江猛

多年來，各地市政建設(shè)由地方政府主導(dǎo)，主要依賴自有資金或成立融資平臺(tái)等方式融資進(jìn)行，但是隨著城鎮(zhèn)化建設(shè)速度的日益加快，新的發(fā)展形勢(shì)給地方政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、運(yùn)營、維護(hù)帶來新的挑戰(zhàn)，如何建立一種政府與企業(yè)市場(chǎng)主體的“利益共享”機(jī)制，是破解當(dāng)前投融資困局、促進(jìn)城市可持續(xù)發(fā)展的有效途徑。正是在這樣的背景下，PPP模式應(yīng)運(yùn)而生，它通過有效平衡短期和長期收益，讓企業(yè)“有錢可賺、有利可圖”，且盈利相對(duì)穩(wěn)定，一定程度上解決了基礎(chǔ)設(shè)施短期回報(bào)差的問題，從而使民間資本真正進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域成為可能。本文擬從PPP模式出發(fā)，借鑒國外PPP模式發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)而提出如何促進(jìn)我國PPP模式發(fā)展的路徑。

一、PPP模式內(nèi)涵、適用范圍及優(yōu)缺點(diǎn)

（一）PPP模式內(nèi)涵

簡單點(diǎn)說PPP模式就是一種政府與社會(huì)資本合作的新型融資模式，它通過特許經(jīng)營、購買服務(wù)、股權(quán)合作等方式，使得政府與社會(huì)資本建立一種利益共享、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)及長期合作關(guān)系，從而緩解政府公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金不足問題、增強(qiáng)公共產(chǎn)品和服務(wù)供給能力、提高供給效率。

（二）適用范圍

PPP模式主要適用于政府負(fù)有提供責(zé)任又適宜市場(chǎng)化運(yùn)作的公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施類項(xiàng)目。比如：燃?xì)?、供電、供水、供熱等市政設(shè)施，公路、鐵路、機(jī)場(chǎng)、城市軌道交通等交通設(shè)施，醫(yī)療、旅游、教育培訓(xùn)等公共服務(wù)等項(xiàng)目均可推行PPP模式。

（三）優(yōu)缺點(diǎn)

1、優(yōu)點(diǎn)：PPP模式的優(yōu)點(diǎn)比較明顯，主要可概括為以下四方面：一是降低了政府公共建設(shè)投入。PPP模式引入私營部門承擔(dān)公共品與服務(wù)項(xiàng)目融資、建設(shè)、運(yùn)營等大部分工作，與政府直接提供公共品與服務(wù)相比，公共建設(shè)投入大幅減少，有利于減輕政府債務(wù)負(fù)擔(dān)，減緩地方融資平臺(tái)壓力。二是降低了總體項(xiàng)目費(fèi)用。政府和私營企業(yè)在初始階段共同參與項(xiàng)目的識(shí)別、可行性研究、設(shè)施和融資等項(xiàng)目建設(shè)過程，保證了項(xiàng)目在技術(shù)和經(jīng)濟(jì)上的可行性，使項(xiàng)目總體費(fèi)用降低。三是合理分散了風(fēng)險(xiǎn)。PPP模式在項(xiàng)目初期就可以實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)分配，同時(shí)由于政府分擔(dān)一部分風(fēng)險(xiǎn)，減少了承建商與投資商風(fēng)險(xiǎn)，從而降低了融資難度，提高了項(xiàng)目融資成功的可能性。四是有利于激發(fā)非公有制經(jīng)濟(jì)的活力。PPP項(xiàng)目的實(shí)施降低了社會(huì)資本參與公共領(lǐng)域項(xiàng)目的門檻，拓寬了私營部門發(fā)展空間，進(jìn)一步激發(fā)非公有制經(jīng)濟(jì)的活力。

2、缺點(diǎn)：PPP模式也存在不少缺點(diǎn)，主要可概括為以下三個(gè)方面：一是易產(chǎn)生糾紛，PPP模式實(shí)際上是讓私營機(jī)構(gòu)承擔(dān)服務(wù)公眾的責(zé)任，一旦服務(wù)不被公眾認(rèn)可，政府將會(huì)受到壓力，這種壓力也會(huì)傳導(dǎo)給投資人，糾紛由此產(chǎn)生。二是易導(dǎo)致決策拖沓，由于PPP融資項(xiàng)目融資數(shù)額巨大，通常都是多家機(jī)構(gòu)參與項(xiàng)目運(yùn)作，這樣就形成了較為復(fù)雜的運(yùn)營機(jī)構(gòu)，易導(dǎo)致決策的拖沓。三是易導(dǎo)致實(shí)際操作混亂，PPP模式融資項(xiàng)目，每一個(gè)項(xiàng)目都需要專門制訂規(guī)則和章程，沒有可以照搬的模板，這可能導(dǎo)致實(shí)際操作中的混亂。

二、PPP模式分類及應(yīng)注意的問題

（一）PPP模式分類

根據(jù)PPP項(xiàng)目經(jīng)營性質(zhì)特點(diǎn)，PPP項(xiàng)目操作模式可以分為三類：授予特許經(jīng)營權(quán)、授予特許經(jīng)營權(quán)附加部分補(bǔ)貼、政府購買服務(wù)。具體操作模式適應(yīng)情況如下：

1、授予特許經(jīng)營權(quán)。該模式適用于具有明確的收費(fèi)基礎(chǔ)，并且經(jīng)營收費(fèi)能夠完全覆蓋投資成本的經(jīng)營性項(xiàng)目。主要通過依法放開自然壟斷行業(yè)相關(guān)項(xiàng)目的建設(shè)、運(yùn)營市場(chǎng)，由政府授予特許經(jīng)營權(quán)。

2、授予特許經(jīng)營權(quán)附加部分補(bǔ)貼或直接投資參股。該模式適用于經(jīng)營收費(fèi)不足以覆蓋投資成本、需政府補(bǔ)貼部分資金或資源的準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目。主要通過建立投資、補(bǔ)貼與價(jià)格的協(xié)同機(jī)制，由政府授予特許經(jīng)營權(quán)并附加部分補(bǔ)貼或直接投資參股。

3、政府購買服務(wù)。該模式適用于缺乏“使用者付費(fèi)”基礎(chǔ)、主要依靠“政府付費(fèi)”回收投資成本的非經(jīng)營性項(xiàng)目。主要通過合理確定購買內(nèi)容，由政府購買服務(wù)。

（二）應(yīng)注意的問題

1、要明確風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)責(zé)任。社會(huì)資本參與PPP融資項(xiàng)目最擔(dān)心的是風(fēng)險(xiǎn)如何分擔(dān)、如何有效控制風(fēng)險(xiǎn)。政府部門對(duì)政治風(fēng)險(xiǎn)、法律變更的承受能力強(qiáng)，而融資、經(jīng)營等風(fēng)險(xiǎn)，與企業(yè)經(jīng)營活動(dòng)直接相關(guān)，所以在PPP融資協(xié)議中，根據(jù)項(xiàng)目具體情況在政府和私營部門之間分配風(fēng)險(xiǎn)，建立合理公平的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。

2、要合理預(yù)測(cè)并調(diào)節(jié)投資收益。在PPP項(xiàng)目中，社會(huì)資本參與的目的是贏利，政府主要任務(wù)是監(jiān)管。在簽訂合同時(shí)，要根據(jù)行業(yè)的收益率制訂好收益分配規(guī)則，均衡各方收益。

3、要健全法律法規(guī)制度。PPP項(xiàng)目通常前期投資額高，影響項(xiàng)目的因素多，收益不確定性大，社會(huì)資本在參與這些項(xiàng)目時(shí)會(huì)考慮進(jìn)入后的風(fēng)險(xiǎn)。因此，PPP項(xiàng)目的運(yùn)作需要在法律層面上，對(duì)政府部門與企業(yè)部門在項(xiàng)目中需要承擔(dān)的責(zé)任、義務(wù)和風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行明確界定，通過完善的法律法規(guī)保護(hù)雙方利益。

4、要成立專業(yè)化推進(jìn)機(jī)構(gòu)。PPP模式的運(yùn)作廣泛采用項(xiàng)目特許經(jīng)營權(quán)的方式，進(jìn)行結(jié)構(gòu)融資。為順利推進(jìn)PPP項(xiàng)目，需要專業(yè)的人才和專業(yè)化的中介機(jī)構(gòu)提供具體專業(yè)化的服務(wù)，通過制訂規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化的PPP交易流程，對(duì)項(xiàng)目的運(yùn)作提供技術(shù)指導(dǎo)和相關(guān)政策支持。

三、各國PPP管理模式及其特點(diǎn)

加拿大、英國、南非是國際公認(rèn)PPP市場(chǎng)較成熟的國家和地區(qū)，其PPP中心運(yùn)行成功，具有代表性。

（一）加拿大PPP管理模式。加拿大是國際公認(rèn)的PPP運(yùn)用最好的國家之一。PPP模式在加拿大得到了各級(jí)政府的大力支持，發(fā)展良好。自1991～2013年，加拿大啟動(dòng)PPP項(xiàng)目206個(gè)，項(xiàng)目總價(jià)值超過630億美元，涵蓋全國10個(gè)省，涉及交通、醫(yī)療、司法、教育、文化和國防等行業(yè)。2008年，加拿大組建了國家層級(jí)的PPP中心，即加拿大PPP中心。該中心是一個(gè)國有公司，專門負(fù)責(zé)協(xié)助政府推廣和宣傳PPP模式，參與具體PPP項(xiàng)目開發(fā)和實(shí)施。同時(shí)，加拿大政府還設(shè)立了總額12億美元的“加拿大PPP中心基金，由該中心負(fù)責(zé)管理和使用，為PPP項(xiàng)目提供占投資額最高25%的資金支持。

（二）英國PPP管理模式。英國財(cái)政部是PPP的主管部門。2010年前，負(fù)責(zé)PPP運(yùn)行的機(jī)構(gòu)有兩個(gè)：一個(gè)是財(cái)政部的PPP工作組，除原職責(zé)外，還負(fù)責(zé)批準(zhǔn)英格蘭地區(qū)的PFI交易（蘇格蘭、威爾士和北愛爾蘭的PFI交易由各地方負(fù)責(zé)審批）。另一個(gè)是“英國合作伙伴關(guān)系”，獨(dú)立于財(cái)政部，按公司化運(yùn)營，市場(chǎng)投資人占股51%，財(cái)政部和蘇格蘭主管部門分別占44%和5%，以市場(chǎng)化方式對(duì)項(xiàng)目和公司進(jìn)行投資。2010年后，IUK合并了PPP工作組和“英國合作伙伴關(guān)系”的職能，統(tǒng)一管理實(shí)施PF2項(xiàng)目。

（三）南非PPP管理模式。南非PPP管理工作由財(cái)政部及其PPP中心、國家和省級(jí)政府部門、市級(jí)政府共同承擔(dān)，直接向國會(huì)或公選的立法機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。PPP中心設(shè)6個(gè)處，即項(xiàng)目評(píng)估處、市級(jí)項(xiàng)目評(píng)估處、信息處、風(fēng)險(xiǎn)分析處、績效監(jiān)管與評(píng)估處、商業(yè)開發(fā)處，為PPP創(chuàng)造良好環(huán)境。

四、國外PPP模式發(fā)展經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國的啟示

1、明確政府在PPP管理中的職能定位。從國家經(jīng)驗(yàn)看，要推廣PPP機(jī)制，重新界定政府的職能和邊界顯得尤為重要。政府應(yīng)該把更多的精力集中在發(fā)展戰(zhàn)略上和加強(qiáng)監(jiān)管上，減少對(duì)微觀事務(wù)的管理和干預(yù)。

2、建立完善的PPP管理法治體系。我國目前采用部委發(fā)“通知”制定“政策”的方式來規(guī)范PPP項(xiàng)目運(yùn)營，國務(wù)院各主管部門在各自管理范圍內(nèi)做出的規(guī)定，大多僅適用于某個(gè)行業(yè)，缺乏全局性和系統(tǒng)性。應(yīng)建立完善的法律、政策體系保證PPP項(xiàng)目的各方利益不受損害，特別是公眾利益，同時(shí)要明確PPP應(yīng)用的領(lǐng)域與方式。

3、設(shè)立專門的管理部門。從國際經(jīng)驗(yàn)看，推廣PPP模式往往需要國家層面設(shè)立管理機(jī)構(gòu)，協(xié)調(diào)各部門創(chuàng)新機(jī)制，對(duì)PPP的全過程進(jìn)行管理。建議由省級(jí)地方政府牽頭成立PPP中心，負(fù)責(zé)PPP信息的統(tǒng)一發(fā)布和技術(shù)指導(dǎo)，并由經(jīng)驗(yàn)豐富的相關(guān)人員組織專家?guī)欤瑓f(xié)助地方政府確定中標(biāo)者。

4、形成一套有效的監(jiān)管體系。PPP模式能否成功運(yùn)作的關(guān)鍵是政府的監(jiān)管。政府作為監(jiān)管政策的制定者，在制定PPP模式監(jiān)管框架時(shí)，要充分征求包括投資者、運(yùn)營者、消費(fèi)者等利益相關(guān)方的意見，使監(jiān)管法規(guī)既能保證基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)的質(zhì)量，又能保護(hù)有關(guān)利益方的合法權(quán)益。