安樹偉 孫文遷

內(nèi)容提要：我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入都市圈化階段，都市圈中小城市是提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量、培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的重要載體之一。中小城市的產(chǎn)業(yè)發(fā)展、吸納就業(yè)、人口集聚和公共服務(wù)功能是相互聯(lián)系的，中小城市功能提升的實(shí)質(zhì)是產(chǎn)城人的高效融合。我國(guó)都市圈中小城市的功能總體得到提升，但不同功能在都市圈的地位差別較大，都市圈中小城市功能與特大城市、超大城市的差距也很大。不同發(fā)展階段都市圈中小城市面臨的問題不同，提升中小城市功能的側(cè)重點(diǎn)也有所不同。成熟期都市圈要縮小中小城市與大城市的公共服務(wù)差距，成長(zhǎng)期都市圈要完善城市體系，發(fā)育期都市圈要打造產(chǎn)業(yè)協(xié)作平臺(tái)，萌芽期都市圈要提升中心城市能級(jí)。為此，要提升中心城市的輻射帶動(dòng)能力;暢通都市圈中心城市與中小城市，以及中小城市之間的要素流通渠道;提升都市圈中小城市承接能力;加快戶籍制度和土地制度改革。

關(guān)鍵詞：城市功能;都市圈建設(shè);中小城市發(fā)展

中圖分類號(hào)：F061.5? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? 文章編號(hào)：1003-7543（2019）05-0048-12

改革開放40多年來，我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程明顯加速，幾乎是世界城市化同期速度的兩倍。從全國(guó)范圍內(nèi)來看，我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入都市圈化階段，2019年國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)發(fā)布了《關(guān)于培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的指導(dǎo)意見》，提出要形成若干空間結(jié)構(gòu)清晰、城市功能互補(bǔ)、要素流動(dòng)有序、產(chǎn)業(yè)分工協(xié)調(diào)、交通往來順暢、公共服務(wù)均衡、環(huán)境和諧宜居的現(xiàn)代化都市圈。未來20年新增的城鎮(zhèn)人口將主要靠都市圈吸納，都市圈內(nèi)則需要由大中小城市和小城鎮(zhèn)共同吸納。都市圈要實(shí)現(xiàn)合理高效的發(fā)展，就必須實(shí)現(xiàn)大中小城市的協(xié)調(diào)發(fā)展。但是，我國(guó)都市圈中小城市功能還存在許多薄弱環(huán)節(jié)，比如基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不夠完善、公共服務(wù)供給短板明顯等。未來都市圈中小城市將成為提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量、培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的重要載體之一。

一、都市圈及中小城市的界定

（一）都市圈的含義與界定

都市圈的概念來源于日本，一般認(rèn)為都市圈以經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)且具有較強(qiáng)城市功能的城市為核心，由與其有經(jīng)濟(jì)內(nèi)在聯(lián)系的相鄰城鎮(zhèn)所覆蓋的區(qū)域共同組成[1]。與都市圈有密切聯(lián)系的一個(gè)概念是城市群。城市群源于“Megalopolis”一詞，在韋氏詞典里的意思為巨型城市，被戈特曼等用來描述美國(guó)東北部地區(qū)由十幾個(gè)大都市區(qū)聯(lián)合而成的沿海地帶[2]。此后，針對(duì)這一現(xiàn)象學(xué)術(shù)界先后提出了都市連綿區(qū)、城市群、城鎮(zhèn)密集區(qū)、城鎮(zhèn)群體空間等一系列概念。對(duì)于城市群與都市圈的關(guān)系，學(xué)術(shù)界仍存在較大的爭(zhēng)議，概括起來主要有四種觀點(diǎn)：一是把都市圈等同于城市群[3];二是認(rèn)為都市圈、城市群是城市空間結(jié)構(gòu)變化兩個(gè)階段的表現(xiàn)形態(tài);三是認(rèn)為都市圈和城市群是兩種不同的區(qū)域發(fā)展模式，其發(fā)展動(dòng)力、發(fā)展定位和組織形態(tài)上存在很大的差異;四是認(rèn)為都市圈是城市群內(nèi)部的一種空間形態(tài)。本文認(rèn)為，都市圈不同于城市群，二者是城市-區(qū)域空間結(jié)構(gòu)變化兩個(gè)階段的不同表現(xiàn)形態(tài)，都市圈的形成早于城市群，是城市群的初期形態(tài)，但是并不能認(rèn)為都市圈是城市群內(nèi)部的一種空間形態(tài)。都市圈包括三方面的含義：至少有一個(gè)核心城市;核心城市與周圍城市具有緊密的經(jīng)濟(jì)社會(huì)聯(lián)系;具有明顯的圈層結(jié)構(gòu)。

關(guān)于都市圈的界定，國(guó)外主要采用核心城市的人口和經(jīng)濟(jì)規(guī)模、外圍地區(qū)的通勤率、城市化水平等指標(biāo)，而國(guó)內(nèi)主要還是考慮核心城市的規(guī)模大小。本文主要考慮核心城市的規(guī)模大小，并綜合利用高汝熹和羅守貴[3]、黃征學(xué)[4]的方法，對(duì)我國(guó)都市圈進(jìn)行識(shí)別。經(jīng)過測(cè)算，目前我國(guó)共有24個(gè)都市圈，且可以劃分為萌芽期、發(fā)育期、成長(zhǎng)期、成熟期四種類型（見表1）。

（二）都市圈內(nèi)的中小城市

本文關(guān)于中小城市的界定采用2014年《國(guó)務(wù)院關(guān)于調(diào)整城市規(guī)模劃分標(biāo)準(zhǔn)的通知》的標(biāo)準(zhǔn)，即城區(qū)常住人口為20萬以下的城市為Ⅱ型小城市，20萬～50萬人的城市為Ⅰ型小城市，50萬～100萬人的城市為中等城市。本文中小城市的數(shù)據(jù)來源主要有：城區(qū)人口等數(shù)據(jù)主要來自相關(guān)年份的《中國(guó)城市建設(shè)統(tǒng)計(jì)年鑒》①，經(jīng)濟(jì)和社會(huì)指標(biāo)來自相關(guān)年份的《中國(guó)城市統(tǒng)計(jì)年鑒》《中國(guó)城市年鑒》《中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)年鑒》。其中，地級(jí)市經(jīng)濟(jì)和社會(huì)指標(biāo)采用市轄區(qū)數(shù)據(jù)，縣級(jí)市數(shù)據(jù)采用全市數(shù)據(jù)。當(dāng)個(gè)別城市有些年份數(shù)據(jù)存在明顯異常時(shí)，以該城市最新統(tǒng)計(jì)年鑒數(shù)據(jù)為基準(zhǔn)進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整。由于我國(guó)城區(qū)人口數(shù)據(jù)從2006年開始統(tǒng)計(jì)，故本文的研究起點(diǎn)為2006年。

2006～2016年，我國(guó)多數(shù)都市圈中小城市數(shù)量略微減少，24個(gè)都市圈中小城市數(shù)量由212個(gè)減少為201個(gè)。其中，小城市由173個(gè)減少為157個(gè)，中等城市由39個(gè)增加到44個(gè)。與2006年相比，僅首都圈、南京圈、濟(jì)南圈、長(zhǎng)株潭圈、重慶圈、成都圈、西安圈由于中小城市晉級(jí)為大城市，才出現(xiàn)都市圈內(nèi)中小城市數(shù)目減少的狀況（見表2，下頁(yè)）。

二、中小城市功能的類型及其互動(dòng)關(guān)系

城市功能是城市科學(xué)里的專門術(shù)語。城市功能的本質(zhì)是行政、居住、科技、教育、商貿(mào)、交通等綜合性、多元化、結(jié)構(gòu)化發(fā)展。黨的十八大報(bào)告強(qiáng)調(diào)，“科學(xué)規(guī)劃城市群規(guī)模和布局，增強(qiáng)中小城市和小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共服務(wù)、吸納就業(yè)、人口集聚功能。”鑒于此，本文所論述的城市功能包括產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共服務(wù)、吸納就業(yè)和人口集聚功能。

（一）中小城市功能的類型

1.產(chǎn)業(yè)發(fā)展功能

產(chǎn)業(yè)發(fā)展功能是城市系統(tǒng)的基本功能，是與外界區(qū)域或城市系統(tǒng)相互作用的主要內(nèi)容，也是城市功能發(fā)揮的主要載體。中小城市產(chǎn)業(yè)功能與人類的基本經(jīng)濟(jì)活動(dòng)密切相關(guān)，主要是指三次產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)各類產(chǎn)品（物資、金融、服務(wù)等）以滿足市場(chǎng)和居民消費(fèi)需求、提供就業(yè)崗位以增加居民收入、推動(dòng)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)重組和升級(jí)、研究及推廣使用新技術(shù)、做大中小城市經(jīng)濟(jì)總量，為中小城市的運(yùn)行提供物質(zhì)和經(jīng)濟(jì)支撐的能力和水平[5]。產(chǎn)業(yè)功能是一個(gè)城市通過產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、支柱產(chǎn)業(yè)等體現(xiàn)出來的、滿足該城市及相關(guān)區(qū)域發(fā)展需要的能力[6]。

2.公共服務(wù)功能

公共服務(wù)是社會(huì)存在和可持續(xù)發(fā)展的重要基礎(chǔ)。城市公共服務(wù)作為政府承擔(dān)的一種非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性的社會(huì)服務(wù)，是以一定的信息、技術(shù)或勞務(wù)等服務(wù)形式表現(xiàn)出來的一種公共產(chǎn)品，用以滿足城市居民生產(chǎn)、生活需要，為城市全面發(fā)展提供基礎(chǔ)和保障[7]。公共服務(wù)既具“非排他性”“非競(jìng)爭(zhēng)性”，又具有“公共性”，以合作為基礎(chǔ)，突出強(qiáng)調(diào)的是政府的服務(wù)性和公民的權(quán)利。

3.吸納就業(yè)功能

勞動(dòng)就業(yè)是指達(dá)到法定勞動(dòng)年齡、具有勞動(dòng)價(jià)值的勞動(dòng)者，運(yùn)用生產(chǎn)資料從事某種社會(huì)勞動(dòng)，創(chuàng)造一定的經(jīng)濟(jì)價(jià)值和社會(huì)價(jià)值，并獲得相應(yīng)的勞動(dòng)報(bào)酬或經(jīng)營(yíng)收入的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)[8]。就業(yè)是民生之本，解決就業(yè)問題是社會(huì)和諧發(fā)展的要求。對(duì)于一個(gè)國(guó)家或地區(qū)來說，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、人口增長(zhǎng)、勞動(dòng)就業(yè)狀況是宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)和人口學(xué)領(lǐng)域最為關(guān)注的問題。勞動(dòng)就業(yè)狀況關(guān)系到國(guó)計(jì)民生，與經(jīng)濟(jì)發(fā)展密切相關(guān)。國(guó)家和地方政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，須制定出各種就業(yè)政策和計(jì)劃，通過就業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整來解決失業(yè)問題。一個(gè)國(guó)家或者地區(qū)在實(shí)施可持續(xù)發(fā)展就業(yè)戰(zhàn)略時(shí)，除了重視勞動(dòng)力資源的創(chuàng)造外，還要高度重視就業(yè)機(jī)會(huì)的創(chuàng)造，盡可能實(shí)現(xiàn)充分就業(yè)。城市吸納就業(yè)能力是指提供就業(yè)崗位、解決就業(yè)問題、實(shí)現(xiàn)充分就業(yè)的能力。

4.人口聚集功能

人口聚集是指人們?yōu)榱双@取更多的經(jīng)濟(jì)利益或者社會(huì)公共服務(wù)資源而聚集到某個(gè)特定地區(qū)的行為和現(xiàn)象。人口聚集是城鎮(zhèn)化的表現(xiàn)形式，人口聚集水平越高，越有利于推動(dòng)城鎮(zhèn)化進(jìn)程。人口集聚對(duì)象是各城市建成區(qū)的常住人口，考察的是某一地區(qū)人口的實(shí)際居住行為。這主要是因?yàn)樵诒姸嘧灾鬟w移集聚的人口當(dāng)中，很大一部分都是以長(zhǎng)期居住為目的的。

（二）中小城市功能的互動(dòng)關(guān)系

學(xué)術(shù)界對(duì)產(chǎn)城融合的研究比較多。與產(chǎn)城融合相比，中小城市功能的互動(dòng)與提升過程，就是產(chǎn)（業(yè)）城（市）人（口）的高效融合。產(chǎn)城人的高效融合發(fā)展更加突出了人的因素，即城市發(fā)展和城市功能的提升，不僅包括產(chǎn)業(yè)發(fā)展，而且包括城市公共服務(wù)功能的提升，通過城市公共服務(wù)功能的提升以聚集更多的人口。產(chǎn)城人融合發(fā)展從“土地城鎮(zhèn)化”轉(zhuǎn)向更加注重“人口城鎮(zhèn)化”，從“城鄉(xiāng)分割”“產(chǎn)城分離”“職住失衡”狀態(tài)轉(zhuǎn)向城鄉(xiāng)一體、產(chǎn)城融合、職住便利方向發(fā)展，以提高城市發(fā)展的協(xié)調(diào)性與和諧度。

吸納就業(yè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、人口集聚和公共服務(wù)功能是城市功能不可分割、相互聯(lián)系的四個(gè)組成部分（見圖1，下頁(yè)）。產(chǎn)業(yè)功能是城市功能體系的核心和根基，也是其他功能賴以存在和發(fā)展的前提。人口集聚推動(dòng)產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，產(chǎn)業(yè)聚集的程度越高，經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)，越能吸引人口涌入，進(jìn)而擁有更強(qiáng)的人口聚集力量，一定程度上有利于中小城市規(guī)模擴(kuò)大和經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。隨著產(chǎn)業(yè)規(guī)模的不斷擴(kuò)大，也需要相當(dāng)規(guī)模的人口聚集來支撐。同時(shí)，產(chǎn)業(yè)聚集必然提供更多的就業(yè)機(jī)會(huì)，吸納大批的勞動(dòng)力，帶來人口的空間集中。人口聚集本身又會(huì)創(chuàng)造新的就業(yè)機(jī)會(huì)，特別是容納大量勞動(dòng)力的生活性服務(wù)業(yè)，如交通、通信、文化教育、醫(yī)療衛(wèi)生、金融、物流、咨詢等基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的新需求與發(fā)展，必須通過人口向城市的聚集，形成達(dá)到規(guī)模經(jīng)濟(jì)的有效需求，進(jìn)而促使公共服務(wù)提升。

三、中小城市在都市圈中的地位與功能特征

作為一種較高形態(tài)的一體化空間組織形態(tài)，都市圈的主要結(jié)構(gòu)特征之一就是經(jīng)濟(jì)社會(huì)聯(lián)系密切的圈層化，而中小城市正是這種圈層結(jié)構(gòu)的重要組成部分。在都市圈從萌芽、發(fā)育到成長(zhǎng)直至成熟的演變過程中，中小城市的功能在逐步提升，在都市圈內(nèi)的地位也在不斷變化。

（一）中小城市在都市圈功能體系中的地位

中心城市在自然資源、地理區(qū)位、人口規(guī)模和發(fā)展水平上具有絕對(duì)的優(yōu)勢(shì)，是都市圈的功能核心所在。都市圈的根本優(yōu)勢(shì)和發(fā)展動(dòng)力來自中心城市的集聚和輻射功能，而中心城市發(fā)揮集聚和輻射功能的前提是在其周圍必須有若干經(jīng)濟(jì)腹地，即必須以都市圈中小城市和其他區(qū)域?yàn)橐劳衃9]。這些中小城市雖然經(jīng)濟(jì)水平相對(duì)較弱，但是數(shù)量眾多且各有特點(diǎn)，它們?cè)诳臻g上環(huán)繞中心城市呈現(xiàn)圈層狀布局，為中心城市在都市圈內(nèi)配置資源和布局產(chǎn)業(yè)、擴(kuò)大影響、發(fā)揮優(yōu)勢(shì)，提供必要而充分的拓展空間[10]。在成熟期都市圈內(nèi)，中小城市既是中心城市人才、資金和技術(shù)擴(kuò)散的接受區(qū)，又是中心城市發(fā)展所需要素資源的供給區(qū)，還是中心城市商品和服務(wù)銷售的市場(chǎng)區(qū)。

在實(shí)現(xiàn)都市圈整體功能、發(fā)揮都市圈效應(yīng)過程中，中小城市與中心城市聯(lián)系緊密但又保持相對(duì)獨(dú)立性。一般來說，中心城市承擔(dān)著行政與經(jīng)濟(jì)管理、金融中心、交通樞紐以及高檔消費(fèi)休閑的功能，而中小城市則承擔(dān)著制造業(yè)基地、產(chǎn)業(yè)人口居住等功能。都市圈的最內(nèi)層——中心城市的級(jí)別最高，以科技信息、金融服務(wù)和行政功能為主;緊鄰中心城市的第二層級(jí)，受中心城市輻射作用較大，形成以科教、商貿(mào)、工業(yè)和居住功能為主的衛(wèi)星城市功能;再向外拓展的中小城市能級(jí)進(jìn)一步降低，產(chǎn)業(yè)以一般性服務(wù)業(yè)和輕工業(yè)為主，多為勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè);都市圈最外層的中小城市級(jí)別最低，通常為資源型或旅游型城市，產(chǎn)業(yè)類型以資源導(dǎo)向型產(chǎn)業(yè)為主（見圖2，下頁(yè)）。

（二）都市圈中小城市的功能特征

1.城市功能總體提升，但不同功能在都市圈的地位差別較大

分別選取非農(nóng)產(chǎn)業(yè)增加值、城區(qū)常住人口、非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)人數(shù)和地方一般預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入，作為衡量產(chǎn)業(yè)發(fā)展、人口集聚、吸納就業(yè)和公共服務(wù)的指標(biāo)，計(jì)算中小城市的絕對(duì)量及其在都市圈中的比重（見圖3、圖4，下頁(yè)）。2006～2016年，都市圈中小城市四類功能都不同程度地增加，其中，以產(chǎn)業(yè)發(fā)展功能增長(zhǎng)最快，而人口集聚功能增長(zhǎng)較慢。從四類功能在都市圈的地位來看，2016年吸納就業(yè)功能比重最高，為46.6%①;其次為產(chǎn)業(yè)發(fā)展功能，比重為25.8%;人口集聚功能，比重為23.6%;公共服務(wù)功能最低，比重只有18.7%。

我國(guó)都市圈中小城市功能絕對(duì)量在不斷提升，尤其是產(chǎn)業(yè)發(fā)展和吸納就業(yè)功能提高幅度很大。這表明，2006年以來，我國(guó)中小城市的產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶動(dòng)就業(yè)崗位的增加，為解決農(nóng)村富余勞動(dòng)力就業(yè)發(fā)揮了重要作用;但是，我國(guó)中小城市在都市圈的地位同大城市相比仍存在較大差距，發(fā)揮作用也較為有限。中小城市功能在都市圈的作用大小依次為吸納就業(yè)功能、產(chǎn)業(yè)發(fā)展功能、人口集聚功能、公共服務(wù)功能。在人口集聚、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和公共服務(wù)功能方面，大城市始終在都市圈內(nèi)起到關(guān)鍵作用，而中小城市在吸納就業(yè)功能方面的重要性則相對(duì)突出一些，這既與中小城市更多是以勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)有關(guān)，也是改革開放以來我國(guó)普遍存在的“經(jīng)濟(jì)腿長(zhǎng)、社會(huì)腿短”現(xiàn)象的深刻反映。

2.都市圈發(fā)展越成熟，中小城市功能絕對(duì)量也越強(qiáng)

2006～2016年，我國(guó)不同階段都市圈中小城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展功能均出現(xiàn)不同程度增加，尤其以成長(zhǎng)期和成熟期都市圈最為顯著;人口集聚數(shù)量均呈增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，其中成熟期和成長(zhǎng)期都市圈明顯高于發(fā)育期和萌芽期都市圈;吸納就業(yè)功能呈現(xiàn)明顯上升的趨勢(shì);成熟期都市圈中小城市公共服務(wù)功能遠(yuǎn)高于其他類型的都市圈（見圖5）。這充分說明都市圈發(fā)展越成熟，中小城市功能越完善。

3.中小城市功能相對(duì)量在都市圈不同發(fā)展階段呈“倒U型”變化

不同發(fā)展階段都市圈中小城市的地位和作用并不相同。人口集聚功能方面，成長(zhǎng)期都市圈中小城市占都市圈比重最高，2016年達(dá)到35.2%，遠(yuǎn)高于其他類型都市圈;其余依次為發(fā)育期、萌芽期、成熟期都市圈（見圖6）。產(chǎn)業(yè)發(fā)展功能方面，成長(zhǎng)期都市圈中小城市占都市圈比重最高，2016年為36.5%，其余依次為發(fā)育期、成熟期、萌芽期都市圈。吸納就業(yè)功能方面，2016年成長(zhǎng)期都市圈中小城市占都市圈比重為63.4%，遠(yuǎn)高于其他類型的都市圈，其余依次為發(fā)育期、成熟期、萌芽期都市圈。公共服務(wù)功能方面，成長(zhǎng)期都市圈中小城市占都市圈比重最高，2016年為30.7%，其余依次為發(fā)育期、萌芽期、成熟期都市圈。上述分析表明，在都市圈從萌芽到成熟的過程中，中小城市功能在都市圈內(nèi)的重要性呈現(xiàn)先上升后下降的“倒U型”規(guī)律，成長(zhǎng)期都市圈中小城市功能在都市圈內(nèi)地位最為顯著。

4.都市圈中小城市功能與特大城市、超大城市差距較大

從絕對(duì)量看，我國(guó)都市圈中小城市的產(chǎn)業(yè)發(fā)展、吸納就業(yè)、人口集聚、公共服務(wù)功能均在不斷提升，但是各種功能在都市圈內(nèi)所占的比重大多是下降的。2006～2016年，我國(guó)都市圈內(nèi)大城市城區(qū)常住人口占都市圈比重由71.1%增加至76.4%，而中小城市由28.9%降低至23.6%;大城市非農(nóng)產(chǎn)業(yè)增加值所占比重由71.2%增加至74.2%，而中小城市由28.8%降低至25.8%;2006～2012年，大城市非農(nóng)產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員數(shù)占都市圈的比重由70.8%增加至73.0%，中小城市由29.2%降低至27.0%;2013～2016年，大城市非農(nóng)產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員所占比重由55.7%下降至53.5%，中小城市由44.3%增加至46.6%（見圖4）。與產(chǎn)業(yè)功能相比，中小城市人口集聚功能較差，這主要是由于公共服務(wù)功能提升較慢引起的。我國(guó)都市圈內(nèi)中小城市與特大城市、超大城市相比，2006～2012年，城市人均地方一般預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入按城市規(guī)模大小依次遞減，城市規(guī)模越小，人均地方一般預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入越低，2016年Ⅱ型小城市人均地方一般預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入3131元，Ⅰ型小城市5104元，分別僅相當(dāng)于超大城市的11.8%和19.3%，以及特大城市的16.5%和27.0%（見圖7），由此直接導(dǎo)致不同規(guī)模城市提供公共服務(wù)的能力差距巨大。因此，都市圈中小城市功能提升，要以產(chǎn)（業(yè)）城（市）人（口）高效融合為重點(diǎn)，通過提升公共服務(wù)功能來提高人口集聚功能。

四、不同階段都市圈中小城市功能的分類提升

不同發(fā)展階段都市圈中小城市面臨的問題不同，提升城市功能的側(cè)重點(diǎn)也有所不同。但是，無論處于何種發(fā)展階段的都市圈，做到讓市民生活工作更加便利、精神生活更加豐富，是未來都市圈中小城市提升公共服務(wù)功能的立足點(diǎn)。在我國(guó)由高增長(zhǎng)階段進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段的背景下，應(yīng)改變績(jī)效考核體系，對(duì)于中小城市的考核應(yīng)以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為主逐步轉(zhuǎn)向以各種公共服務(wù)為主。第一，完善和提升中小城市基礎(chǔ)設(shè)施。城市建設(shè)應(yīng)統(tǒng)籌考慮主體功能定位、城市人口規(guī)模和建成區(qū)面積等多方面因素，嚴(yán)守城市增長(zhǎng)邊界，科學(xué)規(guī)劃布局能源、交通、供排水、供熱、污水和垃圾處理等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。第二，進(jìn)一步強(qiáng)化公共服務(wù)供給，實(shí)現(xiàn)城市之間或內(nèi)部的不同群體之間公共醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的一致性。挖掘公辦學(xué)校潛力，大力發(fā)展民辦教育，確保隨遷子女平等接受教育的權(quán)利，全方位提高公共教育服務(wù)水平;以居住證為載體，建立與居住年限、參加社會(huì)保險(xiǎn)年限等條件相掛鉤的基本公共服務(wù)供給機(jī)制，提供階梯式醫(yī)療、養(yǎng)老、就業(yè)扶持、社會(huì)保障、公共文化等各類基本公共服務(wù)，不斷擴(kuò)大公共服務(wù)覆蓋范圍，逐步實(shí)現(xiàn)與城市戶口同等功能、同等權(quán)限。第三，進(jìn)一步完善公共就業(yè)服務(wù)體系，進(jìn)行統(tǒng)一的失業(yè)登記管理服務(wù)，全面實(shí)現(xiàn)就業(yè)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一化。緩解小城市勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)較多帶來的土地、原材料等資源要素價(jià)格上漲的壓力，通過提升公共服務(wù)水平完善中小城市功能，促進(jìn)居住與服務(wù)的和諧。當(dāng)都市圈中小城市公共服務(wù)功能提升之后，人口集聚功能自然得到相應(yīng)提升。

（一）縮小成熟期都市圈中小城市與大城市的公共服務(wù)差距

我國(guó)處于成熟期的都市圈均地處京津冀、長(zhǎng)三角和珠三角，是我國(guó)經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)的地區(qū)，也是我國(guó)參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的重點(diǎn)區(qū)域。中心城市具有較強(qiáng)的輻射帶動(dòng)能力，要素配置、物質(zhì)生產(chǎn)與產(chǎn)品流動(dòng)高效而有序，空間結(jié)構(gòu)呈網(wǎng)絡(luò)狀，城市體系相對(duì)完善。這類都市圈存在的主要問題是高質(zhì)量的公共服務(wù)集中在核心城市以及核心城市的核心區(qū)，導(dǎo)致中小城市與中心城市較大的公共服務(wù)差距，使人口和勞動(dòng)力難以向中小城市轉(zhuǎn)移。為此，一要盡快縮小中小城市與大城市的公共服務(wù)差距[11]，加大對(duì)中小城市公共服務(wù)供給的財(cái)政支持力度，推動(dòng)公共服務(wù)在不同城區(qū)之間、城市與城市之間均等化。二要利用先進(jìn)技術(shù)的創(chuàng)造力來服務(wù)環(huán)境保護(hù)，建設(shè)生態(tài)和諧宜居的中小城市。強(qiáng)化土地用途管制和空間開發(fā)管制，增加城市綠地空間，保護(hù)城市歷史文脈，給自然生態(tài)留下休養(yǎng)生息的時(shí)間和空間。根據(jù)區(qū)域資源環(huán)境承載能力，實(shí)行更有針對(duì)性的產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入和環(huán)境準(zhǔn)入政策與標(biāo)準(zhǔn)。完善城鎮(zhèn)污水和生活垃圾處理設(shè)施，形成綠色發(fā)展方式和生活方式，不斷滿足人民日益增長(zhǎng)的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要，建設(shè)人與自然和諧共生的中小城市。三要大力提高成熟期都市圈各類城市的生活質(zhì)量。生活質(zhì)量的提高有助于吸引和挽留技能型國(guó)際移民①，清潔空氣和舒適空間對(duì)城市居民健康尤為重要，要保證空氣質(zhì)量?jī)?yōu)良健康，大力減少污染物的排放量，使PM2.5達(dá)到并優(yōu)于世界衛(wèi)生組織環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，增強(qiáng)城市的舒適度。

（二）完善成長(zhǎng)期都市圈城市體系

處于成長(zhǎng)期的都市圈，突出特征是“中心城市太大與中小城市太多”并存。提升成長(zhǎng)期都市圈中小城市功能的重點(diǎn)是促進(jìn)部分中等城市盡快成長(zhǎng)為大城市，以形成合理的城市體系，盡快進(jìn)入成熟期都市圈。一要加快發(fā)展公共交通網(wǎng)絡(luò)。通過發(fā)達(dá)暢通的交通網(wǎng)絡(luò)，降低整個(gè)都市圈內(nèi)的物流成本，把整個(gè)都市圈緊密地連接在一起。在都市圈化的進(jìn)程中，市郊鐵路應(yīng)該成為連接中心城市和中小城市的重要一環(huán)，通過市郊鐵路的連接，促進(jìn)有條件的中等城市盡快成長(zhǎng)為大城市。二要進(jìn)一步深化改革，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程，促進(jìn)轉(zhuǎn)移人口公共服務(wù)均等化。讓進(jìn)城的農(nóng)民能夠市民化，并使愿意進(jìn)城的人越來越多，這是提升中小城市人口集聚功能的必然要求。

（三）打造發(fā)育期都市圈產(chǎn)業(yè)協(xié)作平臺(tái)

處于發(fā)育期的都市圈，中小城市因自身產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一、生產(chǎn)規(guī)模較小等問題，無法提供足夠多的就業(yè)崗位。都市圈中小城市功能與中心城市距離存在負(fù)相關(guān)性，即城市功能較強(qiáng)的中小城市與中心城市的距離較近，城市功能較弱的中小城市與中心城市的距離較遠(yuǎn)，都市圈中小城市功能的提升依賴于中心城市的擴(kuò)散效應(yīng)[12]。因此，發(fā)育期都市圈中小城市要有效利用好大城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的機(jī)遇，做好承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的工作。各中小城市要立足自身發(fā)展特點(diǎn)，合理承接中心城市的轉(zhuǎn)移產(chǎn)業(yè)，避免產(chǎn)業(yè)趨同化競(jìng)爭(zhēng)，同時(shí)既要注重?cái)?shù)量，又要注重質(zhì)量，著眼技術(shù)進(jìn)步和產(chǎn)業(yè)升級(jí)，防止淘汰的、污染嚴(yán)重的項(xiàng)目和企業(yè)轉(zhuǎn)移到中小城市。積極促進(jìn)勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)和“富民產(chǎn)業(yè)”發(fā)展，以解決民生問題，支持和鼓勵(lì)環(huán)境友好型產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展，促進(jìn)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，不斷提升產(chǎn)業(yè)附加值。

（四）提升萌芽期都市圈中心城市能級(jí)

處于萌芽期的都市圈，重要特征之一是中心城市能級(jí)偏低。都市圈內(nèi)各城市都具有相互吸引、分工協(xié)作的趨勢(shì)，但是在特定范圍內(nèi)，核心城市具有增長(zhǎng)極作用。就萌芽期都市圈而言，要促進(jìn)大城市優(yōu)先增長(zhǎng)，集中力量建設(shè)都市圈核心城市，提高中心城市的輻射帶動(dòng)作用。以市場(chǎng)為主導(dǎo)，減少人口流動(dòng)的制度性約束，降低人口城鎮(zhèn)化成本。更加注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展效益，大力提升生產(chǎn)效率，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)“精明增長(zhǎng)”;更加注重產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)，發(fā)展壯大新興產(chǎn)業(yè)，優(yōu)化提升傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，推動(dòng)新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換接續(xù)，完善產(chǎn)業(yè)配套設(shè)施與配套環(huán)境;積極吸引各類公司區(qū)域性總部及營(yíng)銷中心進(jìn)入城市，使城市由工廠林立轉(zhuǎn)變?yōu)楣玖至13]。通過提高產(chǎn)業(yè)附加值和科技貢獻(xiàn)率、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)提升產(chǎn)業(yè)質(zhì)量，通過完善生活配套設(shè)施、增強(qiáng)消費(fèi)型服務(wù)業(yè)提高生活質(zhì)量，通過嚴(yán)格生態(tài)環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)、加強(qiáng)環(huán)境綜合整治和廢棄物改善生態(tài)質(zhì)量，進(jìn)一步優(yōu)化生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間匹配，提升城市綜合承載力;更加注重綠色發(fā)展，重點(diǎn)降低單位GDP能耗、主要污染物排放量等;發(fā)展優(yōu)質(zhì)教育和公共衛(wèi)生事業(yè)，在公共服務(wù)水平、民生保障水平和居民生活水平方面達(dá)到國(guó)內(nèi)領(lǐng)先水平，以滿足廣大人民對(duì)美好生活質(zhì)量的需求。

五、都市圈中小城市功能的提升策略

大城市與中小城市良性互動(dòng)需要以都市圈產(chǎn)業(yè)聯(lián)動(dòng)為依托和支撐。完善都市圈產(chǎn)業(yè)分工格局，需提升中心城市的輻射帶動(dòng)能力，暢通中心城市與中小城市之間以及中小城市相互之間的要素流通渠道，提升中小城市承接能力。此外，都市圈中小城市功能的提升，還需要加快戶籍制度和土地制度改革。

（一）提升中心城市的輻射帶動(dòng)能力

核心城市是所在都市圈發(fā)展水平和發(fā)展階段最高的城市，隨著核心城市發(fā)展水平不斷提高，核心城市的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)持續(xù)轉(zhuǎn)型升級(jí)，會(huì)將傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)業(yè)鏈低端環(huán)節(jié)向周邊中小城市轉(zhuǎn)移，為周邊中小城市提供加快產(chǎn)業(yè)集聚和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的機(jī)會(huì)。核心城市還是所在都市圈內(nèi)人口規(guī)模最大、收入水平最高的城市，為周邊中小城市的工業(yè)品和農(nóng)產(chǎn)品提供了廣闊的消費(fèi)市場(chǎng)。核心城市要優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，著重發(fā)展公司總部、研發(fā)、設(shè)計(jì)、培訓(xùn)及營(yíng)銷、批發(fā)零售、商標(biāo)廣告管理、售后服務(wù)等環(huán)節(jié)，加快向高端化、服務(wù)化、集聚化、低碳化、融合化的方向發(fā)展，努力形成創(chuàng)新引領(lǐng)、技術(shù)密集、價(jià)值高端的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。這樣既可以為周邊中小城市提供高技術(shù)的機(jī)械裝備產(chǎn)品，又可以為周邊中小城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供生產(chǎn)性服務(wù)。同時(shí)，把高技術(shù)產(chǎn)業(yè)的加工環(huán)節(jié)、先進(jìn)制造業(yè)、一般性制造業(yè)和零部件生產(chǎn)等向周邊中小城市及城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，強(qiáng)化與周邊城鎮(zhèn)高效通勤和一體化發(fā)展。全面推進(jìn)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、市場(chǎng)規(guī)則和相應(yīng)的法律法規(guī)等制度規(guī)范，建立一體化的市場(chǎng)機(jī)制和制度保障。

（二）暢通都市圈內(nèi)外要素流通渠道

1.完善交通設(shè)施

世界都市圈發(fā)展經(jīng)驗(yàn)表明，區(qū)域內(nèi)功能一體化以及各級(jí)中心城市的有效合作，均離不開發(fā)達(dá)的交通網(wǎng)絡(luò)。結(jié)構(gòu)完善、內(nèi)外通達(dá)、運(yùn)力強(qiáng)大的綜合交通系統(tǒng)是都市圈城市間高效運(yùn)行的必要條件，也是其內(nèi)部整合、外部交往的有力保障。核心城市與中小城市間的要素流通渠道要保持暢通，主要表現(xiàn)為人流、物流、資金流、信息流、企業(yè)流等多種流態(tài)的集聚與輻射，核心城市的輻射帶動(dòng)效應(yīng)才能夠更順暢、更快速地逐級(jí)流動(dòng)到周邊中小城市。只有這樣，企業(yè)才能找到最佳的生產(chǎn)區(qū)位，要素才能流動(dòng)到生產(chǎn)效率最高的地方;中小城市才能在都市圈功能分工中找到發(fā)展機(jī)遇，通過承擔(dān)與自身地位相匹配的都市圈分工實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與功能提升。按照區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的要求，構(gòu)建以軌道交通為骨干的多節(jié)點(diǎn)、網(wǎng)格化、全覆蓋的交通網(wǎng)絡(luò)，提升交通運(yùn)輸組織和服務(wù)現(xiàn)代化水平，建立統(tǒng)一開放的區(qū)域交通格局。通過建設(shè)高效密集軌道交通網(wǎng)和便捷暢通的高速公路、高速鐵路、城際鐵路、通用航空等立體交通網(wǎng)絡(luò)，進(jìn)一步縮短大城市、中等城市和小城市的通勤時(shí)間和通勤成本，促進(jìn)人口、產(chǎn)業(yè)、資金等生產(chǎn)要素在都市圈內(nèi)快速、有效、便捷流動(dòng)。

2.消除人口和勞動(dòng)力流動(dòng)的各種障礙

城鎮(zhèn)化的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)和國(guó)內(nèi)實(shí)踐表明，城市人口的增長(zhǎng)有其內(nèi)在規(guī)律。大城市對(duì)人口的集聚作用要顯著高于中小城市，特大城市對(duì)人口的集聚作用要明顯高于一般大城市，人口向大城市集聚是城鎮(zhèn)化的普遍規(guī)律。

在都市圈中小城市功能提升進(jìn)程中，要以市場(chǎng)為主導(dǎo)，減少人口自由流動(dòng)的制度約束，降低人口城鎮(zhèn)化的制度壁壘和成本，對(duì)于特（超）大城市限制人口的強(qiáng)制性規(guī)劃和政策應(yīng)該謹(jǐn)慎應(yīng)用。解決大城市病宜疏不宜堵，政府應(yīng)在大城市內(nèi)部均衡提供優(yōu)質(zhì)的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，緩解中心城區(qū)的人口過度集聚，提高城市的環(huán)境承載力。在交通方面，大城市內(nèi)部交通應(yīng)進(jìn)一步加密地鐵線路，縮短通勤時(shí)間，完善城際交通，打造快速交通圈。在醫(yī)療、教育方面，要在城市內(nèi)部均衡配置醫(yī)療和教育資源，合理增加醫(yī)院和學(xué)校的供給，逐步實(shí)現(xiàn)大城市內(nèi)部公共服務(wù)的均等化。為了促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)的協(xié)調(diào)發(fā)展，政府應(yīng)著眼于提升中小城市的公共服務(wù)功能，提升中小城市的服務(wù)配套措施，增強(qiáng)中小城市的人口吸引力。

（三）提升都市圈中小城市的承接能力

中小城市作為城市規(guī)模等級(jí)體系的一個(gè)重要節(jié)點(diǎn)，必須具備與其城市規(guī)模等級(jí)相匹配的產(chǎn)業(yè)承接能力，從而迅速有效地承接到上一層城市的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移[14]。如上海圈保持了適度的產(chǎn)業(yè)梯度落差，滬蘇浙之間分工明確，無論是產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移還是產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)作都開展得較為順利，已經(jīng)形成以上海為核心，蘇州、無錫為副中心，常州、南通、嘉興等一批次級(jí)中心城市，輻射帶動(dòng)常熟、張家港、昆山、太倉(cāng)等周邊中小城市分工明確、定位分明的城市體系，促進(jìn)中小城市釋放出經(jīng)濟(jì)發(fā)展的強(qiáng)大動(dòng)力[15]。提升中小城市的承接能力，必須促進(jìn)市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用并重，積極優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，堅(jiān)決破除一切不合時(shí)宜的思想觀念和體制機(jī)制弊端，激發(fā)和保護(hù)企業(yè)家精神，完善基礎(chǔ)設(shè)施配套，提升公共服務(wù)水平，創(chuàng)造促進(jìn)發(fā)展的良好環(huán)境[16]。

（四）大力推進(jìn)戶籍制度和土地制度改革

城市的健康運(yùn)行需要通過各種功能的耦合協(xié)調(diào)互動(dòng)來實(shí)現(xiàn)，都市圈中小城市發(fā)展的過程，也是城鎮(zhèn)化不斷推進(jìn)的過程。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)，城市人口集聚的提高，需要產(chǎn)業(yè)發(fā)展作為基礎(chǔ)，否則容易導(dǎo)致失業(yè)率的提高。人口集聚的提高，需要相關(guān)的公共服務(wù)作為保障，否則容易帶來公共服務(wù)功能的供不應(yīng)求，產(chǎn)生公共服務(wù)尋租現(xiàn)象。人是城市功能提升的核心，除產(chǎn)業(yè)發(fā)展功能外，吸納就業(yè)、人口集聚、公共服務(wù)功能都與人密切相關(guān)，因此要以戶籍制度為抓手[17]，推進(jìn)戶籍制度改革與產(chǎn)業(yè)發(fā)展同步，促進(jìn)人口集聚功能與吸納就業(yè)功能協(xié)同、產(chǎn)業(yè)發(fā)展功能與吸納就業(yè)功能同步。

要?jiǎng)?chuàng)新改革思路，盤活土地資源，實(shí)行戶籍制度與土地制度的聯(lián)動(dòng)改革。探索農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的新途徑和新方式，按照依法、自愿、有償?shù)脑瓌t，繼續(xù)保留進(jìn)城農(nóng)民宅基地使用權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。加強(qiáng)土地的整理工作，創(chuàng)新土地的整理復(fù)墾開發(fā)模式。對(duì)于外來人口較多的城市，可以幫助解決戶籍等相關(guān)福利，讓外來人口能夠擁有住房，但他們?cè)谠耐恋貏t由國(guó)家有償收回。同時(shí)，政府也要根據(jù)收回的土地指標(biāo)，給解決農(nóng)民戶籍的城市一定建設(shè)用地指標(biāo)。完善投融資機(jī)制，建立多元化資金供給模式，引導(dǎo)和鼓勵(lì)民間資金進(jìn)入經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，推進(jìn)公共服務(wù)和公共產(chǎn)品提供方式的多元化。

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