許小康 羅偉偉 李靜希

摘要：為探究跨界水庫管理體制機制，在分析向家壩水庫運行管理現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，提出現(xiàn)行管理體制機制存在的問題，并從建立統(tǒng)一統(tǒng)籌的議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，健全協(xié)調(diào)機制、利益補償機制、聯(lián)合執(zhí)法機制等方面提出相應(yīng)的對策建議，以期最大化發(fā)揮工程的綜合效益，確保向家壩水庫的可持續(xù)利用和生態(tài)環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，同時使金沙江下游梯級水庫的管理向科學(xué)化和規(guī)范化軌道推進。

關(guān)鍵詞：水庫管理;管理體制;運行機制;向家壩水庫

中圖法分類號：TV697.1

文獻標(biāo)志碼：A

DOI：10.15974/j .cnki.slsdkb.2019.07.012

向家壩水庫地跨四川、云南兩省，是實施國家“西電東送”戰(zhàn)略的骨干電源，是治理開發(fā)長江的關(guān)鍵性骨干工程，對于西部地區(qū)特別是庫區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展，乃至長江流域經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展將起到積極的推動作用。隨著向家壩水庫的蓄水運用，其管理工作重心向保障水庫安全運行、發(fā)揮水庫綜合效益和促進庫區(qū)和諧發(fā)展全面轉(zhuǎn)變。

由于向家壩水庫的管理涉及面廣，利益關(guān)系復(fù)雜，相關(guān)部門職能交叉，責(zé)權(quán)劃分不清，相關(guān)管理體制機制尚不完善，導(dǎo)致庫區(qū)出現(xiàn)了一系列難以解決的管理問題，嚴(yán)重影響水庫的正常運行和效益發(fā)揮。因此，需要建立與完善水庫運行期的管理體制和運行機制，實現(xiàn)向家壩水庫管理工作的科學(xué)化和規(guī)范化。

1 工程概況

向家壩水庫位于四川省宜賓市宜賓縣和云南省昭通市水富縣交界的金沙江下游河段峽谷出口處，是金沙江水電開發(fā)的最后一個梯級。水庫功能以發(fā)電為主，同時改善通航條件，兼顧防洪、攔沙、灌溉和對溪洛渡水庫進行反調(diào)節(jié)。水庫控制流域面積45.88萬km2，總庫容51.63億m3，電站裝機600萬kW，可供電網(wǎng)調(diào)度的最大容量640萬kW，是西電東送骨干電源點。2012年首批機組投產(chǎn)發(fā)電，2014年全面投產(chǎn)發(fā)電。

向家壩水庫發(fā)電效益巨大，減少了原煤消耗量，緩解了華東、華中地區(qū)的能源緊缺，優(yōu)化了能源結(jié)構(gòu)和電力系統(tǒng)電源結(jié)構(gòu)。隨著庫區(qū)對外、對內(nèi)水陸交通條件的改善，帶動了周邊地區(qū)的能源、礦產(chǎn)和農(nóng)業(yè)資源的開發(fā)，對促進西部地區(qū)的資源優(yōu)勢與東部地區(qū)的經(jīng)濟優(yōu)勢互補、拉動庫周貧困山區(qū)經(jīng)濟發(fā)展、保障長江流域經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展具有重要作用。

2 水庫運行管理現(xiàn)狀及存在的問題

2.1 管理體制

向家壩水庫管理涉及工程業(yè)主單位、流域管理機構(gòu)，川滇兩省地方政府及水利、交通、生態(tài)環(huán)境等多個行業(yè)主管部門。在水庫管理實踐中，管理行為主體眾多、管理事項繁雜，缺乏統(tǒng)一的水庫管理機構(gòu)和完善的管理措施，多頭管理、職責(zé)交叉、事權(quán)不清等問題表現(xiàn)突出。如水利部門作為水行政主管部門，負責(zé)庫區(qū)水資源的統(tǒng)一管理，指導(dǎo)水資源保護;生態(tài)環(huán)境部門全面負責(zé)庫區(qū)環(huán)境保護與管理;不僅二者權(quán)力交叉，往往導(dǎo)致“誰都該管”而“誰都管不了”的現(xiàn)象。各涉水部門往往只從局部利益出發(fā)考慮問題，難以對水庫實施真正的統(tǒng)一管理和合理利用。

2.2 運行機制

（1）協(xié)調(diào)機制不健全。在水庫安全運行管理方面，向家壩水庫采取跨江而治的分段管理方式，庫區(qū)內(nèi)旅游、采砂、種植、網(wǎng)箱養(yǎng)魚以及庫岸、洲灘、孤島的開發(fā)利用等活動日趨頻繁，監(jiān)督管理情況復(fù)雜，協(xié)調(diào)難度較大。在水庫聯(lián)合調(diào)度方面，長江流域初步建立了由水利、能源、交通等部門及水庫管理單位在內(nèi)的跨部門調(diào)度協(xié)調(diào)機制，協(xié)調(diào)和指導(dǎo)包括向家壩水庫在內(nèi)的長江流域水庫統(tǒng)一調(diào)度過程中的重大問題。但總體來看，現(xiàn)階段調(diào)度管理協(xié)調(diào)機制尚不健全，需要將更多涉水單位和部門納入到協(xié)調(diào)機制中，增加相關(guān)事權(quán)，兼顧各方需求，加強協(xié)調(diào)效果。此外，向家壩庫區(qū)已建立了地災(zāi)管理、航運等協(xié)調(diào)機制，雖然這些協(xié)調(diào)機制運行良好，但缺乏立法以及制度化保障，并未上升到制度層面，在處理一些應(yīng)急事件時效率不高[1-3]。

（2）尚未建立完善的補償機制。近年來，三峽集團公司先后編制了《中國長江三峽集團公司環(huán)境保護管理制度》《長江上游珍稀特有魚類保護區(qū)補償項目實施規(guī)劃》等與效益補償相關(guān)的規(guī)章制度。隨著向家壩水庫的投運，發(fā)電與航運、發(fā)電與養(yǎng)殖矛盾凸顯。作為工程業(yè)主單位，三峽集團公司的收入主要來自發(fā)電收入，但發(fā)電量與水量有直接關(guān)系，水量的調(diào)度又會直接影響到航運安全、灌溉效益的發(fā)揮以及養(yǎng)殖魚類的生存;為保證航運安全及養(yǎng)殖魚類的生存，又會極大限制電站調(diào)峰能力，從而影響電站收入。如何協(xié)調(diào)各方利益，解決這些矛盾，尚缺乏完善的補償機制及措施。

（3）需明確突發(fā)事件協(xié)調(diào)處置機制。向家壩水庫建立了較為全面、完善的應(yīng)急預(yù)案體系，制定了包括工程總體公共事件、大規(guī)模群體事件、地震地質(zhì)災(zāi)害、防洪度汛在內(nèi)的工程突發(fā)公共事件總體預(yù)案和工程突發(fā)公共事件專項應(yīng)急預(yù)案，但庫區(qū)還未建立完善的突發(fā)事件預(yù)警和應(yīng)急機制，需明確各類突發(fā)事件的管理主體與協(xié)調(diào)處置機制。

（4）未建立常態(tài)化的聯(lián)合執(zhí)法機制。違章建筑、違法采砂、非法養(yǎng)殖等涉水違法行為是防洪安全、河道安全以及水資源綜合利用的最大威脅。由于其管理涉及多個部門，管理職責(zé)交叉，且一些部門重許可、輕監(jiān)管，致使各種涉水違法行為一直屢禁不絕。同時，各部門都有各自的執(zhí)法隊伍，在涉水管理的交叉事項上，缺乏有效的協(xié)調(diào)組織，行政執(zhí)法力度不強，容易留下執(zhí)法空當(dāng)。雖然各部委間已開展聯(lián)合執(zhí)法行動，但多為集中性執(zhí)法，未形成常態(tài)化，違法者往往采取游擊戰(zhàn)術(shù)，管理整治效果并不明顯。

（5）水庫群信息共享平臺還有待完善。2005年，川滇兩省環(huán)境保護協(xié)調(diào)委員會制定了云南四川交界水域環(huán)境監(jiān)測信息交流與通報的工作制度。2018年，長江防汛抗旱總指揮部組織開展了長江上游水庫群信息共享平臺建設(shè)，納入聯(lián)合調(diào)度方案的40座水庫實現(xiàn)了信息共享，在水庫調(diào)度中發(fā)揮了重要作用。流域梯級水庫的基本參數(shù)信息、運行信息實現(xiàn)共享較為容易，但水庫預(yù)報調(diào)度信息、水情遙測站網(wǎng)信息難以全面實現(xiàn)共享，現(xiàn)狀條件下的信息共享仍不能滿足水庫群聯(lián)合優(yōu)化調(diào)度的要求。水庫群信息共享平臺還有待完善，共享管理辦法的實施有待加強，共享信息的時效性有待提高。

（6）公眾參與渠道較少、參與方式單一。目前，業(yè)主單位、流域管理機構(gòu)、川滇兩省各級政府及多個涉水主管部門都已建立了各自的網(wǎng)站，向社會公眾發(fā)布相關(guān)信息并設(shè)置了反饋信箱，但尚未建立完善的公眾參與機制，主要表現(xiàn)為：①在公眾參與水庫管理、監(jiān)督活動等方面缺少程序規(guī)則，公眾參與的保障制度不完善;②信息不對稱，公眾的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)得不到體現(xiàn);③公眾參與渠道較少，參與方式單一[4]。

3 水庫運行管理體制機制建議

3.1 構(gòu)建原則

按照國家行政管理體制改革的總體部署，依據(jù)建立“決策科學(xué)、分工合理、執(zhí)行順暢、運轉(zhuǎn)高效、監(jiān)督有力”的行政管理體制的基本要求，以充分發(fā)揮向家壩水庫發(fā)電、航運、防洪、灌溉等綜合效益，建設(shè)安全、生態(tài)、和諧的向家壩水庫為目標(biāo)，根據(jù)分工明確、事權(quán)清晰、依法公正、公平協(xié)商、統(tǒng)籌兼顧、協(xié)調(diào)發(fā)展等原則構(gòu)建水庫運行管理體制、機制。

3.2 管理體制建議

構(gòu)建向家壩水庫的管理體制需要從水庫實際情況出發(fā)，以問題為導(dǎo)向，通過對國內(nèi)外常見的兩種水庫管理模式進行比較分析（見表1），現(xiàn)階段尚不具備改變管理體制的條件，“機構(gòu)管理”模式可操作性不強，而“部門管理”模式需要重新設(shè)立水庫管理機構(gòu)。因此，建議向家壩水庫構(gòu)建“綜合管理”模式的管理體制，其特點如下：

（1）分類統(tǒng)一管理，強化分級負責(zé)。對于在體制層面已確定、規(guī)范的事項，例如樞紐管理、防汛抗旱、水資源調(diào)度、河道實行統(tǒng)一管理，分級負責(zé)落實[5]。

（2）跨類統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，優(yōu)化協(xié)商協(xié)作。對于向家壩水庫這種跨部門或跨省級行政區(qū)域的管理，在不涉及到常設(shè)機構(gòu)的前提下，需要建立跨行政區(qū)域的具有決策性的協(xié)商決策機制，統(tǒng)籌管理的事權(quán)包括庫區(qū)水質(zhì)保護、岸線利用以及水域利用等。

（3）屬地管理為主體，細化事權(quán)劃分。向家壩水庫管理主體和事項眾多，需以屬地管理為主，明確各方的管理職責(zé)，協(xié)作管理的事權(quán)主要包括各類規(guī)劃實施的監(jiān)督管理與聯(lián)合執(zhí)法。

這種“綜合管理”模式，體現(xiàn)了“條塊結(jié)合”的特點，不設(shè)立機構(gòu)，其核心在于建立聯(lián)席會議制度，通過協(xié)調(diào)多方關(guān)系，能較好地調(diào)動相關(guān)行業(yè)主管部門和地方政府參與水庫管理的積極性，綜合管理能力較強，能夠較好地解決水庫開發(fā)、保護和管理中的矛盾和沖突，保證涉庫各方利益，有效彌補行政監(jiān)督的不足，避免部門濫用職權(quán)、追求部門利益和部門保護主義。

3.3 運行機制建議

3.3.1 協(xié)同管理機制

國內(nèi)外成功的水庫管理經(jīng)驗表明，無論其管理模式和機構(gòu)設(shè)置有何不同，不同利益主體之間都需要一個有效協(xié)調(diào)的平臺。因此，在向家壩水庫的管理中建立具有一定決策權(quán)的聯(lián)席會議制度，解決跨部門、跨區(qū)域、跨行業(yè)的公共事務(wù)和公共問題[6]。聯(lián)席會議制度成員由國務(wù)院相關(guān)行業(yè)主管部門或其派出機構(gòu)，四川、云南兩省人民政府及其相關(guān)行政主管部門，三峽集團公司等組成，水資源開發(fā)、利用、管理方面的專家和其他利益相關(guān)者可作為臨時參會人員。聯(lián)席會議組織結(jié)構(gòu)見圖1。

3.3.2 利益補償機制

針對庫區(qū)發(fā)電與養(yǎng)殖的矛盾、翻壩轉(zhuǎn)運經(jīng)濟補償和生態(tài)補償?shù)葐栴}，建議在庫區(qū)建立補償制度和談判仲裁制度。水庫管理各方、涉庫各單位及個人可提出補償要求，協(xié)商、界定補償主體和對象、補償標(biāo)準(zhǔn)、補償方式和補償額度，執(zhí)行補償協(xié)議等?？煽紤]從受益方的收人中提取一部分資金，用于補償經(jīng)濟利益受損方。其優(yōu)點是既遵守“誰受益、誰補償”的原則，又不給國家財政支出增添負擔(dān)。通過例會或重大事項專題會議，受益方和受損方協(xié)商并議價，最終達成共識并制定利益補償方案。當(dāng)利益補償無法協(xié)商時，可由聯(lián)席會議各成員單位通過聯(lián)席會議進行仲裁，協(xié)商解決。

3.3.3 突發(fā)事件預(yù)警和應(yīng)急機制

針對水庫運行期各類突發(fā)事件，水庫管理各方根據(jù)各自事權(quán)，對突發(fā)事件負責(zé)并采取相應(yīng)的應(yīng)急措施。具體如下：①建立預(yù)警預(yù)防制度。各監(jiān)測部門完善監(jiān)測體系，提升監(jiān)測能力，預(yù)先制定科學(xué)而周密的危機應(yīng)變計劃，建立一套規(guī)范、全面的突發(fā)事件管理預(yù)警體系，制定應(yīng)急預(yù)案。②建立應(yīng)急報告制度。制定突發(fā)事件應(yīng)急報告規(guī)范，確定報告單位和報告流程，建立重大、緊急事件信息報告系統(tǒng)。③建立培訓(xùn)教育和演練制度。通過編發(fā)培訓(xùn)材料、辦培訓(xùn)班、開展工作研討、桌面推演等方式，對與預(yù)案實施密切相關(guān)的成員單位及其管理人員和專業(yè)救援人員等進行培訓(xùn)。對需要公眾廣泛參與的非涉密的應(yīng)急預(yù)案，充分利用互聯(lián)網(wǎng)、廣播、電視、報刊等多種媒體廣泛宣傳，并制作相關(guān)宣傳普及材料，向公眾免費發(fā)放。

3.3.4 聯(lián)合執(zhí)法機制

涉及庫區(qū)管理的部門需要建立完善的聯(lián)合執(zhí)法機制，實現(xiàn)涉水事項聯(lián)合執(zhí)法常態(tài)化。具體如下：①建立巡查制度，兩省相關(guān)行政執(zhí)法機構(gòu)定期或不定期地對庫區(qū)涉水事項進行聯(lián)合巡查。②建立通報制度，流域管理機構(gòu)和相關(guān)行政執(zhí)法機構(gòu)應(yīng)定期通報行政執(zhí)法情況。③建立會商制度，重大糾紛可通過聯(lián)席會議解決，通過例會或?qū)ｎ}會議，可以建立良好的工作聯(lián)系渠道，減少處理糾紛時引發(fā)的矛盾，同時還可交流、總結(jié)水庫執(zhí)法經(jīng)驗。④建立聯(lián)合執(zhí)法制度，流域管理機構(gòu)和相關(guān)行政主管部門或兩省相關(guān)行政主管部門可以通過日常聯(lián)合執(zhí)法行動和專項聯(lián)合執(zhí)法行動排查、處理庫區(qū)違法違規(guī)活動。

3.3.5 信息共享與發(fā)布機制

在自愿、平等、互惠的基礎(chǔ)上，水庫管理各方根據(jù)相關(guān)制度要求，利用各種技術(shù)、方法和途徑，收集整理、發(fā)布、共享并利用水庫及水庫管理信息，反饋共享效果，通過各自的網(wǎng)站發(fā)布信息，并設(shè)置接口供其他水庫管理方共享信息，最大限度地滿足水庫管理各方和社會公眾信息資源的需求。條件允許時，可建立統(tǒng)一的水庫管理信息共享與發(fā)布平臺，逐步完善信息采集責(zé)任公開制度、信息資源共享查詢制度、信息資源共享協(xié)商制度和信息安全保密協(xié)議制度[7]。

3.3.6 公眾參與機制

為保障公眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)和監(jiān)督權(quán)，鼓勵公眾參與和了解水庫管理的重要決策和水庫相關(guān)信息，建議完善公眾監(jiān)督舉報制度、重大決策公眾參與制度。具體如下：①高度重視輿論監(jiān)督，支持新聞媒體對違法違規(guī)的水庫開發(fā)利用行為進行曝光。監(jiān)督舉報內(nèi)容及相關(guān)意見建議應(yīng)在一定時間內(nèi)予以回復(fù)或解決。②在做出水庫管理事務(wù)中與公眾利益密切相關(guān)事項的決策前，由兩省政府或相關(guān)行政主管部門組織社會有關(guān)方面對該事項的必要性、合法性和可行性進行論證，充分聽取公民、法人和其他組織的意見，保障在庫區(qū)實施科學(xué)、民主、透明的水庫管理活動。

4 結(jié)語

向家壩水庫庫區(qū)跨川滇兩省，涉及面廣，利益關(guān)系復(fù)雜。需要充分認識到跨界水庫管理體制機制改革的重要性和緊迫性。針對向家壩水庫管理實際，構(gòu)建統(tǒng)籌協(xié)商、分級負責(zé)、協(xié)同管理、屬地為主的“綜合管理”管理體制，完善協(xié)同管理、利益補償、突發(fā)事件預(yù)警和應(yīng)急、聯(lián)合執(zhí)法等機制，以充分發(fā)揮工程的綜合效益，確保向家壩水庫的可持續(xù)利用和生態(tài)環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，同時使金沙江下游梯級水庫的管理向科學(xué)化和規(guī)范化軌道推進。

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