摘要：西部地區(qū)生態(tài)環(huán)境的治理不僅是單個區(qū)域性的問題，還是關(guān)乎全局性的可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略性問題。我國西部地區(qū)生態(tài)環(huán)境的特殊性和治理生態(tài)環(huán)境政策中存在的問題，都是在推動生態(tài)環(huán)境治理進程中必須要解決的問題。制度層面上的設(shè)計可以更快速、有效清除西部地區(qū)生態(tài)環(huán)境治理當(dāng)中所遇到的障礙，故對生態(tài)環(huán)境治理的制度創(chuàng)新很有必要。

關(guān)鍵詞：西部地區(qū);環(huán)境治理;

一、我國西部地區(qū)生態(tài)環(huán)境治理的背景

西部地區(qū)環(huán)境治理形勢依然嚴(yán)峻。目前而言，我國環(huán)境問題可分為兩大類，即環(huán)境污染與環(huán)境破壞。針對這兩個老問題我國一直在不斷找新對策，但是都沒有得到徹底的解決。環(huán)境問題在今天來說依然是十分嚴(yán)峻的。縱觀我國西部地區(qū)環(huán)境狀況，西部地區(qū)粗放式的經(jīng)濟發(fā)展使得脆弱敏感的生態(tài)環(huán)境陷于危機狀態(tài)。生態(tài)環(huán)境本身的脆弱加上人們環(huán)境保護意識的淡薄、治理環(huán)境技術(shù)的匱乏，使得環(huán)境問題在西部地區(qū)格外突出1。不僅區(qū)域生態(tài)環(huán)境趨于惡化，人民群眾的生活亦然受到了很大影響。除了西部地區(qū)內(nèi)部的環(huán)境污染與生態(tài)破壞之外，區(qū)域外部的環(huán)境污染亦非常突出。不同區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間、以及不同流域之間已經(jīng)存在跨界污染的現(xiàn)象。內(nèi)外部的雙重疊加，使得我國西部地區(qū)的環(huán)境治理更加不易?？芍^，形勢依然嚴(yán)峻。水土流失，對于農(nóng)民土地肥力的危害極大，而且容易使得下流河床不斷升高。容易阻塞河道、誘發(fā)水災(zāi)。由于近些年來西部地區(qū)的水土流失現(xiàn)象日趨嚴(yán)重，“構(gòu)成了我國第二階梯和第三階梯地區(qū)區(qū)域性水患頻繁的重大隱患”[1]。西北地區(qū)草原生態(tài)系統(tǒng)很脆弱，草地退化嚴(yán)重、生產(chǎn)能力下降等嚴(yán)重問題。其中尤以內(nèi)蒙古草原的退化更為突出。隨著近些年，對草原生態(tài)系統(tǒng)的保護，草原系統(tǒng)惡化的趨勢已經(jīng)回轉(zhuǎn)，但無論是草原還是土壤等其他生態(tài)環(huán)境要素的生態(tài)治理都將是一個漫長而艱辛的過程。這也充分顯示了我國西部地區(qū)生態(tài)環(huán)境的多樣性和脆弱性。既有高山河谷、又有戈壁沙漠，這種自然環(huán)境的先天不足，充分說明我國西部地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展與環(huán)境保護具有獨特的性質(zhì)。在生態(tài)文明價值觀的指引下，對于生態(tài)環(huán)境治理的建設(shè)提出了更高的要求。一些籠統(tǒng)的法律規(guī)定已經(jīng)不能夠應(yīng)對動態(tài)變化的區(qū)域環(huán)境特征。

二、西部生態(tài)環(huán)境治理中存在的問題

（一）環(huán)境政策存在的問題

近年來，我國西部生態(tài)環(huán)境政策有了很好的完善與發(fā)展。一些治理措施已經(jīng)體現(xiàn)出了科學(xué)化、合理化和綜合化的特點。有進步之處，但也伴隨著不足。例如，政策分散，缺乏系統(tǒng)性。從設(shè)置的涉及生態(tài)環(huán)境保護的職能部門來看，有國土局、環(huán)保局、林業(yè)局等部門，地方還有設(shè)置專門自然保護區(qū)的管理機構(gòu)，基本是圍繞這生態(tài)環(huán)境要素來劃分部門職能的。在管理當(dāng)中，也是按照行政區(qū)劃實施管理措施。在實踐中，多部門的規(guī)劃、管理辦法和政策都是有出入的，也會導(dǎo)致權(quán)責(zé)不清，互相推諉的現(xiàn)象發(fā)生。這必然會影響到西部生態(tài)環(huán)境整體治理的發(fā)展進程。管理部門之間缺乏協(xié)調(diào)溝通，這往往也是零散的環(huán)境政策所導(dǎo)致的原因之一。

我國西部地區(qū)環(huán)境政策往往是制度缺陷造成的。西部地區(qū)生態(tài)環(huán)境制度與能力有待提升。相較于東部和中部地區(qū)，西部所面臨的社會經(jīng)濟發(fā)展對生態(tài)環(huán)境的壓力更大，生態(tài)環(huán)境治理任務(wù)更加艱巨。對生態(tài)環(huán)境檢測評估體系不夠健全，監(jiān)管隊伍的能力需要加強，對于政策的整合需要十分迫切。

（二）生態(tài)治理法治有待進一步完善

當(dāng)前，我國西部地區(qū)生態(tài)環(huán)境的立法質(zhì)量無法滿足生態(tài)治理的需求。立法質(zhì)量偏低，可操作性不強。西北部分地區(qū)存在環(huán)境保護制度流于形式，公眾的利益無法得到真正的維護。除了地方有關(guān)生態(tài)環(huán)境保護的立法存在空白，更突出的是現(xiàn)有生態(tài)環(huán)境法律法規(guī)并不能切實地貫徹履行。在西部地區(qū)“有法不依，執(zhí)法不嚴(yán)”的現(xiàn)象依舊比較嚴(yán)重。加快制定西部民族地區(qū)生態(tài)治理重大項目管理辦法、江河流域綜合管理辦法等法規(guī)。抓緊清理和修訂不符合西部民族地區(qū)生態(tài)治理要求的法律法規(guī)。如;2018年寧夏回族自治區(qū)于修訂了《寧夏回族自治區(qū)濕地保護條例》。新的修訂對于隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展出現(xiàn)的新變化給予了回應(yīng)。在環(huán)境保護、開發(fā)利用方面更加具有針對性。

在生態(tài)環(huán)境治理中，缺乏公眾參與。一方面，是由于政府信息公開不到位，很難保證公眾的知情權(quán)。另一方面，是由于我國并未確立“公域之治”的多元治理模式。在對公共事務(wù)治理上，公共治理理論提倡社會合作、社會參與的治理機制，是一個講究多元主體互動的過程。本質(zhì)上來說，公共治理強調(diào)“社會合作”，不能僅靠政府或市場來獨立完成對生態(tài)環(huán)境的治理工作，需要社會公眾的參與。缺乏社會公眾的參與，往往會由于經(jīng)濟上的懸殊導(dǎo)致政治參與以及影響力的參差，會使得環(huán)境政策的制定不能從社會弱者的利益出發(fā)[2]。

三、加快西部地區(qū)生態(tài)環(huán)境治理制度創(chuàng)新

（一）加快企業(yè)制度創(chuàng)新

加快企業(yè)制度創(chuàng)新，提高資源的利用效率。激發(fā)促進產(chǎn)業(yè)制度的創(chuàng)新，就需要形成競爭模式?？梢宰尭嗟拿耖g資本進入企業(yè)內(nèi)部，大力發(fā)展民營經(jīng)濟，民營經(jīng)濟是西部特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展和實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)互動的主要力量[3]。如此一來，形成具有內(nèi)在競爭關(guān)系的互動方式，可以促進企業(yè)制度的創(chuàng)新。生態(tài)環(huán)境治理極具復(fù)雜，除了制度層面的構(gòu)建之外，還需要技術(shù)層面的支持。在工業(yè)領(lǐng)域，加強新型環(huán)保材料的研發(fā)，將資源利用率最大化。在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，采用先進的種植技術(shù)，提高土地的承載能力。企業(yè)制度創(chuàng)新之下，可以帶動技術(shù)的引進與發(fā)展。

（二）推動環(huán)境法律政策的整合

在人類最初認(rèn)識到生態(tài)環(huán)境治理時，從定義中把生態(tài)環(huán)境按照環(huán)境要素進行劃分。比如，《水污染防治法》、《土壤污染防治法》、《固體廢物污染防治法》。但是，生態(tài)環(huán)境本身是一個整體?！八槠钡恼吲c生態(tài)環(huán)境的整體是不相適應(yīng)的。會陷入一種孤立看待問題的局面之中，使得環(huán)境政策在落實過程中達不到所預(yù)期的效果。完全隔離開的環(huán)境政策，還容易引發(fā)在恢復(fù)治理某一環(huán)境要素之時破壞其他環(huán)境要素。國外發(fā)達國家對環(huán)境政策對的整合已經(jīng)予以探索，因此推動環(huán)境法律政策的整合將會是環(huán)境治理的一個研究趨勢。

（三）加快公眾參與的機制建設(shè)

實現(xiàn)環(huán)境善治，必須要求環(huán)境公眾參與的存在[4]。應(yīng)賦予社會公眾、環(huán)保組織能夠參與環(huán)境治理的權(quán)利，國外關(guān)于公眾參與環(huán)境決策的法理依據(jù)，基本上是基于“公共信托理論”或是“公民環(huán)境權(quán)理論”及其他理論的基礎(chǔ)上提出來的。

環(huán)境公共治理是一項社會公共事務(wù)，公眾參與環(huán)境治理，本就是實現(xiàn)權(quán)利與義務(wù)的正當(dāng)程序。不僅有利于決策的科學(xué)與合理，且環(huán)境政策能更好地被貫徹執(zhí)行。環(huán)境治理是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及到自然、生態(tài)、社會、經(jīng)濟等要素。治理主體的單一，不利于整個生態(tài)環(huán)境的治理。公眾能夠最真實地反應(yīng)政策落實情況，讓公眾參與其中，會形成政策“落實—反饋—再制定”的良性互動。公眾及時提供環(huán)境信息、反應(yīng)利益訴求，可以更好地幫助決策者作出更為合理的判斷以及決策的作出。

（四）對市場化取向的制度創(chuàng)新

一般來說，政府改革有市場化和社會化取向的趨勢。市場化的取向制度發(fā)展是基于政府在環(huán)境治理領(lǐng)域中指令性的治理方式所凸顯出的局限性的基礎(chǔ)之上的。隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展與環(huán)境治理方式的深入探討，市場化改革取向開始轉(zhuǎn)入到環(huán)境保護領(lǐng)域當(dāng)中。需要注意的是，市場化取向的制度并不是完全否定傳統(tǒng)治理模式中政府所發(fā)揮的作用。市場化與政府管控本就是同時存在的，對于片面夸大任何一方的作用的，都是不夠合理的。市場化取向的制度中，企業(yè)成為重要的參與環(huán)境治理的主體之一，擺脫了以往政府主導(dǎo)的傳統(tǒng)指令式治理模式。綜合性的環(huán)境問題治理在內(nèi)在機制上隱含了多主體合作治理。

參考文獻：

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[3] 任保平，陳丹丹.西部經(jīng)濟和生態(tài)環(huán)境互動模式：產(chǎn)業(yè)互動視角的分析[J].財經(jīng)科學(xué)，2002.1：123

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[5] 劉旸.我國西部民族地區(qū)生態(tài)環(huán)境法律體系構(gòu)建與研究[J].華北電力大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2009.

基金項目：本文是北方民族大學(xué)2019-2020年研究生創(chuàng)新項目“ 西部民族地區(qū)環(huán)境公共治理的轉(zhuǎn)向及法律分析”（項目編號：YCX19052）的階段性成果之一。

作者簡介：王海霞（1993-），女，寧夏人，北方民族大學(xué)2017級碩士研究生。

（作者單位：北方民族大學(xué) 法學(xué)院）