趙宏書

為加快城市公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，不斷提升南京在長三角城市群定位和省會城市首位度，南京市政府在原南京市重大路橋指揮部的基礎(chǔ)上，整建制劃入南京市交通建設(shè)處，于2015年3月改組成立南京公共工程建設(shè)中心（以下簡稱“公建中心”），負(fù)責(zé)代建由南京市政府資金足額保障的多領(lǐng)域公益項目，如市域范圍內(nèi)過江橋梁、隧道、城市軌道交通及綜合交通樞紐和國道干線公路、高速公路、社會事業(yè)領(lǐng)域政府投資的公共建筑、市政園林等等。城市公共基礎(chǔ)設(shè)施項目普遍存在著地位重要、投資規(guī)模大、技術(shù)難度大、審批層級高、建設(shè)周期長等特點，如何加強(qiáng)項目建設(shè)過程中大量形成的文件材料收集、整理、歸檔、移交，確保工程項目檔案資料的完整、系統(tǒng)和準(zhǔn)確，為項目建成后的使用、管理、維護(hù)、改造提供可靠依據(jù)，已經(jīng)成為代建機(jī)構(gòu)亟待深入研究解決的極為重要的現(xiàn)實課題。

一、代建機(jī)構(gòu)工程檔案資料形成的基本特點

代建機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)建設(shè)的城市公共基礎(chǔ)設(shè)施項目均屬政府直接投資的城市公共工程重大項目，這些項目投資大、工期長、要求高，對促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展作用顯著且意義重大，普遍受到省、市各級領(lǐng)導(dǎo)的重視。工程檔案資料形成于這些工程項目的立項、建設(shè)、驗收、移交全過程，具有以下主要特點：

1.來源廣泛、形成單位多、涉及面廣。所有代建的重大項目的文件材料，都是從項目立項研究開始，經(jīng)過勘探、設(shè)計、施工、竣工、投用，到最后移交管理單位或運營公司結(jié)束，涉及包括研究機(jī)構(gòu)、代建機(jī)構(gòu)、勘探單位、設(shè)計單位、施工單位、監(jiān)理單位、專家組、業(yè)主方等各個相關(guān)單位，文件材料的形成、收集、整理、歸檔、移交等需要各個涉及單位的共同配合才能完成，一旦出現(xiàn)任何環(huán)節(jié)的疏忽，都會對文件材料和檔案的完整性、真實性等造成影響。

2.數(shù)量多、載體多、保存價值高。自改組以來，公建中心代建的公共基礎(chǔ)設(shè)施（含改組前的市重大路橋指揮部負(fù)責(zé)建設(shè)結(jié)轉(zhuǎn)的項目）共20多項，包括建寧、仙新、浦儀西路、和燕路、長江五橋、溧高高速、寧合高速、寧馬高速等等，可以說每個都是大項目，形成的文件材料及歸檔移交的檔案數(shù)量都比較多。如南京長江第四大橋入庫檔案多達(dá)11000多卷，占用了200多平方米的檔案庫房。公建中心在注重紙質(zhì)檔案歸檔的同時，還同步組織了聲像檔案和實物檔案收集歸檔，專門出臺了《關(guān)于影像文件攝取、收集的通知》，要求各項目的每個標(biāo)段必須整理出至少60張以上現(xiàn)場典型照片，每道關(guān)鍵工序均需留有工程現(xiàn)場影像資料，按項目、分部、分項工程分類歸檔。

3.形成收集時間長、整理歸檔時間晚。因為公共基礎(chǔ)設(shè)施項目基本上都屬于大型項目，從項目的論證、勘探、設(shè)計、施工直至竣工，建設(shè)周期都比較長，所以文件材料的形成、收集時間也比較長，整理、歸檔和移交的時間相應(yīng)就比較晚。如寧和城際軌道交通項目，從論證、立項、開工到竣工，歷時5年之久。如果再受人員調(diào)整、單位變化等因素干擾，就會對項目文件材料的收集和歸檔帶來一定的影響，給項目檔案資料的完整、系統(tǒng)、準(zhǔn)確帶來隱患。

二、代建機(jī)構(gòu)工程檔案資料管理的特殊要求

代建機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)建設(shè)的公共基礎(chǔ)設(shè)施項目，一般都是城市建設(shè)發(fā)展的基礎(chǔ)性重點工程，是投資特別巨大的民生工程，這類項目的檔案資料是城市公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的歷史記憶和真實反映，是項目管理、運營、維護(hù)的基本依據(jù)，在城市建設(shè)與發(fā)展進(jìn)程中發(fā)揮著重要的作用，在管理上也有著特殊的要求。

1.積累建設(shè)經(jīng)驗和實現(xiàn)技術(shù)儲備。公共基礎(chǔ)設(shè)施項目檔案資料形成于項目論證、設(shè)計、施工、驗收、移交全過程，凝結(jié)了經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、施工、監(jiān)理等各方面專業(yè)人員的思想成果，將成為歷史經(jīng)驗的總結(jié)和儲備。例如2017年實施的南京長江大橋維修改造工程，在編制維修改造方案過程中，公建中心組織專家組系統(tǒng)研究了大橋建設(shè)檔案，既對大橋的建設(shè)參數(shù)、設(shè)計指標(biāo)、施工技術(shù)等數(shù)據(jù)做了全面分析，為建立大橋改造工程經(jīng)濟(jì)、適用、安全、可靠的質(zhì)量評價體系起到不可替代的作用，又對大橋歷史文化定位等做了大量研究思考，維修改造讓大橋換了筋骨，但大橋的形象、大橋所承載的文化沒有因維修改造而發(fā)生改變。

2.為科學(xué)實施城市規(guī)劃建設(shè)提供基礎(chǔ)信息。城市規(guī)劃建設(shè)無論是在宏觀上的區(qū)域調(diào)整與定位，還是微觀上對大量重要建筑和城市設(shè)施的特點、基礎(chǔ)、條件、現(xiàn)狀等動態(tài)因素的具體考量，都離不開以往城市建設(shè)和改造過程中形成的相關(guān)工程檔案資料提供的大量基礎(chǔ)信息。今天的代建公共基礎(chǔ)設(shè)施項目都是具有長遠(yuǎn)性、科學(xué)性、綜合性的重大項目，這些項目的工程檔案資料將為明天的城市規(guī)劃建設(shè)提供大量真實可靠的基礎(chǔ)信息，這正是工程檔案資料的長遠(yuǎn)意義所在。

3.為項目運營管理提供有效依據(jù)。公共基礎(chǔ)設(shè)施項目運營管理是個極為復(fù)雜的系統(tǒng)工程，經(jīng)常需要查閱利用項目建設(shè)過程中有效記錄工程研究、設(shè)計、施工、驗收全過程，動態(tài)展示工程項目建設(shè)的整套項目檔案資料。只有保證這些重大代建項目工程檔案資源信息的全面性和準(zhǔn)確性，才能為項目建成后的運營管理提供有效依據(jù)。比如，南京長江三橋、四橋等都成立了運營公司專門從事運營管理，項目檔案隨項目同步移交一份給運營公司，便于運營公司在日常工作中查詢和利用，對新產(chǎn)生的管護(hù)檔案進(jìn)行補(bǔ)充和管理，為工程運行提供保障。

三、代建機(jī)構(gòu)工程檔案資料管理的主要做法

與通常的建設(shè)單位及其基建項目建設(shè)不同，代建機(jī)構(gòu)及其公共基礎(chǔ)設(shè)施項目代建模式都屬于新生事物，所以在工程檔案資料管理方面的具體做法也不盡相同，需要結(jié)合工作實際，進(jìn)行不斷探索實踐，形成獨特可行的管理方式。近幾年來，我們在工程檔案資料管理方面主要采取了以下做法：

1.建立健全代建項目檔案工作機(jī)制。公建中心始終重視檔案工作，把檔案管理作為一項重要的日常性管理工作在“長”“?！倍稚舷伦愎Ψ?。首先是建立了檔案工作組織領(lǐng)導(dǎo)體系，成立了檔案管理領(lǐng)導(dǎo)小組，組建了檔案室，由中心一名副主任負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)，綜合處主管，配備了專職的檔案員，同時各職能部門也均配備有本部門兼職檔案員。制定了《檔案室管理規(guī)定》和《專兼職檔案人員崗位職責(zé)》《文件材料歸檔制度》《檔案庫房管理制度》等。明確檔案室作為各類檔案的保存和利用中心，兼負(fù)監(jiān)督、指導(dǎo)、檢查各部門檔案管理工作。重視檔案室基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，在辦公用房非常緊張的情況下，劃出400多平方米辦公區(qū)域作為檔案室，按檔案室建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)配齊了各類設(shè)施設(shè)備。加強(qiáng)檔案人員素質(zhì)培養(yǎng)，有計劃地安排專兼職檔案員參加高校和省市檔案局組織的業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)、理論培訓(xùn)和學(xué)術(shù)交流，提高理論水平和操作能力。在工程管理系統(tǒng)中建立起各項目指揮部檔案人員檔案歸集提醒和催辦機(jī)制，并將此項工作與計量、履約考核掛鉤。建立了檔案檢查問題匯總通報制度，將每次的檔案檢查情況通報各項目管理指揮部，對存在的問題責(zé)令限期整改。開展檔案工作“樹典型立榜樣”活動，通過對每季度工程資料預(yù)立卷、移交及監(jiān)理單位檔案工作檢查情況進(jìn)行評比，對檔案管理工作好的單位進(jìn)行表揚，檔案管理不到位的單位進(jìn)行通報批評。

2.建章立制規(guī)范檔案全過程管理。俗話說“沒有規(guī)矩不成方圓”。公建中心組建后，檔案工作就被同步提上了重要日程，在原長江二橋、三橋、四橋等項目檔案管理成功經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，針對代建項目的特點，分別研究了橋隧（過江通道）、交通（主要跨省高速公路）、軌道（地鐵）、市政建設(shè)、房建等六大類工程的檔案管理技術(shù)要求，由公建中心檔案室牽頭，制定了《公建中心代建工程項目檔案管理辦法》，通過制度固化流程、細(xì)化指標(biāo)，明確各部門各單位責(zé)任，對各項目前期、建設(shè)管理、評價驗收等各階段檔案工作提出明確的要求，對檔案分類歸集等做出詳細(xì)說明。用固化的程序、詳盡的要求規(guī)范相關(guān)單位、人員在檔案工作過程中的行為。另外，根據(jù)橋梁、城建、軌道、交通等不同工程，下達(dá)了“一工程一編制”的要求和辦法，對代建的每項工程，都要求相關(guān)檔案人員根據(jù)工程特點和該領(lǐng)域工程檔案依據(jù)，編制出具體的每項工程的檔案編制辦法。在此基礎(chǔ)上，邀請相關(guān)檔案管理專家和業(yè)主方、施工方、監(jiān)理方等多方聯(lián)合審查，對編制辦法進(jìn)行評審，評審?fù)ㄟ^后，該代建項目的日常檔案資料收集必須依據(jù)此辦法組織實施。到目前為止，已經(jīng)完成了《南京長江第五大橋工程檔案編制管理辦法》《南京浦儀高速（南段）工程檔案編制管理辦法》《南京長江大橋維修改造工程檔案編制管理辦法》《南京和燕路過江通道工程編制管理辦法》等近20個項目的檔案編制管理辦法，這些編制管理辦法在代建工程檔案全過程管理實踐中，對各項目檔案歸集、立案、保存、運用、移交等起到明確指導(dǎo)和規(guī)范作用。比如，在編號及類目的設(shè)置上詳細(xì)地要求每一類編號都按三級類目，一級類目是大類劃分、二級類目是大類不同階段劃分、三級類目是檔案流水。此外在二級類目中根據(jù)工程需要劃分也有所不同。這些具體要求和設(shè)置，雖然看似簡單，但對后期入庫檔案的檢索和查閱應(yīng)用起到了很好的統(tǒng)一作用，提高了檢索和應(yīng)用效率。在具體工作實踐中，結(jié)合工程實質(zhì)進(jìn)展和遇到的實際情況，還及時對編制管理辦法進(jìn)行調(diào)整補(bǔ)充和完善，使編制辦法在實際工作中的操作性與指導(dǎo)性更強(qiáng)。

3.加大了本級各部門和所屬施工企業(yè)工程檔案立檔管理。代建工程檔案每一個環(huán)節(jié)的把控都很重要，如項目立項階段是以公建中心和業(yè)主方為主實施的，立項階段的檔案歸集就要通過承辦部門實現(xiàn)；施工階段的工程檔案則主要是承建企業(yè)負(fù)責(zé)歸集。公建中心的檔案室主要實施宏觀管理和業(yè)務(wù)指導(dǎo)。如何把宏觀和微觀結(jié)合起來，如何有力地指導(dǎo)和要求各相關(guān)部門和單位按要求完成相應(yīng)工作，這其實是有較大難度的。一是因為普遍對檔案歸集的及時性認(rèn)識不夠，甚至不少部門和單位認(rèn)為檔案工作是檔案室的事，沒有或缺少檔案意識；二是因為缺少專業(yè)的檔案人員，各部門和單位檔案員基本上都是工作人員兼任，由于沒有接受職業(yè)訓(xùn)練，不僅缺少專業(yè)知識，還缺少對檔案工作的敏銳性和敬業(yè)精神；三是因為對各部門和企業(yè)單位來說，主要業(yè)務(wù)工作不在檔案，部門和單位領(lǐng)導(dǎo)對檔案工作普遍關(guān)注程度不高。針對存在的問題和情況，公建中心強(qiáng)化了四個方面工作。第一方面，是加大了行政領(lǐng)導(dǎo)。公建中心領(lǐng)導(dǎo)在工作例會和對施工單位檢查中，反復(fù)強(qiáng)調(diào)檔案工作的重要性，要求各單位主管和主要負(fù)責(zé)人重視檔案工作，把檔案工作作為其業(yè)績考察的一項指標(biāo)，要求各部門和各單位建立起本部門本單位的檔案管理網(wǎng)絡(luò)。第二方面，是加大了政策引導(dǎo)。公建中心檔案室每年組織兩次業(yè)務(wù)培訓(xùn)。各部門各單位專人專崗，培訓(xùn)上崗。通過培訓(xùn)，統(tǒng)一要求、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一做法，讓從事檔案管理的人員，知道檔案工作干什么、怎么干。第三方面，是加大了經(jīng)濟(jì)處罰。每個項目工程交納檔案保證金，檔案驗收不通過不能組織工程驗收，檔案在規(guī)定的時限內(nèi)整改不到位，檔案保證金罰沒，對檔案工作突出的單位和個人實施物質(zhì)獎勵。第四方面，是加大了調(diào)研指導(dǎo)。公建中心檔案室每月下沉到各項目，充分了解各在建項目工程資料及檔案管理工作的實際情況，對勘察設(shè)計、施工、監(jiān)理單位的檔案室建設(shè)、人員配備、制度建設(shè)、資料收集整理、預(yù)立卷及案卷質(zhì)量等進(jìn)行摸底分析，面對面地幫，手把手地帶，現(xiàn)場督促各單位各部門及時歸檔到位。對施工企業(yè)，要求實體工程完成一個月內(nèi)辦結(jié)各分項開工及方案資料、原材料檢驗資料、施工工序資料，以及分部分項驗收資料移交公建中心檔案室。對監(jiān)理單位，要求定期開展自查與檢查工作，每月對本單位及所監(jiān)理的施工單位進(jìn)行一次檔案綜合檢查，每分部（子分部）工程結(jié)束，對該分部（子分部）工程檔案資料進(jìn)行一次專項檢查，重點檢查資料是否歸集全面、內(nèi)容是否真實有效。通過優(yōu)化管理網(wǎng)絡(luò)，強(qiáng)化管理制度，跟蹤落實檢查評比，公建中心檔案管理水平和能力逐年提升，中心檔案室被評為江蘇省四星檔案室。

四、代建機(jī)構(gòu)提升工程檔案資料管理水平的相關(guān)對策

代建機(jī)構(gòu)及其公共基礎(chǔ)設(shè)施項目代建模式都屬于新生事物，工程檔案資料管理從總體上來說尚處于起步階段，許多方面的工作仍有待進(jìn)一步探索和提高。根據(jù)國家有關(guān)基本建設(shè)項目工程檔案資料管理規(guī)范的具體規(guī)定，針對代建機(jī)構(gòu)提升工程檔案資料管理的現(xiàn)實需求，筆者認(rèn)為可以從以下方面采取相應(yīng)對策，進(jìn)一步提高代建機(jī)構(gòu)工程檔案資料管理水平。

1.加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，健全重大代建項目檔案管理機(jī)制。要實現(xiàn)重大代建項目檔案管理能力水平提升，制度建設(shè)和機(jī)制建設(shè)是基礎(chǔ)。首要的還是建章立制，先把規(guī)矩立起來。然后就是宣傳引導(dǎo)、跟蹤落實。公建中心領(lǐng)導(dǎo)和檔案室人員要利用各類場合，以不同形式，強(qiáng)化宣傳引導(dǎo)，要經(jīng)常組織各要素單位學(xué)習(xí)包括《檔案法》在內(nèi)的相關(guān)法律、法規(guī)，宣傳科學(xué)編制和管理檔案的作用和意義，增強(qiáng)參建單位領(lǐng)導(dǎo)和本系統(tǒng)內(nèi)各職能部門對重大代建項目檔案工作重要性的認(rèn)識和理解；各專兼職檔案員要對檔案編制要求爛熟于心，以高度的責(zé)任心和有效措施確保各類檔案及時、規(guī)范、準(zhǔn)確、完整、系統(tǒng)地歸檔。另外，請主要領(lǐng)導(dǎo)分管項目檔案管理工作，在重大代建項目建設(shè)過程中，統(tǒng)籌好論證、報建、監(jiān)理、施工、建設(shè)、設(shè)計等部門，建立起完善的檔案管理機(jī)制，以行政手段提高檔案工作的權(quán)威性。

2.強(qiáng)化業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高重大代建項目檔案工作質(zhì)量。理論支持和技能支撐是做好重大代建項目檔案工作的必要條件。公建中心檔案工作要始終把檔案人員素質(zhì)的提升作為促進(jìn)檔案管理工作的重要抓手，業(yè)務(wù)培訓(xùn)作為提升檔案人員素質(zhì)的重要途徑。要采取“走出去”與“請進(jìn)來”相結(jié)合的辦法組織業(yè)務(wù)培訓(xùn)?！白叱鋈ァ?，是要到檔案工作成績優(yōu)秀的單位和部門參觀見學(xué)、參加高校專業(yè)培訓(xùn)、參加省市組織的業(yè)務(wù)培訓(xùn)和學(xué)術(shù)交流，在學(xué)習(xí)和交流中提升素質(zhì)?！罢堖M(jìn)來”，是請有理論功底、有實踐經(jīng)驗的優(yōu)秀檔案管理人員和上級機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)到公建中心傳經(jīng)送寶，從他們成功的工作實踐中汲取養(yǎng)分，提高技能。公建中心檔案室還要重視培養(yǎng)下屬單位兼職檔案員的能力，在工作實踐中對其進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)和指導(dǎo)。在實踐中學(xué)習(xí)是最好的學(xué)習(xí)，通過工作實踐理解和學(xué)習(xí)相關(guān)規(guī)范與標(biāo)準(zhǔn)，能更好地獲得業(yè)務(wù)技術(shù)，增強(qiáng)業(yè)務(wù)能力。還要有效保證各單位各部門專兼職檔案員隊伍的相對穩(wěn)定，更好地了解資料流向及工程動態(tài)。

3.實施跟蹤指導(dǎo)，提高重大代建項目檔案的準(zhǔn)確性和完整性。跟蹤指導(dǎo)其實就是跟蹤落實，把規(guī)章、把編制辦法以踏石留印、抓鐵有痕的精神落實到具體的檔案工作實踐中。公建中心檔案室作為中心檔案管理的責(zé)任部門，不能僅制訂規(guī)章、編制辦法，還要把落實規(guī)章、落實編制辦法作為重要工作去推動。首先，督促每個要素單位都要構(gòu)建起完善的檔案管理制度，形成管理網(wǎng)絡(luò)，對每個管理人員和檔案工作人員的職責(zé)予以明確；其次，通過檔案管理規(guī)定與增加專門的檔案合同條款增強(qiáng)各責(zé)任部門，特別是監(jiān)理、施工單位，收集、編制工程檔案的水平，保障檔案工作效率和質(zhì)量；再次，加強(qiáng)過程管理，建立和落實檔案檢查指導(dǎo)制度，把檔案質(zhì)量管理放到日常管理之中，而不是僅注重檔案交接驗收。在代建項目審查、建設(shè)、驗收等期間，檔案管理員要全過程參與，杜絕出現(xiàn)等到項目竣工才突擊歸集檔案等問題。

4.借助行政手段，保證重大代建項目檔案及時歸檔。因為重大代建項目具有較強(qiáng)的特殊性，上級檔案管理部門要積極參與，本級檔案管理部門要在主動作為中獲得工作主動權(quán)。首先，公建中心分管領(lǐng)導(dǎo)要經(jīng)常帶隊去各代建項目現(xiàn)場，檢查、監(jiān)督、指導(dǎo)責(zé)任單位的日常檔案工作，有效落實檔案管理要求，為工程竣工檔案編制一次成功奠定基礎(chǔ)。其次，按照政策文件和法律法規(guī)要求，與各責(zé)任單位簽訂重大代建項目竣工檔案移交及驗收協(xié)議，收取檔案保證金，明確規(guī)定工程竣工驗收檔案驗收先行，檔案驗收不通過不能組織工程驗收，工程驗收后施工單位要在規(guī)定時間內(nèi)將竣工資料送交到公建中心檔案管理部門，以保證重大代建項目檔案的及時歸檔。第三，如果部分單位不能按規(guī)定編制送交檔案，相關(guān)部門就要通過必要的、強(qiáng)硬有力的行政執(zhí)法方式，包括扣罰檔案保證金等手段，督促各單位按規(guī)編制移交檔案。

代建機(jī)構(gòu)工程檔案資料管理，不僅是檔案資料管理業(yè)務(wù)工作，更是檔案資料管理組織領(lǐng)導(dǎo)工作。人才培養(yǎng)是基礎(chǔ)，建章立制是前提，科技管理是輔助，行政管控是推動，跟蹤落實是手段，多管齊下，才能不斷增強(qiáng)檔案工作能力，提升檔案工程的質(zhì)量和效率。

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