摘要：制度是強(qiáng)制執(zhí)行的人與人之間關(guān)系的行為規(guī)范，其作用是盡可能明確地界定不同個人之間的利益邊界，規(guī)范人們的行為。任何制度的形成與執(zhí)行都有成本，它是社會總交易成本的一種。體制改革之所以可以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長，是因為它可以節(jié)省成本、提高效率、鼓勵創(chuàng)新。改革要使既得利益者“轉(zhuǎn)軌”到新的體制中去。中國的體制轉(zhuǎn)軌是一個漫長的發(fā)展過程，要有足夠的“歷史耐心”，直面可能面對的發(fā)展與改革的特殊問題和困難，堅持以一種平和的心態(tài)走過我們必須走過的歷史階段，才能實現(xiàn)中華民族的偉大復(fù)興。

關(guān)鍵詞：體制改革制度法治轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)學(xué)

作者簡介：

樊綱，中國（深圳）綜合開發(fā)研究院院長。

體制改革是過去二三十年中國經(jīng)濟(jì)社會生活的主題之一，人們對此議論紛紛，也對研究者提出了各種各樣的問題，要求我們從各個角度進(jìn)行解答。

一、什么是制度：制度是規(guī)范人與人利益關(guān)系的一套規(guī)則

制度是強(qiáng)制執(zhí)行的人與人之間關(guān)系的行為規(guī)范。魯濱遜漂流到荒島，一個人的時候，發(fā)生的一切都是人與自然的關(guān)系：用多少時間去覓食，用多少時間建造逃生的小船，如何抵御風(fēng)雨等等?！靶瞧谖濉背霈F(xiàn)后有了兩個人，就有了人與人的社會關(guān)系，這時就要有規(guī)范人們利益關(guān)系的制度了：產(chǎn)品如何分配，財富歸誰所有，誰干什么活兒，誰聽誰的等等。所有權(quán)關(guān)系是這一切經(jīng)濟(jì)關(guān)系的基礎(chǔ)，而與各種利益相關(guān)的那些產(chǎn)權(quán)關(guān)系是制度要規(guī)范的主要內(nèi)容。

正式的制度是要成文的，也就是要在事后發(fā)生利益糾紛時有案可查。兩個人之間辦一件事的協(xié)議，就是一種制度。協(xié)議條款越寫越多，說明在實踐中發(fā)現(xiàn)要規(guī)范的事情越來越多。協(xié)議、合同中的一些常見的條款最后變成公共的制度，大家寫一句“按相關(guān)法律”辦事，就可以省去許多筆墨。同時，正式的制度是要強(qiáng)制執(zhí)行的，其意義在于如果有人不按規(guī)范辦事，是要受到懲罰的，要為此支付成本。就是說，制度不僅是寫在紙上的一些條款，而且要有一套組織加以貫徹，要有可信的懲罰機(jī)制。有立法而無司法，甚或是沒有有效的司法，不構(gòu)成真正的制度。

有正式的制度，相應(yīng)地也就會有所謂“非正式”的制度，指的是一些不成文的、沒有強(qiáng)制執(zhí)行的“社會行為準(zhǔn)則”。但這些行為準(zhǔn)則與一般的所謂“道德”的差別在于，它們也會有懲罰作為后盾。比如，在一個“熟人”市場中，一個人騙了別人，以后大家都不與他做生意，他就沒了市場，收入下降。只有這時，不能騙人才構(gòu)成這一社會中的非正式制度。在歷史上的很多場合，社會的確是靠這種非正式制度維系的。但是在一個流動性越來越大、大多數(shù)情況下人們是與“生人”打交道的場合，正式的制度（包括信用記錄制度）就成為必需。

二、制度的邏輯：人之初，性本惡

經(jīng)濟(jì)學(xué)的一個前提假設(shè)（公理性假設(shè)）是：人之初，性本惡。人不僅以追求自身利益最大化為目的，而且是機(jī)會主義的，一有機(jī)會就會損人利己，做出坑蒙拐騙、貪污茍且的事情。制度的作用就是盡可能明確地界定不同個人之間的利益邊界（產(chǎn)權(quán)），規(guī)范人們的行為，盡可能地減少一些人損害另一些人利益的事情。這樣，每個人都在明確的邊界內(nèi)最大限度地發(fā)揮創(chuàng)造性，追求利益最大化，整個社會的利益也就實現(xiàn)了最大化。

好的制度揚善懲惡，那么它的基本前提就要假定存在“壞人”。不一定假定大家都是壞人，但是只要有一個壞人存在，就要有制度存在，否則這個壞人做了壞事不能受到懲罰，下一個人就會學(xué)著也去做壞事，結(jié)果就是“劣幣驅(qū)逐良幣”，世風(fēng)日下，道德淪喪，好人也變成了壞人。

以前蘇聯(lián)版本的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)，假定實行公有制計劃經(jīng)濟(jì)，大家就都以全民利益為目標(biāo)而努力工作，大公而無私，并且按此邏輯設(shè)計了制度，結(jié)果是人們越來越懶，產(chǎn)品質(zhì)量越來越差，經(jīng)濟(jì)越來越?jīng)]有活力，貪污腐敗越來越嚴(yán)重，最后走向滅亡。制度的邏輯錯了，一錯到底。

其他學(xué)問（比如倫理學(xué)、人類學(xué)和宗教學(xué)）可以假定“人之初，性本善”，可以假定人能被教化，可以都是好人;經(jīng)濟(jì)學(xué)則不同，必須假定壞人的存在。在一個每個人都追求利益最大化，而人們的利益會有重疊、每個人的行為會有許多外部性的世界里，必須有制度來防止一些人的正當(dāng)利益被別人損害。假定存在壞人，是為了保護(hù)好人。

三、制度的成本：有效的制度是在現(xiàn)實中真正起作用的制度

任何交易都是有成本的，包括要花費時間了解交易對方的信息，要承擔(dān)交易損失的風(fēng)險。在一般意義上，這是人與人打交道時所要花費的成本，經(jīng)濟(jì)學(xué)稱為交易成本。任何制度的形成與執(zhí)行都有成本，它是社會總交易成本的一種。起草和制定一種制度要花費許多人的時間，而執(zhí)行這一制度，也就是使它成為可信的、真正有約束力的制度，要有司法體系，要有監(jiān)督與檢查，要有警察和監(jiān)獄，這些都要費時費力。打官司要支付律師費，原告方要花費很多的時間與精力，都是這種制度成本的一個組成部分。

制度成本太高往往會導(dǎo)致制度無法實施，甚至導(dǎo)致一種制度流于形式，構(gòu)不成可信的、有效的制度。這種情況出現(xiàn)時，就應(yīng)該想到，也許是制度本身的某些環(huán)節(jié)上存在更為根本性的問題。如果腐敗的人太多，導(dǎo)致所謂的“法不責(zé)眾”，就應(yīng)該思考為什么腐敗這么容易發(fā)生，監(jiān)管這么難。腐敗的定義是以公權(quán)謀私利。如果公權(quán)和公錢太多，腐敗自然容易發(fā)生，而且一定是因為要被監(jiān)管的人太多而監(jiān)管成本太高，導(dǎo)致查也查不過來，抓也抓不徹底。這時就應(yīng)該思考，是不是問題的根本在于公權(quán)和公錢太多。不從根本制度著手，只是抓監(jiān)督與檢查，結(jié)果是制度成本太高，仍然無法有效抑制腐敗。好的制度不僅體現(xiàn)公平正義，還要便于實施，有效可信。私有制的一個優(yōu)勢在于承認(rèn)私人利益，讓私人擁有產(chǎn)權(quán)與承擔(dān)風(fēng)險，自己“看著”自己的東西，不必動用公權(quán)防止貪污腐敗。

制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的代表人物、美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家科思提出的一個著名假說是：如果不存在交易成本，把產(chǎn)權(quán)界定給誰都沒有關(guān)系，人們可以通過交易達(dá)到同樣的利益均衡。但這一假說的反命題就是：交易成本的存在決定了產(chǎn)權(quán)界定是重要的！事實上，由于產(chǎn)權(quán)本身決定了誰來支付交易成本，制度的結(jié)構(gòu)就會決定經(jīng)濟(jì)的結(jié)構(gòu)。由此而言，能否對交易成本或制度成本給予充分的補(bǔ)償，關(guān)系到能不能有一個好的制度。打官司是一件費時費力有風(fēng)險的事，如果不能給予勝訴者足夠高額的補(bǔ)償、給予敗訴者足夠大的懲罰，人們就會選擇忍氣吞聲，好的制度也會流于形式而不能真正發(fā)揮應(yīng)有作用。

還要認(rèn)識到，制度是在問題出現(xiàn)的過程中形成和完善的，法律是在案例和判例發(fā)生的過程中實現(xiàn)其效力的。從這個意義上來說，那些敢于鍥而不舍地告狀、敢于冒著敗訴風(fēng)險打官司的人，事實上是在為社會提供公共服務(wù)、承擔(dān)制度的成本，所以應(yīng)該得到相應(yīng)補(bǔ)償與獎勵。而遇到不公之事“忍了”，見到惡人壞事“躲了”，心里卻盼著別人去告狀、去糾正的怕事之徒，不過是想搭那些勇于告狀者的便車。因此，這個制度應(yīng)該向這些人征稅，去獎勵那些為完善制度而勇于告狀的人們。由此推論，那些專職打假的公司（假定它們真的打假，而不是訛詐），有收入是完全正當(dāng)?shù)?。理論上說，它們的收入只要沒有超過為別人節(jié)省下來的制度成本的總和，就是合理的或者說合算的。

四、制度是一種公共品：不可以“刑不上大夫”

好的制度從本質(zhì)上說必須不具有任何排他性，要能夠被所有在這一制度下生活的人“消費”，并且是強(qiáng)制性地“消費”。不能因為某些人有權(quán)有勢，就“刑不上大夫”;也不能因為憐憫，就對“一介草民”網(wǎng)開一面。在現(xiàn)實中，任何制度的執(zhí)行總會受到政治、人情等各種因素的干擾，但制度的設(shè)計和實施，必須以一視同仁為宗旨。

制度之所以是一種公共品，還在于制度在那些具有外部性的領(lǐng)域特別重要。在私人物品生產(chǎn)和交易的領(lǐng)域，由于個人利益比較容易界定，市場競爭與定價機(jī)制可以較為充分地發(fā)揮作用，個人趨利避害的行為本身就可以實現(xiàn)資源的有效配置，制度的約束就顯得不那么重要。而存在外部性的公共品消費中，制度約束就至關(guān)重要。比如發(fā)生環(huán)境污染的場合，個人成本與社會成本會發(fā)生偏離，產(chǎn)權(quán)界定與保護(hù)的制度，立法與執(zhí)法的機(jī)制，就必須發(fā)揮作用，否則污染會越來越嚴(yán)重。公權(quán)之所以要嚴(yán)加規(guī)范，就是因為它關(guān)系到許多人的利益，關(guān)系到公共服務(wù)的提供。金融系統(tǒng)的監(jiān)管、食品的檢疫、公共衛(wèi)生的監(jiān)督，都是同理。

市場經(jīng)濟(jì)本身是一套以產(chǎn)權(quán)界定與產(chǎn)權(quán)保護(hù)為基礎(chǔ)的制度，但市場經(jīng)濟(jì)的法則主要適用于私人物品的生產(chǎn)與交換。而在現(xiàn)實中，我們每天消費的還有大量公共品，在那些外部性較大、信息不對稱較為嚴(yán)重的領(lǐng)域，“市場失靈”的問題就會發(fā)生，需要有其他制度加以規(guī)范。經(jīng)濟(jì)越發(fā)展，人們消費的公共品越多，收入差距、環(huán)境污染、公共衛(wèi)生、經(jīng)濟(jì)波動這些問題就越為顯著，就越需要相關(guān)制度來加以保障。

正因如此，發(fā)展到今天的現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)制度，就不僅是有些人所理解的只是私有產(chǎn)權(quán)保護(hù)與定價機(jī)制這些基礎(chǔ)性的制度，而是還要加上公共服務(wù)、社會保障、行業(yè)監(jiān)管、宏觀調(diào)控、環(huán)境保護(hù)等一系列有關(guān)公共品的制度，它是所有與私人物品和公共物品相關(guān)的各種制度的大的集合。在市場化改革初期，人們針對計劃經(jīng)濟(jì)的弊端，較為強(qiáng)調(diào)和私人品生產(chǎn)與交換相關(guān)的市場制度，不太關(guān)注和公共品相關(guān)的制度。市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展到今天，那些對有效經(jīng)濟(jì)制度的狹隘理解，顯然不符合時代的要求了。

五、法治的原則：用“負(fù)面清單”管理市場，用“正面清單”約束政府

一個社會所生產(chǎn)的產(chǎn)品，分為私人物品與公共物品兩種。所謂私人物品，是指那些外部性較小、消費具有排他性、利益邊界比較容易界定從而比較容易定價的物品，比如我喝了這瓶水你就不能再喝、我用了這個電腦你就不能再用。這種物品基本上可以用市場的辦法加以交易，制度也應(yīng)該鼓勵千百萬人發(fā)揮創(chuàng)造力，創(chuàng)造出越來越多的私人物品，在追求更大的私人收益的過程中，提高人們的收入，使人們享受更大的福利。對于提供私人物品的個人與企業(yè)，制度應(yīng)該“敞開口子”讓人們?nèi)グl(fā)揮、去競爭、去創(chuàng)新。只有發(fā)現(xiàn)創(chuàng)新的產(chǎn)品會有負(fù)面的社會外部性時，會對其他人的利益造成一定損害時，才對其加以適當(dāng)?shù)囊?guī)范與限制，也就是納入監(jiān)管的范圍。

這就涉及“法治第一原則”，即對于企業(yè)和市場而言，凡是原來制度沒有禁止的事情都是可以做的，是不違法的。只有這樣，人們才可以發(fā)揮創(chuàng)造力，創(chuàng)造出前所未有、前所未聞的東西，經(jīng)濟(jì)才能發(fā)展。如果個人和企業(yè)只能做制度規(guī)定可以做的事，制定制度的人都知道這件事可以做了，還談什么創(chuàng)新呢？事事都要政府審批才能做，是不會有創(chuàng)新的，因為政府不是一個創(chuàng)新機(jī)構(gòu)，它知道的事一定不是“新的”事。所以，只有制度允許做的事才是可做的事，一定不是鼓勵創(chuàng)新的制度，因此也就一定不是有效率的制度。用大家熟悉的話說，就是用“負(fù)面清單”管理市場：凡是制度或法律沒有規(guī)定不可以做的，就都是可以做的。人們事后可能發(fā)現(xiàn)有些新的產(chǎn)品或新的經(jīng)濟(jì)活動是有負(fù)的外部性的，也就是會對交易雙方之外的人產(chǎn)生不利影響，比如污染環(huán)境或?qū)е陆鹑陲L(fēng)險，從而立法對其加以一定限制，但在新的法律生效之前，個人和企業(yè)的行為并不違法，不應(yīng)受到懲罰。只有這樣，千百萬人的創(chuàng)造力才能大大地發(fā)揮出來。

另一種產(chǎn)品稱為公共產(chǎn)品，特點是因其消費的不排他而難以界定利益，定價成本太高會導(dǎo)致無法用市場交易的辦法加以提供，只能通過某種公共財政的方法由某個公共機(jī)構(gòu)向大眾提供。比如一個路燈，任何人都可以從它下面走過，都能獲益，但是一旦讓某個人為此付費，他可能會說他不需要而不付費，出現(xiàn)所謂“搭便車”或“敗德”的問題。想弄清某個人從這個路燈上獲得了多少好處、要付多少比例的費用，那就麻煩了。所以這時，一個交易成本較低的辦法就是不做個體區(qū)分，按照同一比例向所有人征稅，由一個公共機(jī)構(gòu)來提供。國防、外交、消防、環(huán)保、食品安全、貧困救濟(jì)等，都屬于這類情況。這就是政府一類的公共機(jī)構(gòu)產(chǎn)生與存在的經(jīng)濟(jì)學(xué)原理。它們的職責(zé)從經(jīng)濟(jì)學(xué)的邏輯上說，就是提供公共物品。

但這時就出現(xiàn)了一個問題：公共物品的供給具有壟斷性，因為不能在一條路上安兩排路燈，一個國家不需要兩套國防體系。這種公共權(quán)利的壟斷性導(dǎo)致了一種危險，就是政府權(quán)力可能因其壟斷性而無限擴(kuò)張，因而必須加以約束。這就需要在憲法層面對政府權(quán)力加以限定：只有通過公民議政，同意政府有這樣的權(quán)力，政府才能去管理這樣的事情，否則就是違憲。因此，對于政府職權(quán)而言，必須是“正面清單”管理：只有法律規(guī)定可以做的事，才是可做的;法律沒有規(guī)定可做的，是不可以隨便“創(chuàng)新”的，不可以讓權(quán)力隨意膨脹。

總之，對于一個社會而言，制度具有雙重性：對于私權(quán)而言，要用“負(fù)面清單”管理，凡是沒有規(guī)定不可以做的，都是可做的，以發(fā)揮大家好的創(chuàng)造力;而對于公權(quán)而言，要用“正面清單”約束，凡是沒有規(guī)定可以做的，都是不可以做的，不可“創(chuàng)新”地擴(kuò)大政府的審批與干涉。個人、企業(yè)、市場要有約束，政府也要有約束，各有各的職責(zé)，這是不需要爭論的問題。問題在于，我們舊體制的一個根本性的弊端，是把事情搞反了：個人和企業(yè)不可以做政府不知道的事，而政府可以任意做它想做的事。

六、制度為什么重要：節(jié)省交易成本，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長

從根本上說，制度之所以重要就是它可以節(jié)省交易成本。如果制度是可信的，也就是說，如果有人不遵守制度、違反了法律，會受到懲罰，那么人們就可以對他人如何行事有一個比較可靠的預(yù)期，與他人打交道時就會比較簡單，用不著過度設(shè)防，可以節(jié)省大量的時間與精力。即使出了問題，有制度可循，有法律可依，處理起來比較簡單方便。有人說在一些法治比較發(fā)達(dá)的國家生活、工作、做生意都比較簡單，不用面對許多復(fù)雜的人情關(guān)系，其實就是說明這些國家的制度比較發(fā)達(dá)，人們對他人的行為都有比較穩(wěn)定的預(yù)期。

判斷制度好壞的一個標(biāo)準(zhǔn)是，它是否明確而清晰地界定了各方的權(quán)利與責(zé)任，是否涵蓋了可能發(fā)生的各種問題，是否有一個簡單明了的處理問題的程序?？梢钥吹?，好的制度的形成一定是一個不斷發(fā)展、不斷修訂的過程，因為最初人們不可能預(yù)見到可能發(fā)生的所有利益沖突，只有在實踐中不斷“出事”的過程里，才能發(fā)現(xiàn)原來制度的缺陷，才能不斷改進(jìn)，不斷使制度趨于縝密，做到“法網(wǎng)恢恢，疏而不漏”。

但這時就出現(xiàn)了另一方面的問題：制度越發(fā)達(dá)，往往就越復(fù)雜，法律條文就越多，弄到一般人都記不住、搞不懂的程度，必須花錢聘用法律專家來辨明相關(guān)規(guī)章制度，來處理各種利益關(guān)系。而因為制度復(fù)雜，法律程序就復(fù)雜，往往需要許多人參與，費時費力費錢后不過是解決一個小問題。人們這時就會抱怨打官司貴，抱怨制度不合理，成本太高。但如果仔細(xì)分析，在規(guī)章制度基本合理的情況下，只要打官司的成本低于曠日持久糾纏不清時各方所要花費的時間與精力成本的總和，這個社會為這個制度支付的打官司的成本，就是合算的。制度的重要首先就在于它可以減少“扯皮”。

制度最初不太發(fā)達(dá)，一方面表現(xiàn)為它還不能覆蓋許多可能發(fā)生的情況，另一方面表現(xiàn)為制度規(guī)定的解決問題的程序不夠清晰明了，所以需要支付一些不合理的成本。而只要一個社會有一個不斷改進(jìn)的機(jī)制，使制度不斷地發(fā)展和完善，制度成本就會降低，社會運作起來就更有效率。反過來說，這也提供了一個發(fā)展制度、改革制度、完善制度的思路：一方面，制度的作用在于節(jié)省“扯皮”的成本，制度的發(fā)展方向就是進(jìn)一步降低這些成本，而不是制定各種繁文縟節(jié)，加大成本。節(jié)省了成本，就是提高了效率，經(jīng)濟(jì)增長就會快一些。另一方面，即增加產(chǎn)出的方面，制度的重要性就在于它可以提供正確的激勵，使人們發(fā)揮創(chuàng)新能力，追求更大的新利益。比如，保護(hù)產(chǎn)權(quán)的制度，就可以使人們?yōu)榱俗非笞陨砝娴淖畲蠡粩鄤?chuàng)新，以獲得創(chuàng)新的超額利潤或額外收入，經(jīng)濟(jì)中的商業(yè)模式和科學(xué)技術(shù)就會不斷創(chuàng)新，生產(chǎn)力不斷提高，經(jīng)濟(jì)增長和經(jīng)濟(jì)發(fā)展就有了持久的動力。正是在這個意義上，現(xiàn)代增長理論和發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)已經(jīng)把最近幾十年來制度經(jīng)濟(jì)學(xué)研究的成果吸收進(jìn)來，把制度改進(jìn)定義為決定經(jīng)濟(jì)增長的第四個要素。另外三個要素是：資源、勞動和知識。

體制改革之所以可以促進(jìn)增長，可以提供“紅利”，就是因為它可以節(jié)省成本、提高效率、鼓勵創(chuàng)新。中國這幾十年的發(fā)展經(jīng)歷，為制度的作用提供了最生動的佐證。土地還是原來的土地，人還是原來的人，耕作技術(shù)還是原來的技術(shù)，舊體制下吃不飽飯，改革了一下制度，實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包制，兩年的時間糧食就多得要降價才賣得掉，充分說明制度改進(jìn)本身就是增長的要素。

七、腐敗的制度原因：要講制度而不是講道德

好的制度促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長，不好的制度導(dǎo)致不好的結(jié)果，效率低下不說，還會產(chǎn)生腐敗的惡果。我們不妨借腐敗分析一下為什么制度比道德更重要。

官員不斷出現(xiàn)腐敗，人們的矛頭往往首先指向官員不講道德，主張加強(qiáng)思想教育，使他們認(rèn)識到自己應(yīng)該為人民服務(wù)，要大公無私。可是道德說教了幾十年，腐敗卻有增無減，一度甚至到了“法不治眾”的程度。而這里的基本邏輯其實在于：道德說教當(dāng)然是必要的，但只要制度存在缺陷，一個官員腐敗沒有得到應(yīng)有的懲罰，就會使另一些官員仿而效之，覺得不講道德也不過如此。最終，“劣幣驅(qū)逐良幣”，大家都不再講什么大公無私的道德，腐敗便會盛行。

什么樣的制度才能抑制腐敗呢？第一，公權(quán)和公錢不能太多。公權(quán)越多，腐敗的可能性越大，懲治腐敗的難度越大、成本越高，腐敗就難以抑制。香港之所以靠廉政公署不多的人就能治住腐敗，從根本上說是因為香港是一個“小政府”，管的事有限，監(jiān)督幾百名官員的成本相對較小。一個處處是公權(quán)、處處是公錢的社會，抑制腐敗就會難得多。所以說，政府放權(quán)、國企改革、讓私人部門和市場去“以私權(quán)謀私利”，是從基本制度上減少腐敗的可能性，抑制腐敗就會變得更加容易。第二，加強(qiáng)制度的監(jiān)督。腐敗被發(fā)現(xiàn)的可能性提高，腐敗的成本就會加大，使腐敗成為“不合算”的事情。第三，要有力度更大的懲罰腐敗的制度。發(fā)現(xiàn)了腐敗，懲罰力度太小，腐敗的成本太小，腐敗就會變成“合算的買賣”。

筆者曾經(jīng)提出“經(jīng)濟(jì)學(xué)不講道德”，不是否定道德說教的重要性，只是說，經(jīng)濟(jì)學(xué)的特殊“職業(yè)方法”不是道德說教，而是改革制度。要講制度而不是講道德，用制度抑制腐敗，而不是寄希望于人們的良心發(fā)現(xiàn)。對道德的批判，是對“小民”的批判;對制度的批判，才是對權(quán)勢的批判，因為是權(quán)勢制定了制度或阻礙著制度的變革。

八、制度變革為什么難：既得利益的阻礙

大家都知道制度重要，改變了制度可以獲得收益、提高經(jīng)濟(jì)效率，可為什么就是不改呢？為什么改革了半天，許多領(lǐng)域還是改不動或者遲遲不改革呢？或者說有些人就是不愿意改呢？

經(jīng)過40年的改革進(jìn)程，現(xiàn)在大家對這個問題可能都比較了解了。一個對整體有好處的體制，對一些人，也許只是少數(shù)人，可能不一定好，因為既得利益會被削弱，他們就會反對這一改革?；蛘?，改革也許從長遠(yuǎn)來說對大家都有好處，但是有些人要為此而付出的成本更大一些，他們也會反對改革。甚至，改革成本的付出和收益的獲得，在時間上是分開的，收益要很久以后才能看到，而成本是現(xiàn)在就要付出的，這可能就會使一些年紀(jì)較大的人，因為這種時間上的配置特征而反對改革?？傊?，就像收入分配不均會產(chǎn)生社會矛盾一樣，再好的改革也可能會因制度紅利的分配比例改變，而產(chǎn)生改革阻力。

從更根本的意義上而言，改革就是利益重新分配的過程，不同的體制就是要在收入分配上不一樣，才會產(chǎn)生不同的結(jié)果。改革了，原來偷懶的人現(xiàn)在可以繼續(xù)偷懶卻還拿原來的工資，原來腐敗的人可以繼續(xù)腐敗，那說明根本沒有改革，因為利益格局并沒有變化。正是在這個意義上，經(jīng)濟(jì)學(xué)通常所說的“沒有人受損，至少有一人受益”的“帕累托改進(jìn)”，在制度改革的問題上根本是不適用的。如果沒有至少一個人受損，制度改革就沒有發(fā)生。比如經(jīng)濟(jì)學(xué)經(jīng)典關(guān)于打破壟斷的分析，消除了壟斷，實現(xiàn)了競爭，社會收益增長了，但這時至少有一個人，即那個原來的壟斷者的利潤是要下降的。

改革的阻力來自既得利益者，越來越多的人已經(jīng)認(rèn)識到這一點了。最近甚至出現(xiàn)了這樣的說法：以前的改革之所以順利，是因為沒有既得利益;現(xiàn)在改革步履維艱，是因為有了各種既得利益集團(tuán)。其實，任何改革都會有阻力，因為在任何時候都有既得利益者。30 多年前的農(nóng)村改革，有的人寫了血書，就是怕既得利益集團(tuán)的抵抗。改革價格體制的時候，既得利益集團(tuán)更不可謂不大：要是取消糧票，一切可以用糧票買低價糧的城市居民，或者是舊體制的既得利益者是不答應(yīng)的。既得利益集團(tuán)時時都有，只不過時至今日，反對改革的已經(jīng)不是當(dāng)初的那些人，而是換了一些新的既得利益者罷了。既得利益集團(tuán)會因制度的不同而不斷變化，既得利益集團(tuán)阻礙改革是一般性的規(guī)律。

所以說，改革首要的也是根本性的問題不是技術(shù)性的，而是社會性的，只不過有時技術(shù)上做得好一些，會使阻力小一些，改革得以推進(jìn)。一個一般性技術(shù)手段就是通過對既得利益者的適當(dāng)“補(bǔ)償”或“贖買”，使既得利益者的損失小一些，他們就會比較容易接受改革。在我們的工資單中存在很長時間的“糧食與副食補(bǔ)貼”，其實就是為了取消糧票對大家的一種補(bǔ)償。只要改革帶來的好處大于這些補(bǔ)償，就是合算的。經(jīng)濟(jì)學(xué)中的補(bǔ)償原理就是為了使制度改革更“像”一種沒有人受損失的“帕累托改進(jìn)”，可以使改革克服阻力。我們今天的改革，同樣需要思考這樣的問題。改革之所以不是革命，就在于改革不是消滅既得利益者，而是使他們“轉(zhuǎn)軌”到新的體制中去。

九、“制度轉(zhuǎn)軌”還是“制度變遷”：轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)學(xué)的特點

作為制度經(jīng)濟(jì)學(xué)一個分支的“轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)學(xué)”，興起于20世紀(jì)80—90年代。那時，中國的改革已經(jīng)進(jìn)行了一段時間，然后又發(fā)生了蘇聯(lián)解體、東歐劇變，原來實行計劃經(jīng)濟(jì)的國家紛紛開始了向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變的過程。人們就把這個制度變化的過程稱為“體制轉(zhuǎn)軌”（institutional transition），將描述分析這一過程的理論稱為“轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)學(xué)”。這就在理論概念上產(chǎn)生了一個問題。古典制度經(jīng)濟(jì)學(xué)當(dāng)中描述從一種制度向另一種制度轉(zhuǎn)變過程的概念是“制度變遷”（institutional change）?，F(xiàn)在的“轉(zhuǎn)軌”與古典制度經(jīng)濟(jì)學(xué)所研究的歷史上那些制度變遷，如從中世紀(jì)的莊園制度向市場經(jīng)濟(jì)制度的轉(zhuǎn)變，是否有本質(zhì)的差別，需要用另一個概念來加以概括呢？

其實差別是真實存在的。最基本的差別是，歷史上的制度變遷發(fā)生時，人們總的來說是盲目的，他們知道要為了捕捉新的利益機(jī)會而改變制度，但卻不知道自己究竟會向、要向什么樣的目標(biāo)模式轉(zhuǎn)變。在一兩百年的歷史長河中，人們一步一步地摸索，每次做出一些微小的變化，卻并不知道自己最終要實現(xiàn)的大致是一個怎樣的制度。而“從計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌”這句今天的改革者們掛在嘴邊的話，就已經(jīng)清楚地說明，20世紀(jì)末發(fā)生的制度變革過程中，人們知道至少是大致地知道自己從哪里來，要到哪里去，是有一個目標(biāo)模式的。

歷史上計劃經(jīng)濟(jì)體系的建立，也是一個清楚目標(biāo)模式的制度變革，但那個變革與今天的差異在于，計劃經(jīng)濟(jì)的出現(xiàn)，是從資本主義市場經(jīng)濟(jì)向一個最初只在理論上存在、還尚未在現(xiàn)實中存在的制度模式的轉(zhuǎn)變。而20世紀(jì)末的這次變革，則是從一種已經(jīng)存在的制度向另一種已經(jīng)存在并在其他國家繼續(xù)存在的制度的轉(zhuǎn)變。因此，“制度轉(zhuǎn)軌”這個概念的特殊之處就在于，它描述的是從一種已經(jīng)存在的制度向另一種已知的、存在的制度進(jìn)行轉(zhuǎn)變的過程。

這使我們可以更加清楚地理解鄧小平同志的名言“摸著石頭過河”——要過河，要去彼岸，這是知道的，不知道的僅在于如何過河，所以要摸著石頭加以探索。彼岸的很多細(xì)節(jié)我們可能還不是很清楚，但大致上，當(dāng)時出國訪問過的領(lǐng)導(dǎo)人們知道要建設(shè)一個什么樣的制度，至少要包含哪些已經(jīng)在其他國家實行的制度要素?！笆袌觥边@個概念很早就作為一個目標(biāo)模式提出來，是能說明很多問題的。這也說明，我們正在進(jìn)行的，是一場歷史上很特殊的制度變革。

十、制度轉(zhuǎn)軌的一般性與國別性

從20世紀(jì)90年代開始，一大批國家開始了體制轉(zhuǎn)軌的過程，但是體制轉(zhuǎn)軌的方式卻多種多樣。用簡單的歸類法，可以說存在兩種不同的轉(zhuǎn)軌方式，一種是以俄羅斯為代表的“大爆炸”式的激進(jìn)改革，另一種是中國的漸進(jìn)式改革。那么，兩種方式孰優(yōu)孰劣，這可以說是制度經(jīng)濟(jì)學(xué)和轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)學(xué)熱烈討論的一個命題。

在筆者看來，中國與俄羅斯的差別，首先在于舊體制的覆蓋程度有很大的不同。當(dāng)時蘇聯(lián)幾乎90% 的國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）來自國有計劃部門，幾乎所有的勞動力都加入了統(tǒng)一的社會保障體系。而1978 年的中國，國有部門只占GDP的不到60%，享受統(tǒng)一社會保障的只有勞動力總數(shù)18% 左右的國有企業(yè)職工。因此，在俄羅斯，如果不首先改革國有部門，釋放勞動力和生產(chǎn)力，非國有經(jīng)濟(jì)就不可能發(fā)展。而在中國，由于大多數(shù)勞動力都在非國有的農(nóng)業(yè)部門，只要實行了農(nóng)業(yè)改革，允許鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)和服務(wù)業(yè)在市場上發(fā)展，就可以在先不進(jìn)行國有部門改革的情況下，開始發(fā)展非國有經(jīng)濟(jì)，通過一種“雙軌制”的方式使新的體制成長起來，逐步為改革舊體制創(chuàng)造條件。

其次，更深一層的經(jīng)濟(jì)關(guān)系在于，中國與俄羅斯在經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段上有著很大的差別。蘇聯(lián)在繼承了俄國工業(yè)革命的基礎(chǔ)上，基本實現(xiàn)了工業(yè)化，人均收入水平較高，國民受教育水平較高。而1978年的中國，盡管在新中國的計劃體制下初步建立了工業(yè)基礎(chǔ)，但總的來說，仍屬于一個相當(dāng)落后的發(fā)展中國家，人均收入位于世界最低發(fā)展國家之列，國民受教育水平仍然很低。這就決定了中國的制度改革必須隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而逐步展開，而俄羅斯盡管開始階段會有較大的陣痛，卻相對容易引入發(fā)達(dá)國家的一些制度要素，可以較快地實現(xiàn)轉(zhuǎn)軌。在這個意義上，中國與俄羅斯的差別在于發(fā)展階段的差別。

另一個重要的因素是歷史背景的差異。俄羅斯本來就是一個歐洲國家，宗教、文化、政治、法律等與西歐和北美有著諸多共性，因此可以較大限度地發(fā)揮“后發(fā)優(yōu)勢”或?qū)崿F(xiàn)“知識外溢”，比較容易以一種簡單的方式移植西方的制度，不需要太多自己的創(chuàng)新。而中國在過去2000多年的歷史上與西方有著太多根本性的差異，從政治制度到宗教文化，走過了極不相同的歷史路徑。要在這樣一種獨特的歷史背景下實行最初由西方人發(fā)展起來的市場經(jīng)濟(jì)制度，沒有簡單的一切照搬的辦法，而只能在漸進(jìn)的過程中創(chuàng)造性地進(jìn)行制度轉(zhuǎn)軌。在一定意義上，中國的體制改革不是簡單的轉(zhuǎn)軌，而是一個大方向基本明確前提下的“適應(yīng)性體制創(chuàng)新”。幾百年后，各國的制度可能趨同（西方國家也一定要不斷改革和調(diào)整），但是各國走過的路徑，卻可能因歷史背景的差異而各不相同。

總之，確實存在一些可以稱為“中國特色”的因素，確實存在具有中國特色的制度轉(zhuǎn)軌。差別主要在于各國的起始條件不同、發(fā)展階段不同、歷史背景不同，而不在于孰優(yōu)孰劣。

十一、中國的體制轉(zhuǎn)軌是一個漫長的發(fā)展過程

就體制改革與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系而言，中國與俄羅斯的差別在于：俄羅斯是一個經(jīng)濟(jì)已經(jīng)較為發(fā)達(dá)的國家實行制度改革，而中國既是一個經(jīng)濟(jì)落后的發(fā)展中國家，又是一個從計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的國家，改革與發(fā)展同時進(jìn)行，相互制約又相互影響、相互促進(jìn)。正因如此，我們要充分估計中國“雙重使命”的復(fù)雜性，充分認(rèn)識到中國改革與發(fā)展的長期性。沒有發(fā)展，我們的制度就不可能完善;而沒有制度變革，我們的發(fā)展就會因效率低下而困難重重。

作為一個落后國家，中國一個重要的后發(fā)劣勢在于：人們（國內(nèi)外的人）往往會用發(fā)達(dá)國家比較完善的市場經(jīng)濟(jì)制度來直接對比我們當(dāng)前的制度缺陷，并不認(rèn)真思考發(fā)展階段的差異和歷史背景的差異。許多我們現(xiàn)在面臨的問題，發(fā)達(dá)國家在歷史上與我們類似的發(fā)展階段中同樣存在過，當(dāng)時的情況可能比我們還糟。但是當(dāng)下的人們不會進(jìn)行這種歷史的比較，而是每每做著當(dāng)下“橫斷面”的直接比較，并由此提出各種超越歷史的訴求，各種“大躍進(jìn)”或“體制趕超”的主張就會層出不窮。在此，作為經(jīng)濟(jì)學(xué)者，我們的一個重要責(zé)任就在于提醒人們要有足夠的“歷史耐心”，直面我們作為一個發(fā)展中國家可能面對的發(fā)展與改革的特殊問題和特殊困難，積極推動改革，同時堅持以一種平和的心態(tài)走過我們必須走過的歷史階段，才能真正實現(xiàn)我們的希望和理想，實現(xiàn)中華民族的偉大復(fù)興。

責(zé)任編輯：李蕊