路徑。根據(jù)前文分析，廣東省內(nèi)的政策擴(kuò)散最先從湛江、東莞、肇慶等地區(qū)政府開始，然后為廣東省政府吸納，后又推廣到廣州、深圳、佛山等地;山東省內(nèi)的政策擴(kuò)散最先從青島開始，然后為山東省政府吸納，后又推廣到省內(nèi)其他所有地區(qū)，2018年山東省與省內(nèi)其他各地市同時(shí)上線了政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)。這兩省地市級(jí)政府通過(guò)這種擴(kuò)散模式擴(kuò)散的累積量（28個(gè)）占到總擴(kuò)散量（31個(gè)）的90%以上。因此，目前來(lái)說(shuō)擴(kuò)散路徑上是以自下而上的吸納輻射擴(kuò)散模式為主的。

（四）動(dòng)力上內(nèi)外因素綜合作用

開放政府?dāng)?shù)據(jù)政策擴(kuò)散，是地方政府內(nèi)外因素綜合作用的結(jié)果。上海和北京作為政策創(chuàng)新先行者，是因?yàn)閮傻亟?jīng)濟(jì)發(fā)展、民主化進(jìn)程和信息技術(shù)水平處于全國(guó)領(lǐng)先地位，且當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)人具有較強(qiáng)的創(chuàng)新意識(shí)，具備創(chuàng)新的內(nèi)在基礎(chǔ);貴州貴陽(yáng)作為開放政府?dāng)?shù)據(jù)發(fā)展的后來(lái)居上者，受到了其發(fā)展大數(shù)據(jù)政策的政策利好環(huán)境影響;廣州、深圳、佛山以及山東濱州、德州、東營(yíng)等明顯受到上級(jí)政府的影響;無(wú)錫、揚(yáng)州、蘇州等應(yīng)該有受到鄰近的上海的影響。

（責(zé)任編輯：宋佳）