葉興慶 程郁 于曉華

德國城市化起步較早，在其城市化的不同發(fā)展階段，鄉(xiāng)村地區(qū)面臨的問題和挑戰(zhàn)有較大差異，其采取的應(yīng)對措施也在不斷調(diào)整。

早在1850～1855年，德國的城市化率就超過了30%，進入城市化快速發(fā)展階段;1890～1895年，其城市化率超過了50%，進入以城市為中心的發(fā)展階段;1955～1960年，其城市化率超過了70%，進入后城市化時期。1871年統(tǒng)一之前，德國大小城邦林立，加之后來國家空間規(guī)劃和區(qū)域政策有意識地引導(dǎo)工業(yè)企業(yè)向小城市和鎮(zhèn)布局，這使德國城市化呈現(xiàn)出一個突出特征——城市的分布和規(guī)模結(jié)構(gòu)非常均衡，以小城市和鎮(zhèn)為非農(nóng)人口的主要承載空間。大部分城市和鎮(zhèn)以都市圈的形式聯(lián)結(jié)在一起，既在空間上分散布局，又在經(jīng)濟上緊密相連。

盡管如此，德國進入城市化快速發(fā)展階段后，同樣面臨鄉(xiāng)村發(fā)展的挑戰(zhàn)。在城市化率30%～50%的發(fā)展階段，農(nóng)村人口大量流入城市，大片鄉(xiāng)村土地荒廢，鄉(xiāng)村景觀和生態(tài)環(huán)境遭受工業(yè)化城市化的破壞。在城市化率50%～70%的發(fā)展階段，人口和就業(yè)向城市的集中導(dǎo)致鄉(xiāng)村人口進一步減少，鄉(xiāng)村“空心化”更加嚴重，村莊衰落趨勢更加明顯。在城市化率超過70%以后，無計劃的“返鄉(xiāng)運動”，導(dǎo)致農(nóng)村地區(qū)建筑密度增大、交通擁擠雜亂、土地開發(fā)過度、土地使用矛盾加劇，工業(yè)化思維的建設(shè)改造破壞了農(nóng)村原有的村落形態(tài)和自然風(fēng)貌。新世紀以來，由于人口老齡化以及鄉(xiāng)村公共服務(wù)的“規(guī)模不經(jīng)濟”，德國鄉(xiāng)村仍然難以避免人口衰減、經(jīng)濟活力下降等問題，德國面臨人口“再城市化”、鄉(xiāng)村“再振興”的新挑戰(zhàn)。

在不同發(fā)展階段，德國應(yīng)對鄉(xiāng)村發(fā)展挑戰(zhàn)的做法有較大差異。值得注意的是，在城市化率接近和超過70%以后，德國推動鄉(xiāng)村振興的做法更加全面系統(tǒng)。

一是以產(chǎn)業(yè)的“逆城市化”增加鄉(xiāng)村就業(yè)機會。第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束后，大規(guī)模重建使城市成為經(jīng)濟和生活的中心，加之農(nóng)業(yè)機械化使大量勞動力從農(nóng)業(yè)中解放出來，鄉(xiāng)村人口大量減少，鄉(xiāng)村發(fā)展缺乏生機活力。針對這種情況，德國出臺法律，推動小規(guī)模農(nóng)戶退出后的土地流轉(zhuǎn)集中、發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營，推動完善鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施、提高鄉(xiāng)村生活水平。通過完善產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施和功能區(qū)布局規(guī)劃，強化小城市和鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)配套與服務(wù)功能，增強其對大企業(yè)的吸引力，讓“在小城市和鎮(zhèn)工作、回鄉(xiāng)村居住”成為理想的工作生活方式，形成了產(chǎn)業(yè)和人口的“逆城市化”發(fā)展趨勢。德國排名前100名的大企業(yè)中，只有3個將總部放在首都柏林，很多大企業(yè)的總部設(shè)在小鎮(zhèn)上。這在很大程度上帶動了鄉(xiāng)村的現(xiàn)代化，促進了城鄉(xiāng)的均衡協(xié)調(diào)發(fā)展。鄉(xiāng)村條件的改善，加之土地和稅收優(yōu)惠政策的推動，使一些大企業(yè)積極向鄉(xiāng)村腹地轉(zhuǎn)移。例如，20世紀70年代初，位于巴伐利亞州的寶馬公司將主要生產(chǎn)基地轉(zhuǎn)移到距離慕尼黑120公里之外的一個小鎮(zhèn)，為周邊鄉(xiāng)村地區(qū)提供了25000多個就業(yè)機會。

二是以“村莊更新”提升鄉(xiāng)村生活品質(zhì)。經(jīng)歷了工業(yè)化驅(qū)動的“逆城鎮(zhèn)化”階段后，德國鄉(xiāng)村人口結(jié)構(gòu)已由傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)人口為主轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)業(yè)人口為主。把這些人留在鄉(xiāng)村，除了就業(yè)外，還需要增強鄉(xiāng)村綠色生態(tài)環(huán)境和特色風(fēng)貌對他們的吸引力。德國出臺了一系列法律法規(guī)，通過補貼、貸款、擔(dān)保等方式支持鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，保護鄉(xiāng)村景觀和自然環(huán)境，使鄉(xiāng)村更加美麗宜居。經(jīng)過逐步演變，村莊更新計劃已成為“整合性鄉(xiāng)村地區(qū)發(fā)展框架”，旨在以整體推進的方式確保農(nóng)村能夠享受同等的生活條件、交通條件、就業(yè)機會。村莊更新計劃包括基礎(chǔ)設(shè)施的改善、農(nóng)業(yè)和就業(yè)發(fā)展、生態(tài)和環(huán)境優(yōu)化、社會和文化保護四方面目標。德國實踐表明，一個村莊的改造一般要經(jīng)過10～15年的時間才能完成。

三是以創(chuàng)新發(fā)展推動鄉(xiāng)村“再振興”。通過實施村莊更新項目，德國大部分鄉(xiāng)村形成了特色風(fēng)貌和生態(tài)宜人的生活環(huán)境。但由于鄉(xiāng)村人口老齡化和人口數(shù)量的減少，使得基本生活服務(wù)因缺乏市場規(guī)模而供應(yīng)不足，生活便利性下降又導(dǎo)致人口進一步從鄉(xiāng)村流出。特別是醫(yī)療服務(wù)的不充分使越來越多的老年人賣掉鄉(xiāng)村住房到城市居住，現(xiàn)代生活服務(wù)設(shè)施和就業(yè)機會的不足使年輕人越來越難以留在鄉(xiāng)村。面對如何保持鄉(xiāng)村活力這個新問題，德國又出現(xiàn)了鄉(xiāng)村“再振興”的需求。2014年，德國聯(lián)邦農(nóng)業(yè)與食品部提出了新的農(nóng)村發(fā)展計劃，其目標是支持農(nóng)村創(chuàng)新發(fā)展，讓農(nóng)村成為有吸引力、生活宜居、活力充沛的地區(qū)。該項目包括四大板塊：未來導(dǎo)向的創(chuàng)新戰(zhàn)略樣本和示范項目、鄉(xiāng)村提升項目、“活力村莊”和“我們的村莊有未來”的競賽獎勵、讓鄉(xiāng)村能夠獲得創(chuàng)新資源并支持鄉(xiāng)村發(fā)展領(lǐng)域的研究創(chuàng)新。

啟示：

做活中小城鎮(zhèn)“新節(jié)點”抓牢土地整治“牛鼻子”

中德兩國發(fā)展階段不同，在農(nóng)村土地所有制、鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)、城鄉(xiāng)關(guān)系等重大制度安排等方面都有很大差異，但兩國都具有深厚的農(nóng)耕文化傳統(tǒng)，都很重視城市化進程中的鄉(xiāng)村發(fā)展問題。從德國促進鄉(xiāng)村振興的做法中，我們可以得到一些啟示。

第一，均衡的城市化和生產(chǎn)力布局更有利于鄉(xiāng)村地區(qū)發(fā)展。德國走出了一條以小城市和鎮(zhèn)為主的城市化道路，通過空間規(guī)劃和區(qū)域政策，引導(dǎo)工業(yè)向小城市和鎮(zhèn)布局，為“在鄉(xiāng)村生活、在城鎮(zhèn)就業(yè)”的人口遷移模式的發(fā)展提供了機會，帶動了鄉(xiāng)村地區(qū)的發(fā)展。我國于1996年邁過30%的城鎮(zhèn)化率，進入城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段，但城鎮(zhèn)化進程中各類資源明顯向大城市集中，“大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展”的預(yù)期結(jié)果并未出現(xiàn)。特別是以東南沿海地區(qū)和大中城市為主、農(nóng)民大跨度轉(zhuǎn)移就業(yè)的人口遷移模式，對鄉(xiāng)村腹地的帶動效果較差。今后應(yīng)更好考慮在基礎(chǔ)設(shè)施投資、醫(yī)療和教育資源布局、土地指標分配等方面為中西部地區(qū)縣城和小城鎮(zhèn)發(fā)展創(chuàng)造條件。把小城市和鎮(zhèn)這個節(jié)點做活，為城鄉(xiāng)融合發(fā)展提供有效支點。

第二，土地整治是促進鄉(xiāng)村振興的重要平臺。德國在城市化進程中始終重視鄉(xiāng)村土地整治，將其作為解決鄉(xiāng)村發(fā)展問題的重要切入點，在不同發(fā)展階段賦予其不同功能。德國的經(jīng)驗表明，隨著城市化的發(fā)展，鄉(xiāng)村土地利用的結(jié)構(gòu)、布局、功能都會發(fā)生急劇變化，單純靠土地市場難以適應(yīng)這種急劇變化，需要政府以法律、規(guī)劃、建設(shè)項目等方式介入。應(yīng)賦予我國農(nóng)村土地整治更完整的功能，將其作為實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要平臺，推動土地整治與農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營、鄉(xiāng)村旅游、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、景觀和環(huán)境保護等相結(jié)合。

第三，不同發(fā)展階段鄉(xiāng)村發(fā)展滯后的內(nèi)在邏輯不同，促進鄉(xiāng)村振興的策略也需相應(yīng)調(diào)整。德國作為工業(yè)化的先行者，經(jīng)歷了城市化的完整過程，其在不同發(fā)展階段面臨的鄉(xiāng)村發(fā)展問題不同，應(yīng)對策略也有較大差異。我國目前仍處在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段，應(yīng)堅定不移地推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，繼續(xù)降低鄉(xiāng)村人口總量和占比。但從現(xiàn)在開始，就要注意改善鄉(xiāng)村人口結(jié)構(gòu)，讓鄉(xiāng)村能夠留住和吸引一批年輕人，以增強鄉(xiāng)村生機和活力。

第四，促進鄉(xiāng)村振興需要營造社會氛圍。德國不僅通過頒布一系列法律法規(guī)、實施村莊更新計劃和歐盟“引領(lǐng)項目”等投資建設(shè)活動來促進鄉(xiāng)村振興，而且注重為鄉(xiāng)村振興營造良好氛圍，比如積極開展全國性的競賽等。近年來，我國一些地方自發(fā)開展了美麗鄉(xiāng)村、星級農(nóng)家樂等評比，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部也推動開展了“中國農(nóng)民豐收節(jié)”活動。應(yīng)借鑒德國經(jīng)驗，對這些活動進行統(tǒng)籌謀劃，圍繞現(xiàn)階段鄉(xiāng)村振興的核心內(nèi)容設(shè)計賽事內(nèi)容和規(guī)則，提高活動的質(zhì)量效益和影響力。