王洪一

〔提要〕中非產(chǎn)業(yè)園區(qū)合作始于20世紀末。在兩次中非合作論壇北京峰會的推動下，中非產(chǎn)業(yè)園區(qū)從機制化發(fā)展進入規(guī)?；焖侔l(fā)展階段，雙方共建的產(chǎn)業(yè)園幾乎遍布所有與中國建交的非洲國家。同時，中非產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設也面臨著形式多樣的挑戰(zhàn)。這需要中非雙方政府在國家經(jīng)濟政策的主導下，合理推進共建產(chǎn)業(yè)園的發(fā)展，加強產(chǎn)能合作對話，共同理順發(fā)展思路，協(xié)同制定產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策。園區(qū)運營企業(yè)應該努力提高服務水平，入園企業(yè)則需要堅持“正確義利觀”，加強能力建設，融入非洲。

〔關(guān)鍵詞〕中非經(jīng)濟合作、產(chǎn)業(yè)園、非洲工業(yè)化

〔中圖分類號〕F125

〔文獻標識號〕A

〔文章編號〕0452 8832 （2019）1期0039-15

近年來，中非經(jīng)濟合作快速發(fā)展，合作模式發(fā)生深刻變化，其中產(chǎn)能合作成為中非經(jīng)濟合作的重點領(lǐng)域。為推動中非產(chǎn)能合作，中國與非洲共同規(guī)劃、建設和運營了一批產(chǎn)業(yè)園。共建產(chǎn)業(yè)園符合中國“一帶一路”倡議精神和非盟《2063年議程》的戰(zhàn)略目標，符合中非共同利益訴求，可以更高效地利用中非發(fā)展差異形成的比較優(yōu)勢。

一、中非共建產(chǎn)業(yè)園的發(fā)展歷程

2000年前后，中非共建產(chǎn)業(yè)園開始涌現(xiàn)。2006年，中非合作論壇北京峰會大大促進了產(chǎn)業(yè)園的發(fā)展，大型企業(yè)紛紛加入非洲產(chǎn)業(yè)園建設的浪潮。2018年中非合作論壇北京峰會后，產(chǎn)業(yè)園進入特區(qū)建設階段。

（一）肇始階段

中非共建產(chǎn)業(yè)園最初是由貿(mào)易企業(yè)創(chuàng)造的新合作模式。2000年前后，隨著“走出去”戰(zhàn)略的推行，中國在非經(jīng)營企業(yè)不斷增加，中國貿(mào)易類企業(yè)面臨激烈競爭，利潤下降，只能就地建廠。同時，歐美對中國產(chǎn)品實行配額限制，紡織、輕工、電子產(chǎn)品等技術(shù)含量低、利潤微薄的企業(yè)經(jīng)營困難，而非洲不受西方配額限制，并享有關(guān)稅減免，一些中國生產(chǎn)企業(yè)開始走進非洲。河南國基集團早期與西非國家開展貿(mào)易，2002年開始在塞拉利昂建設工業(yè)園，將廢棄的火車站改造為生產(chǎn)性和組裝性的工廠，陸續(xù)吸納中國企業(yè)入駐，生產(chǎn)建材、電器組件、塑料制品、涂料等。雖然該工業(yè)園由于塞拉利昂內(nèi)戰(zhàn)等原因沒有進一步發(fā)展，但代表了當時中國企業(yè)投資非洲的新趨勢。

第二種模式是中國企業(yè)依托貿(mào)易促進中心形成工業(yè)園。20世紀80-90年代，中國商務部曾依托各省商務廳在非洲11個國家建立貿(mào)促中心，貿(mào)促中心逐漸成為所在省內(nèi)企業(yè)投資非洲的橋梁。同省企業(yè)聚居一地，抱團合作建設工廠，逐漸形成工業(yè)園區(qū)。尼日利亞、烏干達、喀麥隆、坦桑尼亞、埃塞俄比亞等國的工業(yè)園或者加工區(qū)就帶有鮮明的中國各地省市地域企業(yè)的特色。

第三種模式是由中國大型企業(yè)主導的工業(yè)園。大型企業(yè)進入非洲，最初從事資源開發(fā)。由于資源開發(fā)需要上下游產(chǎn)業(yè)鏈條的支持，而非洲相關(guān)產(chǎn)業(yè)缺失，因此服務大型企業(yè)的上下游企業(yè)隨之進入非洲，自發(fā)形成工業(yè)園區(qū)。1998年，中國有色集團獲得贊比亞謙比希銅礦的地表土地開發(fā)權(quán)，隨后開始進行礦產(chǎn)冶煉工作，2003年規(guī)劃建立中國第一個國外有色工業(yè)園區(qū)。除了能礦和基建行業(yè)，最早在非洲形成產(chǎn)業(yè)鏈條的行業(yè)是紡織業(yè)，如諸暨越美集團2004年在尼日利亞建設的紡織工業(yè)園，廣東溢達2005年在毛里求斯投資的紡織產(chǎn)業(yè)園。

第四種模式是非洲政府邀請中國企業(yè)建設工業(yè)園。從20世紀90年代末開始，非洲多個國家領(lǐng)導人提出建設本國的深圳和蘇州，得到了中國政府的積極回應。例如，1994年埃及總統(tǒng)穆巴拉克參觀天津開發(fā)區(qū)時，提出由天津開發(fā)區(qū)與埃及共建工業(yè)園區(qū)。2003年，天津開發(fā)區(qū)的泰達集團獨資購買了1平方公里土地，獨立建設蘇伊士工業(yè)園。

（二）機制化發(fā)展階段

2006年，中非合作論壇北京峰會召開，推動中非經(jīng)貿(mào)合作進入新的歷史階段。中非雙方確定了“推動非洲工業(yè)發(fā)展、加強非洲生產(chǎn)和出口能力”的目標。這次峰會上通過的《中非合作論壇——北京行動計劃》宣布“在2007-2009年支持有實力的中國企業(yè)在有條件的非洲國家建立3-5個境外經(jīng)濟貿(mào)易合作區(qū)，進一步推動擴大對非投資”。

此后，中非陸續(xù)推動簽署雙邊促進和保護投資協(xié)定、避免雙重征稅協(xié)定，保護雙方投資者的合法權(quán)益，為中非共建產(chǎn)業(yè)園制定了政策保障。同時，中非共同改善投資環(huán)境，對雙方的投資企業(yè)在許可手續(xù)、物品通關(guān)、人員出入境等方面給予必要的便利，產(chǎn)業(yè)園區(qū)運營中的一系列問題很大程度上得到緩解。另外，中國政府成立了中非發(fā)展基金，鼓勵和支持企業(yè)到非洲投資興辦促進當?shù)亟?jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的項目。

在中非合作論壇政策的推動下，7個已有的產(chǎn)業(yè)園入選中國商務部境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)項目，有些還成為所在國的重點產(chǎn)業(yè)項目。例如，江蘇民營企業(yè)永元集團投資建設的埃塞俄比亞東方工業(yè)園于2007年11月正式中標中國商務部境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)，2015年4月成為中國財政部和商務部確認的境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)，埃塞俄比亞政府將工業(yè)園作為國家“持續(xù)性發(fā)展及脫貧計劃”的一部分，列為工業(yè)發(fā)展計劃中重要的優(yōu)先項目。

中非合作論壇之后，更多中國投資者來到非洲建設產(chǎn)業(yè)園區(qū)。2009年初，天唐集團在烏干達注冊建設天唐工業(yè)園，10多家企業(yè)陸續(xù)入駐。2009年底，山東新光集團在南非建設紡織工業(yè)園，自投資金設立了6個工廠，生產(chǎn)的毛毯等產(chǎn)品占據(jù)了南部非洲國家市場的30%。2010年，中石油在乍得開工建設陽光國際工業(yè)園，先后吸引10多家上下游企業(yè)入駐。2012年，安徽省外經(jīng)建設公司在莫桑比克的貝拉投資開發(fā)貝拉經(jīng)貿(mào)合作區(qū)，紹興景瑞服飾有限公司在多哥投資建設多哥國際商貿(mào)中心。2013年，招商局集團與坦桑尼亞政府簽署協(xié)議，規(guī)劃建設巴加莫約臨港產(chǎn)業(yè)區(qū)，青島瑞昌棉業(yè)有限公司在贊比亞規(guī)劃建設贊比亞農(nóng)產(chǎn)品加工合作園區(qū)。2014年初，河北鋼鐵等十幾家企業(yè)與南非林波波省政府簽約，規(guī)劃建設非洲最大規(guī)模的鋼鐵城。2014年底，青島恒順眾異等企業(yè)與津巴布韋政府簽署了建設鉑金鋰鈮冶金特區(qū)和工業(yè)園的協(xié)議。2015年初，華堅集團在埃塞俄比亞的亞的斯亞貝巴郊區(qū)建設國際輕工業(yè)城。2015年底，中國港灣工程有限責任公司與科特迪瓦政府正式簽署協(xié)議，建設首都經(jīng)濟圈中的高科技工業(yè)園區(qū)。2015年底，中地海外集團開工建設塞內(nèi)加爾綜合工業(yè)園區(qū)，吸引重慶、四川、廣東、河南等生產(chǎn)企業(yè)參與投資建廠。2016年，中國路橋公司與剛果（布）簽署黑角港項目，建設物流中心、制造業(yè)中心、航空中心以及能力建設中心。2017年，北汽集團投資8億美元在南非的庫哈興建工業(yè)園。

（三）建設經(jīng)濟特區(qū)階段

2018年中非論壇北京峰會宣布了中非合作的八大行動，提出實施產(chǎn)業(yè)促進行動，“中方將加強對非洲加工制造業(yè)、經(jīng)濟特區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)等產(chǎn)業(yè)發(fā)展的支持力度，支持中國民營企業(yè)在非洲建設工業(yè)園區(qū)、開展技術(shù)轉(zhuǎn)讓，提升非洲國家經(jīng)濟多元化程度和自主發(fā)展能力?！薄爸蟹綄⒐膭钪袊髽I(yè)擴大對非投資，在非洲新建和升級一批經(jīng)貿(mào)合作區(qū)，推動中國企業(yè)未來3年對非洲投資不少于100億美元?！?/p>

為促進中非之間產(chǎn)能合作，峰會還宣布“將‘一帶一路同聯(lián)合國2030年可持續(xù)發(fā)展議程、非盟《2063年議程》和非洲各國發(fā)展戰(zhàn)略緊密對接”。在中非論壇北京峰會期間，28個非洲國家加入到“一帶一路”朋友圈，簽署共建“一帶一路”備忘錄的非洲國家達到了37個。

同時，為解決產(chǎn)能合作面臨的基礎設施不足、貿(mào)易不夠便利、公共服務不足等問題，中非雙方?jīng)Q定實施設施聯(lián)通行動、貿(mào)易便利行動、能力建設行動。為了解決中非產(chǎn)能合作中的金融困難，中國政府宣布“繼續(xù)加強和非洲國家本幣結(jié)算合作，發(fā)揮中非發(fā)展基金、中非產(chǎn)能基金、非洲中小企業(yè)發(fā)展專項貸款作用”。習近平在論壇主旨講話中宣布再向非洲提供600億美元的資金支持。

在各項政策利好條件的帶動下，中國企業(yè)投資熱情進一步高漲，中非共建產(chǎn)業(yè)園進入特區(qū)建設階段。一系列工業(yè)制造園區(qū)、物流園區(qū)、臨港經(jīng)濟園區(qū)、高技術(shù)園區(qū)等各種類型的產(chǎn)業(yè)園區(qū)陸續(xù)啟動，豐富了中非共建產(chǎn)業(yè)園的類型，提升了產(chǎn)業(yè)園的合作規(guī)模和層級。例如，2013年中資企業(yè)在黑角建設工業(yè)園區(qū)的規(guī)劃目前升級為中剛國家級合作項目的經(jīng)濟特區(qū)。2018年7月，中建材贊比亞工業(yè)園舉行竣工投產(chǎn)儀式。2018年11月，中車集團在南非成立聯(lián)合研發(fā)中心，助力在南非建立的軌道交通制造基地發(fā)展。2018年底，中交集團承建的埃塞俄比亞季馬工業(yè)園竣工，吸引紡織、服裝等企業(yè)入駐。

同時，中國民營企業(yè)建設的產(chǎn)業(yè)園進一步拓展到農(nóng)業(yè)、旅游、醫(yī)療等領(lǐng)域。例如，2018年1月，中國質(zhì)檢總局與坦桑尼亞政府簽署木薯進口檢驗檢疫協(xié)議，一家中資民營公司TAEPZ開始建設木薯加工區(qū)，計劃投資10億美元，建設十多個生產(chǎn)型加工廠。

二、中非共建產(chǎn)業(yè)園的主要類型

中非共建產(chǎn)業(yè)園已經(jīng)投入運營的超過30個，正在規(guī)劃和建設中的產(chǎn)業(yè)園有近70個，因為所在國家的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃不同，賦予產(chǎn)業(yè)園的功能和定位不盡相同，產(chǎn)業(yè)園獲得的政策優(yōu)惠和經(jīng)營內(nèi)容也存在差別，主要可以從五個維度加以分類。

（一）投資主體。多數(shù)產(chǎn)業(yè)園由中方企業(yè)和非洲政府或企業(yè)成立聯(lián)合投資公司，共同設計規(guī)劃、開發(fā)建設、運營管理。雖然中國投資方在中非共建產(chǎn)業(yè)園中發(fā)揮主導作用，入住企業(yè)也主要是中資企業(yè)，但非洲參與方也發(fā)揮了重要作用。

從投資主體看，產(chǎn)業(yè)園可分為三類。第一類產(chǎn)業(yè)園以地方政府、中央企業(yè)和地方國企為投資主體。比如，埃及蘇伊士經(jīng)貿(mào)合作區(qū)是天津市政府主導建設的產(chǎn)業(yè)園，謙比希經(jīng)貿(mào)合作區(qū)是中央企業(yè)主導建設的產(chǎn)業(yè)園。第二類民營企業(yè)主導的產(chǎn)業(yè)園包括吉布提經(jīng)濟特區(qū)和華堅輕工業(yè)城等。第三類產(chǎn)業(yè)園以商業(yè)協(xié)會等為投資主體，包括喀麥隆、烏干達等國的一些產(chǎn)業(yè)園。有些中非共建產(chǎn)業(yè)園屬于同一個企業(yè)建設和運營，如贊比亞的經(jīng)貿(mào)合作區(qū)由謙比希銅礦區(qū)和首都的盧薩卡工業(yè)園兩部分構(gòu)成，二者均由中國有色集團負責建設和運營。山東新光集團已經(jīng)在南非和蘇丹兩國投資建成了紡織工業(yè)園，中國建筑、海信集團、中建材正在規(guī)劃建設的產(chǎn)業(yè)園也涵蓋了數(shù)個國家。中交集團正在非洲規(guī)劃建設的公路和鐵路沿線工業(yè)園及臨港產(chǎn)業(yè)區(qū)涵蓋了五個國家，招商港口正在規(guī)劃建設中的臨港經(jīng)濟類型的產(chǎn)業(yè)園涵蓋了六個國家。

（二）產(chǎn)權(quán)性質(zhì)。中非共建產(chǎn)業(yè)園可以劃分為中國獨資、中非合資、非洲國家全資所有三種類型。中非共建產(chǎn)業(yè)園以中非合資為主，多數(shù)非洲國家政府以土地和資金等形式獲得部分股權(quán)，少量中非合資產(chǎn)業(yè)園則由當?shù)卣怨胶蠣I模式（PPP模式）投資建設，由中國公司承擔設計規(guī)劃、建設、招商引資工作，并吸收中國企業(yè)參與運營管理，一些中非共建產(chǎn)業(yè)園還形成了中非共管委員會。中資獨資所有的產(chǎn)業(yè)園以泰達蘇伊士工業(yè)園為代表，其土地產(chǎn)權(quán)、經(jīng)營權(quán)和管理權(quán)全部歸中方公司所有，而達之路集團在吉布提建設的產(chǎn)業(yè)園甚至擁有稅收、警務等行政管理權(quán)。非洲國家全資所有的產(chǎn)業(yè)園中，也有中非共建性質(zhì)的產(chǎn)業(yè)園，如塞內(nèi)加爾、科特迪瓦、阿爾及利亞等國家的工業(yè)園中，中資企業(yè)參與了規(guī)劃、建設和招商等工作。

（三）產(chǎn)業(yè)政策導向。從產(chǎn)業(yè)園的政策適用性來看，中非共建的產(chǎn)業(yè)園分為五種類型。第一類是出口自由區(qū)。企業(yè)享有稅收、費用以及銀行低息貸款等優(yōu)惠政策，原料和半成品可免稅進口，使用當?shù)卦牧峡上碛醒a貼和優(yōu)惠。企業(yè)最終制成品可以自由出口，但限制或者完全禁止在當?shù)劁N售。多數(shù)中非共建的工業(yè)園區(qū)屬于這一類型，如埃塞俄比亞的東方工業(yè)園、埃及的泰達蘇伊士工業(yè)園、塞內(nèi)加爾的綜合工業(yè)園等。第二類產(chǎn)業(yè)園為自由港或者自由貿(mào)易區(qū)。生產(chǎn)加工企業(yè)以及倉儲、貿(mào)易、物流、旅店等園區(qū)內(nèi)所有企業(yè)都享受政策優(yōu)惠，產(chǎn)品如果在當?shù)劁N售，需要繳納進口部分材料的關(guān)稅。吉布提特區(qū)、巴加莫約港特區(qū)、黑角特區(qū)屬于此類型。第三類是自由轉(zhuǎn)口區(qū)。過境向他國轉(zhuǎn)口的產(chǎn)品免除關(guān)稅，安哥拉、莫桑比克、坦桑尼亞等國家的港口產(chǎn)業(yè)園多屬于此類型。第四類是經(jīng)貿(mào)合作區(qū)。如贊比亞中國經(jīng)貿(mào)合作區(qū)、尼日利亞廣東經(jīng)貿(mào)合作區(qū)、毛里求斯晉非經(jīng)貿(mào)合作區(qū)等。第五類是高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)，如南非的產(chǎn)業(yè)園多數(shù)屬于高新技術(shù)開發(fā)區(qū)性質(zhì)。其目標是結(jié)合中國的產(chǎn)能合作政策，從中國引進當?shù)匦枰妮^新技術(shù)，培育本國的工業(yè)創(chuàng)新能力，提升工業(yè)制造的水平。這一類型的產(chǎn)業(yè)園多由兩國政府共同制定規(guī)劃，不接受落后產(chǎn)能。

（四）建設規(guī)模。中非共建產(chǎn)業(yè)園涵蓋了多數(shù)已經(jīng)建交的非洲國家，有些非洲國家的中非共建產(chǎn)業(yè)園不止一個，如南非、埃及、埃塞俄比亞、尼日利亞、阿爾及利亞、坦桑尼亞、肯尼亞和烏干達等。這些產(chǎn)業(yè)園從建設規(guī)模來說可以分為三類，第一類是被列入中國商務部境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)項目的產(chǎn)業(yè)園。園區(qū)資產(chǎn)規(guī)模較大，入駐企業(yè)較多，經(jīng)濟效益較好。其中埃塞俄比亞的東方工業(yè)園、贊比亞的謙比希經(jīng)貿(mào)合作區(qū)、埃及的蘇伊士經(jīng)貿(mào)合作區(qū)等項目成為中非產(chǎn)能合作的標志性項目，為當?shù)匕l(fā)展工業(yè)、賺取外匯、增加稅收、提振就業(yè)、改善財政發(fā)揮了重要作用。第二類是中等規(guī)模的產(chǎn)業(yè)園。這種產(chǎn)業(yè)園通常由單一企業(yè)主導，如中石油在乍得建設的產(chǎn)業(yè)園、海山集團在安哥拉建設的產(chǎn)業(yè)園等。這類產(chǎn)業(yè)園促進了所在國的相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，完善了所在國的相關(guān)產(chǎn)品自給和進口替代。第三類是民企和當?shù)厝A商會建設的小型產(chǎn)業(yè)園，如烏干達天唐工業(yè)園，為豐富當?shù)亟?jīng)濟類型、活躍投資和經(jīng)貿(mào)產(chǎn)生了積極作用。

（五）產(chǎn)業(yè)功能定位。中非共建產(chǎn)業(yè)園可以分為工業(yè)園、農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)加工區(qū)、物流園區(qū)、臨港經(jīng)濟服務園區(qū)、商業(yè)園區(qū)、旅游園區(qū)等專業(yè)性園區(qū)。目前中國企業(yè)在非洲建設的產(chǎn)業(yè)園主要是工業(yè)園。工業(yè)園又可以細分為原材料加工園、來料加工出口工業(yè)園、終端商品加工園等類型。第一種工業(yè)園主要利用能源、礦產(chǎn)、木材等當?shù)卦牧?，進行粗加工后銷售到國際市場，如謙比希經(jīng)貿(mào)區(qū)等。此類工業(yè)園中，能礦深加工類型的工業(yè)園尚不多見。第二種工業(yè)園的原材料和市場都在非洲大陸以外，是出口指向型的產(chǎn)業(yè)園，以華堅輕工業(yè)園為典型代表。第三種工業(yè)園是以非洲當?shù)厥袌鰹殇N售目的地，多數(shù)民營企業(yè)投資的產(chǎn)業(yè)園屬于這一類型，如天唐工業(yè)園、新光南非紡織工業(yè)園等。

中非共建產(chǎn)業(yè)園符合歷史發(fā)展邏輯和經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律，符合中非雙方利益，代表著中非經(jīng)濟合作的發(fā)展趨勢。目前，非洲具備了產(chǎn)業(yè)園建設的競爭性優(yōu)勢，符合中國提出的“一帶一路”倡議和非盟的《2063年議程》的戰(zhàn)略目標，面臨著歷史性發(fā)展機遇。

三、中非共建產(chǎn)業(yè)園的發(fā)展機遇

（一）符合國際經(jīng)濟合作的發(fā)展大勢

長期以來，非洲雖然被納入到全球的經(jīng)濟鏈條中，但仍然扮演資源提供者角色，不是全球的主要市場。隨著科技進步和全球貿(mào)易體系的完善，世界各國經(jīng)濟被更緊密地結(jié)合在一起，形成了一個“你中有我、我中有你”的局面。尤其是改革開放40年來，中國經(jīng)濟迅速崛起，帶動了“發(fā)展中國家的群起性崛起”。非洲各國經(jīng)濟發(fā)展脈絡與中國經(jīng)濟發(fā)展態(tài)勢的關(guān)聯(lián)度不斷加強。從2000年以來，非洲的經(jīng)濟增長曲線與中國經(jīng)濟增長趨勢呈現(xiàn)高度的一致性。

隨著國際合作和彼此關(guān)系的緊密性增強，不同的經(jīng)濟體會出現(xiàn)更加專業(yè)化的產(chǎn)業(yè)分工。非洲傳統(tǒng)上的原材料生產(chǎn)國角色，已經(jīng)不符合當前國際生產(chǎn)關(guān)系的需求。包括中國在內(nèi)的全球工業(yè)制造大國，正推動本國產(chǎn)業(yè)向更高層級轉(zhuǎn)型，需要非洲提供初級技術(shù)含量的工業(yè)制成品。中非共建產(chǎn)業(yè)園符合國 際經(jīng)濟合作的歷史發(fā)展邏輯。

從世界經(jīng)濟運行規(guī)律看，弗農(nóng)、劉易斯、林毅夫等主流經(jīng)濟學家認為，世界經(jīng)濟發(fā)展的一個重要規(guī)律是“經(jīng)濟合理性”支配下的產(chǎn)業(yè)循環(huán)轉(zhuǎn)移。全球化浪潮出現(xiàn)后，全球范圍內(nèi)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移已經(jīng)發(fā)生了四次，當今產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的歷史性趨勢仍在持續(xù)。因此，隨著中國產(chǎn)業(yè)升級進程的加快，勞動密集型等產(chǎn)業(yè)必然會從中國轉(zhuǎn)移到包括非洲在內(nèi)的廣大“一帶一路”國家。就“一帶一路”沿線國家來看，非洲國家有其他國家所不具備的優(yōu)勢，是資本和勞動兩種資源匹配優(yōu)化效率最高的地區(qū)。因此，在中國商務部公布的前兩批境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)名單中，非洲國家占據(jù)了19個項目中的7個。目前，中材集團建設的贊比亞建材工業(yè)園、中國海外港口控股公司建設的吉布提自貿(mào)區(qū)有望被納入到國家級境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)名單中。

（二）中非合作態(tài)勢有利于產(chǎn)業(yè)園建設

自“一帶一路”倡議提出以來，加強對非投資成為中國政府各部門的共識，中國對非投資存量不斷提高，開始形成產(chǎn)業(yè)集聚效應。截至2017年中國對非投資已經(jīng)超過了1000億美元大關(guān)，較2010年增長了近50倍。中國已經(jīng)連續(xù)多年成為非洲最大貿(mào)易合作伙伴和第三大投資來源地。中非投資的迅速增長，使產(chǎn)業(yè)園建設擁有了入園企業(yè)數(shù)量上的優(yōu)勢。中非基礎設施合作模式由EPC向BOOT轉(zhuǎn)變，大大改善了非洲基礎設施條件，使中非共建產(chǎn)業(yè)園的建設環(huán)境大大提升。目前，中國企業(yè)已經(jīng)為非洲建設了5756公里鐵路、4335公里公路、9個港口、14個機場、34個電廠，還為非洲興建了10多個 大型水電站和上千個小型水電站?！耙粠б宦贰背h實施以來，在“中非發(fā)展基金”“中非產(chǎn)能合作基金”“絲路基金”等主權(quán)基金的引導和帶動下，民間資本大量涌入非洲。中國企業(yè)在非融資模式由國家主權(quán)擔保融資向商業(yè)融資轉(zhuǎn)變，增強了中非共建產(chǎn)業(yè)園的融資便利性，拓展了資金來源。

（三）非洲市場環(huán)境需要產(chǎn)業(yè)園模式

其一，在非洲投資的最佳路徑是入駐產(chǎn)業(yè)園。由于非洲的投資風險和機遇并存，依托產(chǎn)業(yè)園形成“抱團出?！钡募w性優(yōu)勢，才能更好地應對各種不利市場環(huán)境的挑戰(zhàn)。中非共建產(chǎn)業(yè)園吸引了大多數(shù)在非投資生產(chǎn)的企業(yè)，如中國在埃及投資企業(yè)的近80%都集中在中埃共建的幾個產(chǎn)業(yè)園中。其二，非洲產(chǎn)業(yè)鏈條不夠完整，上下游產(chǎn)業(yè)只能在空間上高度集中，才能滿足企業(yè)的生產(chǎn)需求。同時，產(chǎn)業(yè)園能形成產(chǎn)業(yè)聚合效應，產(chǎn)業(yè)鏈條的緊密結(jié)合，能最大效力地釋放和提升生產(chǎn)力，這在歐美和東亞的工業(yè)化發(fā)展歷程中都得到了驗證，是工業(yè)化進程中行之有效的模式。其三，非洲市場較為破碎和割裂，基礎設施較為落后，物流、電力、行政成本較高，產(chǎn)業(yè)園能產(chǎn)生強烈的吸聚效應，便于集中開拓市場、提高勞動生產(chǎn)率、降低工業(yè)成本、獲取政策優(yōu)惠。

（四）非洲擁有產(chǎn)業(yè)園建設的有利因素

非洲適合發(fā)展四類產(chǎn)業(yè)園。其一，非洲自然資源豐富，符合原料指向型產(chǎn)業(yè)園的發(fā)展。其二，非洲擁有全球最年輕的大批人群，適合發(fā)展勞動密集型產(chǎn)業(yè)園。到2050年，全世界35%的25歲以下年輕人將來自非洲。其三，非洲是擁有11億人口的全球最大待開發(fā)市場，適合發(fā)展市場指向型產(chǎn)業(yè)園，如紡織、食品、電子等日常消費品。其四，非洲獲得世界發(fā)達國家和新興經(jīng)濟體的免關(guān)稅和免賠額待遇，適合發(fā)展出口指向型產(chǎn)業(yè)園。

同時，非洲具有建設工業(yè)園的初步經(jīng)驗。在一戰(zhàn)前后，西方殖民者在北非、東非、南非地區(qū)創(chuàng)建了加工業(yè)，盡管沒有發(fā)展成為現(xiàn)代化的產(chǎn)業(yè)園和經(jīng)濟開發(fā)區(qū)，但為非洲留下了一定的工業(yè)基礎。20世紀70年代，非洲各國制定了實現(xiàn)經(jīng)濟獨立的政策，推動產(chǎn)業(yè)的工業(yè)化。埃及、利比里亞、塞內(nèi)加爾、毛里求斯等國建成了一系列產(chǎn)業(yè)園。到20世紀90年代，非洲已有肯尼亞、埃及、毛里求斯、尼日利亞、南非、贊比亞等20多個國家興建了出口指向型的產(chǎn)業(yè)園，制定了稅收和勞務優(yōu)惠政策。到2015年前后，非洲自己建設或者得到國際社會援助建設的產(chǎn)業(yè)園已經(jīng)達到了200多個。

建設經(jīng)濟特區(qū)成為多數(shù)非洲國家的共識。在非盟、非洲開發(fā)銀行、聯(lián)合國非洲經(jīng)濟委員會的推動下，非洲國家陸續(xù)制定了《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》、《2063年議程》、“非洲發(fā)展新伙伴計劃”的落實方案，確定了各國不同的工業(yè)化發(fā)展政策和實施綱要。一些國家已經(jīng)完成規(guī)劃工作，如科特迪瓦建設4個開發(fā)區(qū)的規(guī)劃、剛果（布）建設4個經(jīng)濟特區(qū)的規(guī)劃、摩洛哥建設丹吉爾經(jīng)濟特區(qū)、加蓬成立恩科克經(jīng)濟特區(qū)的規(guī)劃等。一些國家已經(jīng)完成了立法工作，如坦桑尼亞2006年就頒布了《經(jīng)濟特區(qū)法》，南非2014年貿(mào)工部編制了《特殊經(jīng)濟區(qū)條例》。2015年，埃及在2002年和2013年特區(qū)法基礎上，專門為蘇伊士運河地區(qū)制定了《特區(qū)投資法》?？夏醽喸?015年正式簽署了《經(jīng)濟特區(qū)法案2015》。2016年，津巴布韋頒布《經(jīng)濟特區(qū)法案》，2017年宣布《本土化和經(jīng)濟賦權(quán)法案》不適用于經(jīng)濟特區(qū)注冊的投資企業(yè)，特區(qū)投資者可以擁有總投資100%的股份。

四、面臨的問題

中非共建產(chǎn)業(yè)園面臨的主要挑戰(zhàn)是非洲自身安全問題、金融問題、投資環(huán)境問題、經(jīng)濟政策問題，而投資運營方也存在著同質(zhì)競爭、協(xié)調(diào)發(fā)展、服務能力不足等問題，入園企業(yè)則需要解決國際化、本地化和合規(guī)問題。

（一）非洲國家存在的問題

第一，非洲國家普遍存在投資安全問題。產(chǎn)業(yè)園吸納的是戰(zhàn)略性和長期性投資，而且屬于重資產(chǎn)投入，難以規(guī)避和防范重大風險。因此，投資安全是決定產(chǎn)業(yè)園發(fā)展的最根本因素，在非洲具體表現(xiàn)為政權(quán)更迭、部族沖突、軍事沖突和恐怖襲擊等風險。

第二，非洲存在金融環(huán)境問題。產(chǎn)業(yè)園具有不可移動的特點，且持續(xù)占用的資金量較大，因此容易面臨資產(chǎn)貶值和資金鏈斷裂問題。非洲的經(jīng)濟特征是市場小而碎，財政薄而脆，匯率不穩(wěn)定，金融秩序脆弱。非洲當?shù)厥袌鋈谫Y成本高昂，一些國家利率高于15%，其中馬拉維短期利率達到了25%。同時，非洲國家的信用等級低，投資者很難以非洲資產(chǎn)做抵押，從國際市場融資。另外，一旦出現(xiàn)金融動蕩，非洲國家即采取外匯管制，很容易導致投資企業(yè)資金鏈斷裂。

第三，非洲存在投資環(huán)境問題。產(chǎn)業(yè)園建設需要友好型的社會公共服務，看重良好的軟硬件投資環(huán)境，但非洲基礎條件相對薄弱，在軟硬件環(huán)境方面仍然存在較大不足。海外投資的企業(yè)最迫切解決的問題是投資環(huán)境問題，其中最關(guān)鍵的軟環(huán)境要素包括法律和建設生產(chǎn)標準的適應性、貿(mào)易便利化、社會治安狀況、關(guān)稅減免政策的落實、勞工待遇規(guī)定是否苛刻和勞動力素質(zhì)等，硬環(huán)境要素主要是電力供應、交通設施、建設材料供應、社會服務、醫(yī)療覆蓋等。

第四，非洲存在政策穩(wěn)定性問題。非洲國家政治不穩(wěn)定，政府部門缺乏長期規(guī)劃。面對長期利益和短期利益、共同利益和單方利益發(fā)生沖突時，一些非洲國家政府急功近利，政策朝令夕改，對外資企業(yè)廢止協(xié)議，甚至敲詐勒索。而且，非洲國家政治和經(jīng)濟命脈仍然受到西方控制，內(nèi)外政策自主性不足，影響產(chǎn)業(yè)園發(fā)展的經(jīng)濟政策呈現(xiàn)多變特征?！耙粠б宦贰钡膶嵤┖椭蟹钱a(chǎn)能合作，會在很大程度上挑戰(zhàn)西方在非洲的主導地位。因此，來自西方的阻撓和破壞，制約了中非合作共贏的平等合作，阻礙了中非共建產(chǎn)業(yè)園的發(fā)展。

（二）投資運營方存在的問題

投資運營方面臨的問題之一是同質(zhì)競爭。中非共建的產(chǎn)業(yè)園多數(shù)是由企業(yè)自發(fā)興建的，企業(yè)之間缺乏溝通協(xié)調(diào)，不掌握全局信息，因此競相進入同一行業(yè)，惡性競爭。并且，產(chǎn)業(yè)園的行業(yè)性質(zhì)多為工業(yè)制造，發(fā)展模式單一，加劇了同質(zhì)競爭問題。再加上非洲國家眾多，鄰近國家上馬相同性質(zhì)的產(chǎn)業(yè)園，普遍面臨招商引資難的問題。一個國家內(nèi)部也存在地區(qū)發(fā)展競爭問題。

二是規(guī)劃、建設、運營協(xié)調(diào)問題。產(chǎn)業(yè)園投資方往往只考慮了規(guī)劃、建設、運營、服務中的部分環(huán)節(jié)，對協(xié)調(diào)工作的難度缺乏充足認識，在進入建設和招商環(huán)節(jié)后容易出現(xiàn)波折。其次，園區(qū)施工單位對工業(yè)制造業(yè)缺乏專業(yè)性的深入認識，因此園區(qū)內(nèi)的廠區(qū)、生活區(qū)、商業(yè)區(qū)的設計往往不符合入園企業(yè)需求。另外，中非共建產(chǎn)業(yè)園多數(shù)是由單一企業(yè)投資，存在重建設而輕運營問題。前期規(guī)劃和建設階段缺少專業(yè)化的運營企業(yè)參與，園區(qū)建成后陷入困境。

三是對經(jīng)營環(huán)境的認識問題。投資建設產(chǎn)業(yè)園的企業(yè)往往只關(guān)注生產(chǎn)環(huán)節(jié)上的要素，忽略了安全、市場環(huán)境、金融、商業(yè)、物流等工業(yè)生產(chǎn)鏈條之外的關(guān)鍵要素。一些園區(qū)投資方和運營方?jīng)]有深入研究當?shù)厣鐣踩⑺痉ü?、金融自由度、投資和商業(yè)便利性、物流成本、勞工生產(chǎn)率等因素，給自己和入園企業(yè)都造成了巨大損失。

四是管理和服務能力問題。多數(shù)中非共建產(chǎn)業(yè)園的運營方就是建設方，園區(qū)管理經(jīng)驗不足。同時，境外各種產(chǎn)業(yè)園往往直接借用中國國內(nèi)的建設經(jīng)驗，從設計圖紙到管理規(guī)則都直接復制。另外，有些園區(qū)運營方管理意識強，服務意識差，直接照搬國內(nèi)經(jīng)驗。但在非洲，園區(qū)管委會很難獲得國內(nèi)地方政府賦予的部分行政權(quán)力，有的管理條例甚至違反當?shù)胤伞?/p>

（三）入園企業(yè)的問題

入園企業(yè)面臨的問題之一是國際化問題。很多中國企業(yè)缺乏符合非洲特性的國際化經(jīng)驗，難以解決中非經(jīng)營環(huán)境差異性造成的各種問題。同時，中國企業(yè)進入非洲的時間不長，而且較多從事商貿(mào)、能礦開發(fā)、承包工程，缺乏制造業(yè)領(lǐng)域的經(jīng)驗積累。雖然“單一窗口”“一站式服務”措施能化解行政管理上遇到的大部分問題，但大量非洲特殊性問題仍然難以解決。

二是本地化問題。中國企業(yè)面臨管理屬地化和員工本地化的雙重挑戰(zhàn)。少數(shù)中國企業(yè)存在“急功近利”“忽視信用”“見利忘義”的不良行為，再加上不同程度存在的國企集權(quán)式、私企家族式管理問題，企業(yè)管理屬地化尚存差距。而員工本地化是非洲國家政府和人民的要求。多數(shù)國家都制定了相關(guān)法律，對外資企業(yè)雇傭當?shù)貑T工的比例有硬性要求。但一些中國企業(yè)對本地化認識不足，甚至出現(xiàn)對抗所在國簽證制度、違規(guī)留用中國勞工的問題，影響了中非共建產(chǎn)業(yè)園的信譽。

三是合規(guī)問題。一些非洲國家治理能力不足，使一些中資企業(yè)滋生了漠視法紀的問題。同時，中國政府各部門對境外中資企業(yè)的管理工作還跟不上中非合作快速發(fā)展的步伐。另外，一些中資企業(yè)只求短期效益，不珍惜企業(yè)品牌聲譽，出現(xiàn)了偷漏稅、簽訂虛假合同、使用劣質(zhì)材料、生產(chǎn)假冒偽劣產(chǎn)品等問題。

五、解決思路

當前，中非產(chǎn)業(yè)園區(qū)合作已經(jīng)進入規(guī)?；焖侔l(fā)展階段，這既為中非經(jīng)濟的發(fā)展提供了前所未有的大好機遇，也帶來了投資安全、同質(zhì)競爭等各種問題和挑戰(zhàn)。對此，中國政府和企業(yè)應積極謀劃、妥善應對，從而推動雙方產(chǎn)業(yè)園區(qū)合作向更深層次發(fā)展。

中國政府首先應對產(chǎn)業(yè)園加強規(guī)劃和指導。面對園區(qū)之間在產(chǎn)業(yè)定位、招商運營等方面產(chǎn)生相互競爭、形成內(nèi)耗的問題，政府相關(guān)部門應對境外產(chǎn)業(yè)園建設進行統(tǒng)一規(guī)劃，使產(chǎn)業(yè)園布局更符合中非合作的戰(zhàn)略需求，推動產(chǎn)業(yè)規(guī)劃更符合非洲各國的現(xiàn)實條件。應該集中力量，推動重點項目的實施，按照產(chǎn)業(yè)園和特區(qū)發(fā)展的基本規(guī)律，提前布局重點項目，加大政策扶持力度。

其次，統(tǒng)一協(xié)調(diào)管理工作。對海外園區(qū)的管理工作中，各級政府和不同部門處于“政出多門，多頭管理”的狀態(tài)，政府應將產(chǎn)能合作提升到國家戰(zhàn)略層面，由相關(guān)部門統(tǒng)一協(xié)調(diào)境外產(chǎn)業(yè)園的政策。

再次，加強與非洲國家的協(xié)調(diào)工作。非洲國家政府管理部門的理念、措施、機制方面都相對不成熟，而投資企業(yè)沒有能力推動非洲政府改善和提高行政管理能力。因此，中國政府部門應主動幫助非洲國家理順發(fā)展思路，提升管理和服務水平。

最后，幫助企業(yè)應對金融困難。相關(guān)部門應合理安排無償援款，發(fā)揮小錢辦大事的效應，重點支持園區(qū)規(guī)劃、當?shù)貑T工培訓、改善投資環(huán)境。合理規(guī)劃兩優(yōu)貸款項目，推動重點項目。推動金融創(chuàng)新，探索外保內(nèi)貸的新模式。推動銀行和保險等國內(nèi)金融機構(gòu)走進產(chǎn)業(yè)園。

而對于園區(qū)運營方和入園企業(yè)而言，一是合理定位產(chǎn)業(yè)方向。應該根據(jù)當?shù)氐馁Y源稟賦和市場需求來確定發(fā)展的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，使資源、資金、技術(shù)、勞動力有機地結(jié)合，提高勞動生產(chǎn)率，最終提高當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展水平。運營方在規(guī)劃階段應該慎重選擇合作伙伴，在建設階段應該認真選擇專業(yè)的建設企業(yè)，在運營階段應甄別入園企業(yè)是否符合產(chǎn)業(yè)方向。

二是加強能力建設。運營方應提高管理和服務水平，幫助入園企業(yè)持續(xù)改善投資、生產(chǎn)、銷售的商業(yè)環(huán)境。入園企業(yè)應加強學習能力，熟悉當?shù)赝顿Y環(huán)境，防范風險，與運營方一起解決在當?shù)赜龅降母鞣N問題。兩方都應該不斷進行技術(shù)升級和科技發(fā)展，保持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的上進態(tài)勢。對產(chǎn)業(yè)工人進行技能培訓和再培訓，為企業(yè)發(fā)展做好后備儲備。

三是做好與當?shù)卣墓ぷ鲗?。園區(qū)運營企業(yè)應該起到上傳下達的平臺作用，掌握所在國政府的政策精神，同時將企業(yè)需求順利傳達到所在國政府。入園企業(yè)應該掌握了解當?shù)卣漠a(chǎn)業(yè)政策，遵紀守法，配合非洲國家的發(fā)展需求。

四是認真貫徹“正確義利觀”。平衡好自身利益和他人利益、短期利益和長期利益，處理好與所在國政府、當?shù)厝嗣?、商業(yè)伙伴、雇傭人員的關(guān)系。