摘要：處理食用農(nóng)產(chǎn)品市場銷售環(huán)節(jié)“質(zhì)量安全”問題，應當適用《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》，在《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》規(guī)定不明確時，針對其銷售過程，可以在不與上位法沖突的情況下適用《食用農(nóng)產(chǎn)品市場銷售質(zhì)量安全監(jiān)督管理辦法》。

[基本案情]近日，某市市場監(jiān)督管理局執(zhí)法人員根據(jù)投訴到某超市檢查，發(fā)現(xiàn)其經(jīng)營區(qū)擺放有發(fā)芽的馬鈴薯正在銷售，經(jīng)查，此批馬鈴薯共120斤，貨值金額214.8元。

[意見分歧]案件如何定性處理，有四種意見：

第一種意見： 按違反《食品安全法》經(jīng)營感官性狀異常的食品查處。馬鈴薯已經(jīng)發(fā)芽，其正常的性狀發(fā)生了變化，屬于感官性狀異常的食品范圍，超市銷售行為違反了《食品安全法》第三十四條“禁止生產(chǎn)經(jīng)營下列食品、食品添加劑、食品相關(guān)產(chǎn)品：……（六）腐敗變質(zhì)、油脂酸敗、霉變生蟲、污穢不潔、混有異物、摻假摻雜或者感官性狀異常的食品、食品添加劑;……”的規(guī)定，按照《食品安全法》第一百二十四條第一款的規(guī)定進行處理。

第二種意見：按違反《食用農(nóng)產(chǎn)品市場銷售質(zhì)量安全監(jiān)督管理辦法》經(jīng)營感官性狀異常的食品查處并轉(zhuǎn)致《食品安全法》處罰。按照《食用農(nóng)產(chǎn)品市場銷售質(zhì)量安全監(jiān)督管理辦法》第二十五條第一款第（四）項“禁止銷售下列食用農(nóng)產(chǎn)品：……（四）腐敗變質(zhì)、油脂酸敗、霉變生蟲、污穢不潔、混有異物、摻假摻雜或者感官性狀異常的” 定性。并按照《食用農(nóng)產(chǎn)品市場銷售質(zhì)量安全監(jiān)督管理辦法》第五十條第二款“違反本辦法第二十五條第二項、第三項、第四項、第十項規(guī)定的，由縣級以上食品藥品監(jiān)督管理部門依照《食品安全法》第一百二十四條第一款的規(guī)定給予處罰?！?/p>

第三種意見： 按違反《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》銷售其他不符合農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標準的農(nóng)產(chǎn)品處理。馬鈴薯屬于食用農(nóng)產(chǎn)品的范圍，當事人提供了《馬鈴薯商品薯分級與檢驗規(guī)程》（ GB/T 31784-2015），提出，該超市銷售發(fā)芽馬鈴薯的行為違反了《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》第三十三條：“有下列情形之一的農(nóng)產(chǎn)品，不得銷售：……五）其他不符合農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標準的?！钡囊?guī)定，應按《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》第五十條第一款、第二款 “農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織銷售的農(nóng)產(chǎn)品有本法第三十三條第一項至第三項或者第五項所列情形之一的，責令停止銷售，追回已經(jīng)銷售的農(nóng)產(chǎn)品，對違法銷售的農(nóng)產(chǎn)品進行無害化處理或者予以監(jiān)督銷毀;沒收違法所得，并處二千元以上二萬元以下罰款。農(nóng)產(chǎn)品銷售企業(yè)銷售的農(nóng)產(chǎn)品有前款所列情形的，依照前款規(guī)定處理、處罰”的規(guī)定進行查處。

第四種意見： 按違反《食用農(nóng)產(chǎn)品市場銷售質(zhì)量安全監(jiān)督管理辦法》未定期對食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全進行檢查處理。該超市銷售的已發(fā)芽馬鈴薯，具有潛在的食品安全風險。其行為違反了《食用農(nóng)產(chǎn)品市場銷售質(zhì)量安全監(jiān)督管理辦法》第三十一條“銷售者應當建立食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全自查制度，定期對食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全情況進行檢查，發(fā)現(xiàn)不符合食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全要求的，應當立即停止銷售并采取整改措施;有發(fā)生食品安全事故潛在風險的，應當立即停止銷售并向所在地縣級食品藥品監(jiān)督管理部門報告”的規(guī)定，并根據(jù)第三十八條第一款第（五）項“對有證據(jù)證明不符合食品安全標準或者有證據(jù)證明存在質(zhì)量安全隱患以及用于違法生產(chǎn)經(jīng)營的食用農(nóng)產(chǎn)品，有權(quán)查封、扣押、監(jiān)督銷毀”規(guī)定，采取“責令當事人立即改正，監(jiān)督銷毀發(fā)芽馬鈴薯”的措施來處理。

[個人觀點]筆者贊同第四種意見。

首先，《食品安全法》第二條第二款規(guī)定“供食用的源于農(nóng)業(yè)的初級產(chǎn)品（以下稱食用農(nóng)產(chǎn)品）的質(zhì)量安全管理，遵守《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》的規(guī)定。但是，食用農(nóng)產(chǎn)品的市場銷售、有關(guān)質(zhì)量安全標準的制定、有關(guān)安全信息的公布和本法對農(nóng)業(yè)投入品作出規(guī)定的，應當遵守本法的規(guī)定?！?/p>

參考全國人大法工委《食品安全法》（2015）釋義：“食品包含食用農(nóng)產(chǎn)品?？紤]到我國在2006年已經(jīng)制定了農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法，對包括食用農(nóng)產(chǎn)品在內(nèi)的農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)、監(jiān)督檢查等作了規(guī)定，為避免法律之間由于適用范圍交叉可能出現(xiàn)的沖突，本著兩法既有分工，又要相互銜接的原則，本條明確食用農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量安全管理，遵守農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法的規(guī)定。但是，食用農(nóng)產(chǎn)品的市場銷售、有關(guān)質(zhì)量安全標準的制定、有關(guān)安全信息的公布和本法對農(nóng)業(yè)投入品作出規(guī)定的，應當遵守本法的規(guī)定?！?因此，《食品安全法》第二條第二款“但是”后食用農(nóng)產(chǎn)品的“市場銷售”，與“但是”前食用農(nóng)產(chǎn)品的“質(zhì)量安全”應當是并列的概念。專指食用農(nóng)產(chǎn)品進入銷售環(huán)節(jié)時，進貨查驗、抽樣檢驗、使用保鮮劑、防腐劑等食品添加劑和包裝材料等食品相關(guān)產(chǎn)品等與銷售有關(guān)的要求。查閱《食品安全法》，與食用農(nóng)產(chǎn)品相關(guān)的第四十九條、六十四條、六十五條、六十六條正是從上述幾方面做了相關(guān)規(guī)定（與銷售過程直接相關(guān)），并在第一百二十六條、一百三十條規(guī)定了對應處罰條文。所以，食用農(nóng)產(chǎn)品“質(zhì)量安全”管理不受《食品安全法》調(diào)整。第一種意見顯然不當，第二種意見中，《食用農(nóng)產(chǎn)品市場銷售質(zhì)量安全監(jiān)督管理辦法》屬于部門規(guī)章，其關(guān)于轉(zhuǎn)致適用《食品安全法》處罰的規(guī)定，因與上位法《食品安全法》第二條第二款及《行政處罰法》第十二條“國務院部、委員會制定的規(guī)章可以在法律、行政法規(guī)規(guī)定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內(nèi)作出具體規(guī)定?！睕_突，屬于無效規(guī)定。

再者，馬鈴薯發(fā)芽，其潛在安全風險應屬農(nóng)產(chǎn)品“質(zhì)量安全”范疇，理應受《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》調(diào)整。但根據(jù)《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》第十一條“國家建立健全農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標準體系。農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標準是強制性的技術(shù)規(guī)范”規(guī)定， 經(jīng)查證，《馬鈴薯商品薯分級與檢驗規(guī)程》（ GB/T 31784-2015）并非強制性的“農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標準”。執(zhí)法人員經(jīng)多方查詢，也未發(fā)現(xiàn)有現(xiàn)行有效的馬鈴薯“質(zhì)量安全標準”，因此，不能按照違反《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》銷售“其他不符合農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標準的”農(nóng)產(chǎn)品來處理。

最后，《食用農(nóng)產(chǎn)品市場銷售質(zhì)量安全監(jiān)督管理辦法》第三十一條規(guī)定食用農(nóng)產(chǎn)品銷售者應當建立自查制度，與銷售過程直接相關(guān)，是對《食品安全法》第二條第二款“食用農(nóng)產(chǎn)品的市場銷售”規(guī)定的細化，經(jīng)營者都應該遵照執(zhí)行。超市應嚴格執(zhí)行和落實食品安全主體責任，定期對食用農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量安全情況進行檢查，發(fā)現(xiàn)有發(fā)芽的馬鈴薯應立即下架，停止銷售并采取相應的處理措施，確保其經(jīng)營的食用農(nóng)產(chǎn)品衛(wèi)生、無毒、無害和安全。該超市的行為顯然未對其經(jīng)營食用農(nóng)產(chǎn)品安全負責，違反了《食用農(nóng)產(chǎn)品市場銷售質(zhì)量安全監(jiān)督管理辦法》第三十一條的規(guī)定，應當依據(jù)相關(guān)規(guī)定進行處理。

馮長鍵

江蘇省興化市市場監(jiān)管局城南分局