林家駒 薛雄志 孔昊 姬厚德

摘要：我國無居民海島開發(fā)利用最早起源于新石器時代，距今已有超過6000年的歷史。無居民海島在自然資源、領(lǐng)海基點、國防以及科學(xué)研究等方面都具備重要的價值，但其開發(fā)與利用的現(xiàn)狀卻不容樂觀。盡管國家出臺了一系列政策用以規(guī)范無居民海島的開發(fā)利用，但總體上偏遠(yuǎn)區(qū)域無居民海島開發(fā)無人問津，部分區(qū)域無居民海島無序與無度開發(fā)利用的現(xiàn)象長期存在。因此，文章旨在通過文獻(xiàn)綜述，梳理我國無居民海島使用的現(xiàn)狀。主要內(nèi)容包括：國內(nèi)外無居民海島開發(fā)利用主要研究現(xiàn)狀，包含環(huán)境承載力、使用權(quán)屬以及價值評估等方面;我國無居民海島開發(fā)與保護(hù)的法律、政策支撐;我國無居民海島開發(fā)利用的實踐情況等。從而為無居民海島的深入研究提供基礎(chǔ)性資料，服務(wù)于無居民海島的開發(fā)利用與綜合管理。

關(guān)鍵詞：無居民海島;環(huán)境承載力;使用權(quán)屬;使用權(quán)價值評估;開發(fā)利用實踐;現(xiàn)狀

中圖分類號：P74文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號：1005-9857（2019）01-0009-05

The Development and Utilization Status of NonResidential Islands in China

LIN Jiaju1，2，XUE Xiongzhi1，2，KONG Hao3，JI Houde3

（1Collage of Environment and Ecology，Xiamen University，Xiamen 361012，China;2Coastal and Management Institute，Xiamen University，Xiamen 361005，China;3Fujian Provincial Key Laboratory of Coast and Island Management Technology，F(xiàn)ujian Institute of Oceanography，Xiamen 361013，China）

Abstract： ?The exploitation and utilization of nonresidential islands in China originated from the Neolithic age and has a history of more than 6，000 years.Nonresidential islands are of great value in natural resources，territorial waters，national defense and scientific research，but now the utilization status of nonresidential islands is not reasonable.Although a series of policies have been implemented to regulate the use of nonresidential islands，the development of nonresidential islands in remote areas had been ignored，and in some areas had long been in a state of disorder and uncontrollable exploitation.Therefore，this paper aimed to summarize the current status of nonresidential islands in China through literature review，including the main research area of nonresidential islands in China，on environmental carrying capacity，ownership of nonresidential island usage and value assessment;legal and policy support for the development and protection of nonresidential islands in China;the practice of the use of nonresidential islands in China.Hopefully，some basic information for the further study of nonresidential islands and serves could be provided for the comprehensive management of nonresidential islands.

Key words：Nonresidential islands，Environmental capacity，Ownership of nonresidential island usage，Value assessment，Utilization practice，Current status

0引言

無居民海島指的是位于不作為常駐戶口居住地的島嶼、巖礁和低潮高地[1]。隨著《中華人民共和國海島保護(hù)法》與《無居民海島保護(hù)與利用管理規(guī)定》等法律法規(guī)的出臺，以及我國首批176個可開發(fā)利用的無居民海島名錄的公布[2]，我國無居民海島開發(fā)將走向法制化進(jìn)程。這就要求無居民海島開發(fā)與利用需要有力的科學(xué)依據(jù)作為支撐。然而，縱觀國內(nèi)相關(guān)研究，可以看出理論研究相對滯后，且定性研究較為普遍，缺乏定量分析，在有限的定量分析上方法參差不齊，沒有一套相對固定的研究體系，說明今后仍需不斷完善與豐富無居民海島理論體系。本研究通過回顧國內(nèi)外無居民海島開發(fā)利用的主要研究領(lǐng)域，我國無居民海島開發(fā)與保護(hù)法律、政策情況與我國無居民海島開發(fā)利用實踐情況，對目前我國無居民海島開發(fā)利用現(xiàn)狀做一個簡單綜述，從而為無居民海島的深入研究提供基礎(chǔ)性資料。

1當(dāng)前國內(nèi)外無居民海島開發(fā)利用主要研究領(lǐng)域

目前，國內(nèi)對于無居民海島的研究領(lǐng)域主要集中在環(huán)境承載力、使用權(quán)屬、開發(fā)價值、可持續(xù)發(fā)展、管理手段、開發(fā)可行性評價以及相關(guān)的法律問題等。而國外對于所謂“無居民海島”的研究相對較少，而研究領(lǐng)域也集中在針對環(huán)境承載力的個案研究上，更多地，國外研究主要集中在環(huán)境承載力、海島生態(tài)評價、海島種群生物學(xué)等。針對我國目前的無居民海島開發(fā)利用的現(xiàn)狀，本研究將重點討論國內(nèi)外無居民海島研究中關(guān)于環(huán)境承載力、使用權(quán)屬以及使用權(quán)價值評估的研究現(xiàn)狀。

11環(huán)境承載力

總體而言，國內(nèi)關(guān)于無居民海島環(huán)境承載力的計算方法并沒有固定的體系，研究方向主要包括旅游環(huán)境承載力與生態(tài)承載力，研究內(nèi)容主要包括理論研究以及評價指標(biāo)體系的構(gòu)建。李源源等[3]以生態(tài)承載力評價體系為框架，運用層次分析法量化地提出了一套無居民海島環(huán)境承載力的評價指標(biāo)，主要分為環(huán)境彈性力、資源承載力與生態(tài)系統(tǒng)壓力3個層次，這是一個定量評價的指標(biāo)體系，但缺少對評價方法以及具體評級的論述。張志衛(wèi)等[4]運用能值分析法，從種群生態(tài)學(xué)與可持續(xù)發(fā)展的角度入手，通過能流分析，從可持續(xù)發(fā)展的角度分析了青島市大島的生態(tài)服務(wù)價值、人口承載力，以及在不同發(fā)展模式下環(huán)境承載力的區(qū)別，并得到了理論上最高的環(huán)境承載力。涂振順等[5]引入?yún)^(qū)域發(fā)展階段系數(shù)和理性值調(diào)整系數(shù)，針對無居民海島環(huán)境現(xiàn)狀與環(huán)境承載力的比較，給出當(dāng)前海島現(xiàn)狀是否滿足該島嶼的承載力，其指標(biāo)涵蓋環(huán)境、社會與經(jīng)濟(jì)等方面，涵蓋較為全面。涂振順等[6]還基于多目標(biāo)算法，初步構(gòu)建無居民海島資源與環(huán)境多目標(biāo)規(guī)劃模型。潘翔[7]結(jié)合生態(tài)承載力、景觀生態(tài)學(xué)與可持續(xù)發(fā)展等多種理論，對平潭縣海壇島生態(tài)承載力進(jìn)行研究，利用土地利用與景觀格局變化，闡述了一段時間內(nèi)該島嶼的生態(tài)承載力變化趨勢，并結(jié)合評價結(jié)果，給出了該島嶼可持續(xù)發(fā)展的建議與對策。而國外關(guān)于無居民海島環(huán)境承載力的計算方法大多偏向生態(tài)層面的可持續(xù)發(fā)展，而對于社會與經(jīng)濟(jì)層面的環(huán)境承載力論述較少。Nam等[8]同樣使用了能值分析方法，闡述了在不同發(fā)展情況下韓國當(dāng)?shù)匾惶師o居民海島的人口承載力。Pamungkas等[9]基于可持續(xù)發(fā)展理論，重點通過漁業(yè)發(fā)展水平來評估當(dāng)?shù)匾惶師o居民海島的環(huán)境承載力。

12使用權(quán)屬與法律制度

關(guān)于無居民海島權(quán)屬問題，在2009年以前，學(xué)術(shù)界普遍認(rèn)為無居民海島歸屬權(quán)尚不清晰，產(chǎn)生了任意占用與隨意開發(fā)等對海島生態(tài)有嚴(yán)重負(fù)面影響的行為。桂靜[10]、譚柏平等[11]闡述了無居民海島權(quán)屬問題的重要性，而我國在這方面的法律情況仍相對較為滯后。2010年3月1日，我國正式出臺了《中華人民共和國海島保護(hù)法》，明確了國家對無居民海島擁有所有權(quán)，該法有效解決了權(quán)屬不明而導(dǎo)致無居民海島無序利用的歷史遺留問題，有利于我國對無居民海島的開發(fā)利用與保護(hù)。在明晰權(quán)屬后，胡家強(qiáng)等[12]指出，目前對于無居民海島流轉(zhuǎn)的法律規(guī)范還比較欠缺，對擁有無居民海島所有人所擁有的權(quán)利仍不明晰，出讓方式僅有單一的轉(zhuǎn)讓、出租、抵押3種類型，在流轉(zhuǎn)過程中，監(jiān)督單位尚不確定，登記制度與評估體系仍然有待改進(jìn)等問題。提出下一階段關(guān)于無居民海島權(quán)屬問題的研究方向是如何建立一套完整的無居民海島使用權(quán)二級流轉(zhuǎn)市場管理制度。李曉冬等[13]分析建立流轉(zhuǎn)市場規(guī)范制度在推動市場發(fā)展、提升海島管理水平以及優(yōu)化海島產(chǎn)業(yè)布局等方面具有的重要意義，同時對比總結(jié)其他國有資源流轉(zhuǎn)制度在流轉(zhuǎn)形式、流轉(zhuǎn)范圍、流轉(zhuǎn)程序和流轉(zhuǎn)登記等主要方面的政策內(nèi)容，分析并探討無居民海島使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理制度的設(shè)計。

13使用權(quán)價值評估

2010年6月13日財政部和國家海洋局聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于印發(fā)〈無居民海島使用金征收使用管理辦法〉的通知》，推動了有償使用制度在無居民海島管理中的應(yīng)用。在理論角度層面，幺艷芳等 [14]分析了無居民海島使用權(quán)估價的可行性與難點，提出使用市場法、成本法與收益法進(jìn)行估價，并指出目前在無居民海島流轉(zhuǎn)中存在法律體系不完善、評估隊伍不完備、仍未出臺估價標(biāo)準(zhǔn)以及人才隊伍欠缺等問題，并提出了相應(yīng)的對策與建議。王曉慧[15]在總結(jié)現(xiàn)有的評價方法及其局限性的基礎(chǔ)上，提出無居民海島使用權(quán)估價體系的框架，包括評估管理體系、評估理論體系與評估技術(shù)體系，為無居民海島市場化提供了一定的理論支持。而從實際方法的角度而言，潘怡等[16]綜合使用了影子工程法、市場價格法與旅行費用法，對南麓列島的供給服務(wù)、調(diào)節(jié)服務(wù)、文化服務(wù)進(jìn)行了計算。歐陽志云等[17]基于生態(tài)系統(tǒng)功能作為評價依據(jù)，分別評估了海南島的生態(tài)經(jīng)濟(jì)價值與生態(tài)產(chǎn)品價值。吳珊珊等[18]從旅游用無居民海島的角度建立無居民海島價值分類體系，并且分析了各種類型無居民海島的價值特征。馮友建等[19]借鑒土地估價理論與方法，對工業(yè)用無居民海島價格評估作了一定探究。吳珊珊等[20]還從空間資源價值的角度，提出了比較法、成本法和收益法3種估值方法。

14總結(jié)

總體而言，國內(nèi)在海島環(huán)境承載力方面的研究，主要集中在資源承載力與基于時間尺度的生態(tài)足跡，而將海島視為“環(huán)境-經(jīng)濟(jì)-社會”的區(qū)域性復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)的環(huán)境承載力研究還較少，其研究的理論基礎(chǔ)基本上都為可持續(xù)發(fā)展理論。潘翔等[21]指出，可持續(xù)發(fā)展理論運用于海島承載力是缺乏適宜性的，當(dāng)前研究缺乏對海島環(huán)境機(jī)制與環(huán)境過程的深入探討，形成的決策方案實際上缺乏深度與廣度，需要更加合理的理論框架。

國內(nèi)在無居民海島使用權(quán)的法律規(guī)范方面的研究，主要集中在市場資源配置的方法與管理上。在《中華人民共和國海島保護(hù)法》出臺后，有效解決了無居民海島的歸屬問題，但是無居民海島市場化配置的政策仍然不完善，缺乏對應(yīng)的法律依據(jù)，為無居民海島實施管理增添了難度。李曉冬等[22]提出，在未來，要逐漸明晰無居民海島資源化配置的客體及他們所擁有的權(quán)利，并逐步建立與完善無居民海島使用權(quán)的流轉(zhuǎn)體系，完善資源市場化配置的評估體系，為無居民海島的資源配置市場化提供基礎(chǔ)。

國內(nèi)在海島使用權(quán)價值評估方面的研究，評估方法主要是使用揭示偏好法和陳述偏好法，具體步驟為使用兩種方法分別進(jìn)行評估后，提出一個價值范圍的簡單價格評估方式。聞德美等[23]指出，這種簡單聯(lián)合使用的方法在結(jié)果上缺乏可靠性和有效性，有時對于同一個評估對象，使用不同方法的評估結(jié)果會有較大的差異。因此，在今后的研究中，需要考慮跨學(xué)科合作、動態(tài)評估以及實物期權(quán)應(yīng)用，加強(qiáng)評估結(jié)果的可靠性，為我國建立無居民海島使用權(quán)資源化配置的管理提供理論支撐。

2我國無居民海島開發(fā)與保護(hù)的法律、政策支撐

從20世紀(jì)90年代末以來，我國無居民海島的開發(fā)一般由政府授權(quán)，采取出租或合作開發(fā)的模式，其目的在于引入私人資本，但是除少數(shù)項目外，大部分經(jīng)營項目開發(fā)效果不佳。我國根據(jù)實際需要，于2003年出臺了《無居民海島保護(hù)與利用管理規(guī)定》，第一次明晰了無居民海島開發(fā)活動在法律范圍內(nèi)的允許與規(guī)范。2010年3月1日，國家出臺了《中華人民共和國海島保護(hù)法》，明確規(guī)定了“無居民海島為國家所有，由國務(wù)院代表國家行使無居民海島所有權(quán)”，為無居民海島的綜合管理奠定了法制基礎(chǔ)。在《無居民海島保護(hù)與利用管理規(guī)定》出臺之后，我國第一部關(guān)于無居民海島開發(fā)管理的地方法規(guī)，是2004年7月28日出臺，并于2005年1月1日正式實施的《寧波市無居民海島管理條例》，該法規(guī)規(guī)定無居民海島用途為旅游、娛樂性經(jīng)營，若用作其他用途需向海洋主管部門申請;政府需通過“招拍掛”確認(rèn)無居民海島利用人;規(guī)定了使用權(quán)限為40～50年;該法規(guī)為今后無居民海島地方法規(guī)定下了一個基本的制定方向。2007年9月浙江省政府下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)無居民海島管理工作的通知》，要求浙江省各地方完善無居民海島保護(hù)與利用的審批機(jī)制。在《中華人民共和國海島保護(hù)法》出臺之后，各地積極響應(yīng)，遼寧省、山東省、廣西壯族自治區(qū)、福建省、海南省以及廣東省都各自出臺了地方性無居民海島開發(fā)與保護(hù)法規(guī)，完善了當(dāng)?shù)仃P(guān)于無居民海島管理的法規(guī)體系。但地方級別中的海島保護(hù)規(guī)劃實際上處于落后狀態(tài)，省級以下海島保護(hù)規(guī)劃也并非強(qiáng)制，導(dǎo)致規(guī)劃僅包含國家與省級層次，并沒有明確至地方;且并沒有明確無居民海島開發(fā)項目的開發(fā)用途、方式以及程度，僅在建筑物高度、建筑物密集度等指標(biāo)對開發(fā)行動加以限制，反而限制了開發(fā)者的開發(fā)利用，影響開發(fā)活動的積極性，并不能發(fā)揮出規(guī)劃應(yīng)有的作用[24-25]。因此，未來地方無居民海島管理法規(guī)應(yīng)向科學(xué)化、具體化、合理化方向發(fā)展，為今后更多的私人資本參與無居民海島利用與建設(shè)打下良好的法律和政策基礎(chǔ)。

3我國無居民海島開發(fā)利用實踐情況

目前，首批可開發(fā)利用的無居民海島中，除旅游娛樂用島以外，尤其是與國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相關(guān)的項目，如交通運輸用島、城鄉(xiāng)建設(shè)用島等，其開發(fā)主要由政府部門或者相關(guān)國有企業(yè)負(fù)責(zé)，其開發(fā)模式多為政府主導(dǎo)，與企業(yè)共同開發(fā)。如廣西壯族自治區(qū)欽州市茅尾海東岸濱海新城項目中的龍門跨海大橋項目，該項目依托當(dāng)?shù)?座無居民海島，將欽州市和防城港市連接起來，是連接廣西沿海三市的關(guān)鍵性工程。該項目的開發(fā)主要由政府進(jìn)行招標(biāo)，由中標(biāo)的大型國有企業(yè)進(jìn)行工程實施。該項目中關(guān)于旅游娛樂項目用島的開發(fā)，政府與企業(yè)均有參與其中。上述欽州市濱海新城項目中，獨山背島將被建設(shè)成為旅游休閑島，開發(fā)中，政府將負(fù)責(zé)對該島生態(tài)環(huán)境以及周邊紅樹林進(jìn)行整治修復(fù)，由企業(yè)進(jìn)行娛樂項目的開發(fā)與利用，該案例也是大部分無居民海島開發(fā)利用的模式。而個人與單位獨自開發(fā)這種模式也在其他地方有所應(yīng)用，但基本上該模式僅限于旅游娛樂用島的開發(fā)。如2011年11月11日，寧波大羊嶼島以2 000萬元被寧波高寶投資有限公司購買下該島嶼50年使用權(quán)，將其作為高端旅游休閑區(qū)開發(fā)。

2011年4月20日，我國關(guān)于《無居民海島使用申請審批試行辦法》出臺，進(jìn)一步確定了通過審批、招標(biāo)、拍賣、掛牌的方式作為無居民海島出讓的基本模式。財政部和國家海洋局在頒布的《無居民海島使用金征收使用管理辦法》中，也進(jìn)一步明確了配置無居民海島的“招拍掛”模式。一系列法律法規(guī)的出臺標(biāo)志著“招拍掛”成為未來無居民海島使用權(quán)出讓模式的標(biāo)準(zhǔn)。浙江省出臺了《無居民海島使用權(quán)招標(biāo)、拍賣、掛牌出讓管理暫行辦法》，廣東省出臺了《廣東省出讓無居民海島使用權(quán)招標(biāo)拍賣掛牌管理辦法》，山東省、廣西壯族自治區(qū)、福建省等均出臺了相關(guān)文件與條例，為無居民海島使用權(quán)的市場化進(jìn)程起到了推動作用。但縱觀“招拍掛”實施后的成交案例，僅有兩處成交案例，分別為寧波大羊嶼島與珠海三角島?？傮w而言，無居民海島使用權(quán)“招拍掛”的管理模式依然處于探索階段，缺乏統(tǒng)一的模式，因此導(dǎo)致了申請審批的復(fù)雜與繁瑣，對無居民海島的開發(fā)利用造成了嚴(yán)重的負(fù)面影響。在無居民海島開發(fā)的融資渠道上，一方面我國無居民海島使用條例不明確，導(dǎo)致了開發(fā)利用中的貸款機(jī)制不明晰，從而影響了無居民海島開發(fā)程度，社會資本參與程度不高;另一方面，貸款機(jī)構(gòu)對于相關(guān)政策以及開發(fā)實際情況不熟悉，進(jìn)一步影響了無居民海島開發(fā)利用的抵押貸款機(jī)制;同時，因為缺乏專項資金，以及無居民海島本身難以利用的特點，我國無居民海島開發(fā)利用的融資渠道進(jìn)一步受到了限制，雖然已有一些海島整治修復(fù)與保護(hù)的項目付諸實施，但效果大多不佳。對于無居民海島開發(fā)參與度，社會參與低的主要原因為無居民海島開發(fā)成本高昂，尤其是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與供水供電等，而項目投入后收益少，變現(xiàn)時間長，嚴(yán)重影響了社會資本參與無居民海島開發(fā)的積極性。無居民海島使用權(quán)的“招拍掛”道路還需要進(jìn)行不斷探索，在現(xiàn)階段，應(yīng)協(xié)調(diào)好“招拍掛”和審批的出讓方式，在逐步完善“招拍掛”模式的前提下，建立起完備的無居民海島二級市場體系框架，能夠讓社會資本在無居民海島的使用過程中得到更大的參與。

4結(jié)語

我國在無居民海島開發(fā)利用的實踐中取得了一定的進(jìn)展，但仍然有不足之處，下一階段仍需在科學(xué)評價機(jī)制、法律法規(guī)體系與市場化進(jìn)程等方向上積極探索，不斷拓展，為科學(xué)管理無居民海島以及為市場化配置無居民海島資源提供條件，豐富理論體系，為無居民海島綜合管理的實踐奠定堅實的基礎(chǔ)。

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