劉佳 任旭

摘 要：為了降低棚改PPP項目中的風(fēng)險，提高社會資本參與棚改PPP項目的積極性，以社會資本方為研究視角。通過文獻(xiàn)回顧和案例分析，總結(jié)社會資本參與棚改PPP項目面臨的主要問題，篩選出社會資本參與棚改PPP項目面臨的17個主要風(fēng)險因素;運用DEMATEL法分析各風(fēng)險因素的重要程度及相互影響關(guān)系，確定政府信用風(fēng)險、相關(guān)法律法規(guī)不健全風(fēng)險、市場收益不足風(fēng)險、規(guī)劃設(shè)計風(fēng)險為關(guān)鍵風(fēng)險因素;針對關(guān)鍵風(fēng)險因素提出社會資本方防范措施，即多舉措并舉、細(xì)化合同條款、合理界定棚改PPP項目使用者付費范圍、選擇實力強的設(shè)計院是防范社會資本的有力措施。研究結(jié)果為分析棚改PPP項目風(fēng)險提供了新思路，有助于提高社會資本參與棚改項目的積極性，所提對策對社會資本合理規(guī)避棚改PPP項目關(guān)鍵風(fēng)險具有重要的借鑒意義。

關(guān)鍵詞：城市經(jīng)濟(jì)學(xué);棚戶區(qū)改造;PPP模式;風(fēng)險因素;DEMATEL

中圖分類號：F299.27?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

doi： 10.7535/hbgykj.2019yx06001

文章編號：1008-1534（2019）06-0369-08

Abstract：In order to reduce the risk in the shantytown PPP project and improve the enthusiasm of social capital to participate in the shantytown PPP project， the social capital side is researched. Through the literature review and case analysis， the main problems faced by social capital to participate in the shantytown transformation PPP project are summarized， and 17 main risk factors are filtered out. The DEMATEL method is used to analyze the importance and interaction of various risk factors， and the bad government credit， weak relevant laws and regulations， insufficient market income and poor planning and design are determined as the key risk factors. Aiming at the key factors， the social capital prevention measures are provided from four aspects of taking multiple measures simultaneously， refining contract terms， reasonably defining the shantytown transformation PPP project user's payment range and selecting a powerful design institute. The results provide a new way of thinking for analyzing the risk of a shed-reform PPP project， and help increase the enthusiasm of social capital to participate in shed-reform projects. The proposed countermeasures are of great significance to the social capital to reasonably avoid the key risks in shed-reform PPP projects.

Keywords：urban economics; shantytown transformation;?PPP mode; risk factor; DEMATEL

棚戶區(qū)改造是政府為改造城鎮(zhèn)危舊住房、改善困難家庭住房條件而推出的一項民生工程。截至2017年底，全國各類棚戶區(qū)改造累計開工3 287萬戶，預(yù)計到2020年，中國總計要完成棚戶區(qū)改造工程2 000萬戶，持續(xù)時間長，資金缺口大。為解決棚改模式巨大的資金缺口問題，相關(guān)部門明確提出創(chuàng)新融資機(jī)制，推廣政府和社會資本合作模式（PPP模式）。將PPP模式運用于棚戶區(qū)改造項目中，有利于提高項目運作效率，緩解資金壓力，對棚戶區(qū)的成功改造具有重要意義。

然而，中國在棚改PPP項目實踐中還存在一些問題，一方面，部分地方政府過分關(guān)注PPP模式的融資功能，并未真正貫徹PPP模式理念;另一方面，進(jìn)行改造的棚戶區(qū)大多基礎(chǔ)設(shè)施不健全，環(huán)境衛(wèi)生臟、亂、差，治安和消防隱患大，在拆遷、建設(shè)以及運營階段存在一定的困難，這些問題導(dǎo)致社會資本參與棚改PPP項目面臨一定的風(fēng)險。范小軍等[1]從基礎(chǔ)設(shè)施項目成本和收益角度，提出了政府和項目主辦方的風(fēng)險分擔(dān)比例模型;柯永建等[2]通過分析英法海峽隧道項目，指出PPP項目最關(guān)鍵的風(fēng)險因素包括政府信用風(fēng)險、運營風(fēng)險和市場收益風(fēng)險;烏云娜等[3]采用ISM-HHM混合方法，將PPP項目風(fēng)險因素分為政治風(fēng)險、法律風(fēng)險、金融風(fēng)險、建設(shè)風(fēng)險、生產(chǎn)運營風(fēng)險、市場收益風(fēng)險、第三方風(fēng)險等。綜上所述，目前針對棚改PPP項目風(fēng)險的研究主要側(cè)重于風(fēng)險分擔(dān)和風(fēng)險因素方面，較少對各風(fēng)險因素之間的關(guān)系進(jìn)行分析，雖然棚改PPP項目風(fēng)險來源不同，但各風(fēng)險因素之間相互依存，相互制約，具有一定的相關(guān)性[4]。因此，在項目建設(shè)過程中，如何快速識別出根源性風(fēng)險，并對這些風(fēng)險進(jìn)行針對性的規(guī)避和管理，對于提高社會資本參與棚改PPP項目的積極性，保證項目的順利進(jìn)行具有重要意義。筆者以社會資本方為研究視角，通過梳理相關(guān)文獻(xiàn)和進(jìn)行案例分析，歸納總結(jié)出社會資本參與棚改PPP項目中面臨的主要風(fēng)險因素，然后運用DEMATEL法，分析這些風(fēng)險因素之間的相關(guān)性，利用風(fēng)險關(guān)聯(lián)圖對關(guān)鍵性風(fēng)險因素進(jìn)行分析，并提出關(guān)鍵風(fēng)險防范措施。

1?社會資本參與棚改PPP項目面臨的問題及風(fēng)險

1.1?社會資本參與棚改PPP項目面臨的問題

棚戶區(qū)改造工作自開展以來，得到了各級政府的大力支持，運用PPP模式進(jìn)行棚戶區(qū)改造也取得了良好的成效，如河南焦作棚改項目、安徽安慶棚改項目和遼寧工礦棚改項目等。但在棚戶區(qū)改造過程中，仍存在一些問題阻礙著棚戶區(qū)改造的順利開展。一方面，棚戶區(qū)改造項目本身面臨拆遷困難、資金缺口較大等問題;另一方面，將PPP模式引入棚戶區(qū)改造項目，對地方政府的財政能力、社會資本的融資能力也提出了新的挑戰(zhàn)。

1.1.1?地方政府財力不足，履約能力較弱

項目公司的收益主要包括2部分，一是經(jīng)營物業(yè)收費，如商鋪、停車場等，二是政府根據(jù)項目預(yù)期收益進(jìn)行可行性缺口補助，所以政府的財政實力和履約信用對于社會資本是至關(guān)重要的[5]。

在項目實際運行過程中，地方政府的財政實力或履約能力往往不太理想，一方面，部分政府存在可支配財力不足的情況，本級財力只能勉強保工資、保運轉(zhuǎn)，且未有上級專項資金補助，尤其是在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，這些地區(qū)待改造的棚戶區(qū)數(shù)量較多，但由于地區(qū)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱、財源匱乏、財政增收困難，一定程度上影響了政府財政補貼的發(fā)放。另一方面，很多地方政府領(lǐng)導(dǎo)傾向于將PPP模式作為一種融資工具，并沒有真正貫徹PPP模式理念[6]，一旦發(fā)生政府人事變動，規(guī)劃變更，政府的履約能力則被削弱，改造工作將面臨較大的風(fēng)險。

1.1.2?社會資本融資壓力較大

在PPP模式下，由政府和社會資本共同出資組成的項目公司負(fù)責(zé)棚戶區(qū)改造的融資工作，項目公司利用項目自身資產(chǎn)、收益、政府付費計劃和財政補貼作為增信措施[7]，通過將項目合同中的各項權(quán)益及未來創(chuàng)造的現(xiàn)金流質(zhì)押給銀行進(jìn)行貸款。但在實際操作中，政府履行完出資義務(wù)后，項目融資的具體工作則基本由社會資本方負(fù)責(zé)。

根據(jù)政府和社會資本合作PPP研究中心數(shù)據(jù)，PPP項目股本投入的比例一般為10%～30%，這就意味著通過貸款等方式獲得的資金占比為70%～90%[8]。但由于項目公司設(shè)立時間短、信用記錄空白且質(zhì)押物存在變數(shù)，降低了金融機(jī)構(gòu)向項目公司的貸款積極性。此外，一般棚改項目的貸款期限較長、貸款金額較大，且還款現(xiàn)金流易受到政府財力、信用、收費價格波動等影響，具有較大的不穩(wěn)定性，這些因素都加大了社會資本的融資壓力。

1.1.3?社會資本責(zé)任下的征地拆遷難度較大

在棚改PPP項目中，拆遷主要分為2種模式，第1種是由政府負(fù)責(zé)拆遷工作，項目公司負(fù)責(zé)安置房與配套設(shè)施的建設(shè)運營工作，在該模式下，社會資本不參與拆遷工作，不屬于本文的討論范圍;第2種模式則是項目公司負(fù)責(zé)棚戶區(qū)改造項目的全生命周期工作，包括拆遷、安置、建設(shè)和運營[9]，在該模式下，社會資本負(fù)責(zé)項目地塊的征遷工作，而由于棚改居民的利益訴求不盡相同，易受到來自棚改居民方的阻力，增加了拆遷難度。

棚改居民的阻力主要來源于3方面，1）棚改居民中有特殊困難家庭，如常年患病、身體殘疾、下崗失業(yè)等，這部分居民在拆遷之后，按照拆遷條例規(guī)定獲得的補償并不能解決他們的居住問題，這部分人群會阻礙拆遷工作的進(jìn)行。2）拆遷補償?shù)膬r格與房地產(chǎn)市場價格差距較大[10]，部分棚改居民不愿接受，且持有“超額補償”的想法。3）部分棚改居民對教育、醫(yī)療、工作有著特殊要求，不滿意安置房的地點而不愿搬遷。這3種情況的存在極大增大了項目拆遷工作的難度。

1.2?社會資本參與棚改PPP項目面臨的風(fēng)險

為進(jìn)一步研究社會資本參與棚改PPP項目面臨的風(fēng)險，筆者在對社會資本參與棚改PPP項目面臨的問題進(jìn)行分析的基礎(chǔ)之上，結(jié)合相關(guān)文獻(xiàn)資料和棚改案例，歸納出棚改PPP項目的主要風(fēng)險因素。

1）社會資本參與棚戶區(qū)改造面臨的問題主要來源于政府、社會資本本身以及棚改居民，而這些問題會導(dǎo)致多個相關(guān)風(fēng)險的發(fā)生[11]。一方面，政府的財政能力直接關(guān)系著社會資本的收益，而履約能力較弱則容易導(dǎo)致政府信用風(fēng)險的發(fā)生，對相關(guān)程序的審批進(jìn)度、法律風(fēng)險的發(fā)生也具有一定的影響;另一方面，社會資本的融資壓力也直接導(dǎo)致了融資階段社會資本面臨資金籌措困難等融資風(fēng)險;此外，棚改居民的反對也增大了項目拆遷風(fēng)險的發(fā)生。

2）GRIMSEY等[12]指出PPP模式下的基礎(chǔ)設(shè)施項目主要面臨9類風(fēng)險，分別是：技術(shù)風(fēng)險、融資風(fēng)險、建設(shè)風(fēng)險、運營風(fēng)險、項目缺省風(fēng)險、不可抗力風(fēng)險、市場風(fēng)險、法律法規(guī)風(fēng)險、環(huán)境破壞風(fēng)險。宋健民等[13]以社會資本方為視角，提出PPP項目的內(nèi)部風(fēng)險包括建設(shè)風(fēng)險、運營風(fēng)險和合作關(guān)系風(fēng)險。沈煜超[9]按照宏觀風(fēng)險和項目階段對風(fēng)險進(jìn)行劃分，其中項目階段風(fēng)險分為前期風(fēng)險、建設(shè)階段風(fēng)險、運營階段風(fēng)險和移交階段風(fēng)險。

筆者選取了15個棚戶區(qū)改造項目進(jìn)行分析，歸納其主要風(fēng)險因素。如杭州望江棚改項目存在政府補貼支付不及時、建設(shè)成本超支、工期延誤、征地拆遷困難等風(fēng)險;鄭州慧濟(jì)區(qū)棚改項目則面臨規(guī)劃設(shè)計先天不足、成本超支和政府信用等風(fēng)險;梧州市棚戶區(qū)面臨“釘子戶”、政府財政資金不足等風(fēng)險;包頭市多民族聚居棚改區(qū)則存在資金籌措困難、審批延誤和拆遷困難等風(fēng)險。

3）根據(jù)整理出的風(fēng)險清單，通過咨詢有棚改PPP項目經(jīng)驗的專業(yè)人員，對風(fēng)險因素進(jìn)行篩選，結(jié)合PPP項目全壽命周期，將風(fēng)險因素按照項目階段進(jìn)行劃分，分別為項目準(zhǔn)備階段、融資階段、建設(shè)階段、運營階段和其他風(fēng)險，如表1所示。

2?棚改PPP項目風(fēng)險因素的DEMATEL分析

2.1?DEMATEL基本原理

DEMATEL（決策實驗室法）是Bottelle研究所為解決現(xiàn)實世界中復(fù)雜、困難的問題而提出的方法論[21]。該方法能充分利用專家的經(jīng)驗和知識來處理復(fù)雜的社會問題，尤其對那些要素關(guān)系不確定的系統(tǒng)更為有效[22]。棚戶區(qū)改造項目是一個大型復(fù)雜系統(tǒng)，各風(fēng)險因素具有一定的相關(guān)性，為快速識別出關(guān)鍵性風(fēng)險進(jìn)行防范，采用DEMATEL對棚改PPP項目的風(fēng)險進(jìn)行分析。

2.2?風(fēng)險因素之間的相關(guān)影響分析

2.2.1?直接影響矩陣計算

[WTBX]本文采用專家打分法確定風(fēng)險因素相互關(guān)系，以主要從事棚戶區(qū)改造或PPP項目的人員為調(diào)研對象，一共發(fā)放125份調(diào)查問卷，回收有效問卷119份（建設(shè)單位34份，施工單位41份，設(shè)計單位12份，咨詢單位10份，高校PPP方向教授22份）。問卷主要是調(diào)查各風(fēng)險因素之間的影響關(guān)系，采用0～4標(biāo)度法對xij進(jìn)行賦值，0表示無影響、1表示影響較小、2表示影響一般、3表示影響較大、4表示影響很大。運用Matlab對問卷數(shù)據(jù)進(jìn)行處理，取平均值作為相應(yīng)因素間的影響程度，得到直接影響矩陣。如表2所示。

2.2.2?綜合影響矩陣計算

對直接影響矩陣進(jìn)行規(guī)范化處理，根據(jù)式（1）進(jìn)行計算，得到風(fēng)險因素的綜合影響矩陣。

2.3?風(fēng)險因素的原因-結(jié)果圖繪制及結(jié)果分析

2.3.1?原因-結(jié)果圖繪制

根據(jù)綜合影響矩陣，分別計算各風(fēng)險因素的影響程度、被影響程度、中心度、原因度，如表3所示。

以各個風(fēng)險因素的中心度作為橫軸，原因度作為縱軸，繪制原因-結(jié)果圖，如圖1所示。

2.3.2?結(jié)果分析

1）關(guān)鍵風(fēng)險因素識別

在分析棚改PPP項目的關(guān)鍵風(fēng)險因素時，先對各因素的中心度進(jìn)行分析，其次再分析原因因素和結(jié)果因素，最后根據(jù)影響度和被影響度做出客觀判斷[24]。其中，原因度>0，為原因因素;原因度<0，為結(jié)果因素。由表3可知，中心度值大于平均值1893的風(fēng)險因素有[WTBX]r3，r5，r7，r9，r10，r11，r15。

中心度大于均值的原因因素有r3，r15。其中，r3的影響度為1.514，在所有因素中排第3，被影響度為0.395，在所有因素中排第13;r15的影響度為1.907，在所有因素中排第1，被影響度為0.123，在所有因素中排第16。由以上分析可知，r3，r15對其他因素有較為重要的影響，受其他因素影響較小，因此是關(guān)鍵原因因素。

中心度大于均值的結(jié)果因素有r5，r7，r9，r10，r11。其中，r5的影響度為0.988，在所有因素中排第7，被影響度為1.047，在所有因素中排第5;r7的影響度為0.925，在所有因素中排第10，被影響度為1.594，在所有因素中排第2;r9的影響度為1.292，在所有因素中排第5，被影響度為1.484，在所有因素中排第4;r10的影響度為0.691，在所有因素中排第15，被影響度為1.593，在所有因素中排第3;r11的影響度為0.433，在所有因素中排第17，被影響度為2.374，在所有因素中排第1。以上分析表明，r10，r11受到其他因素影響較大，而對其他因素的影響較小，所以是關(guān)鍵結(jié)果因素。

綜上所述，棚改PPP項目的關(guān)鍵風(fēng)險因素是r3（規(guī)劃設(shè)計風(fēng)險）、r10（市場收益不足）、

r11（信用風(fēng)險）、r15（相關(guān)法律法規(guī)不健全）。

2）關(guān)鍵風(fēng)險因素分析

結(jié)合原因結(jié)果圖和棚改PPP項目特點，推導(dǎo)出棚改PPP項目風(fēng)險因素的分析圖，如圖2所示。

結(jié)合風(fēng)險因素分析圖，對棚改PPP項目的關(guān)鍵風(fēng)險因素依次進(jìn)行分析。

首先是政府信用風(fēng)險。一方面，社會資本的收益主要來源于經(jīng)營物業(yè)收費和政府補助，一旦運營期市場收益未達(dá)到預(yù)期，政府就會按照合同規(guī)定增大可行性缺口補助金額，而當(dāng)政府的財政承受能力有限時，就產(chǎn)生了政府信用風(fēng)險;另一方面，國際形勢變化、自然災(zāi)害等不可抗力因素也會導(dǎo)致政府信用風(fēng)險的發(fā)生。

其次是法律法規(guī)不健全風(fēng)險。作為棚改PPP項目原因度最大的風(fēng)險因素，對其他風(fēng)險因素有著較為重要的影響。當(dāng)前，關(guān)于將PPP模式應(yīng)用于棚戶區(qū)改造項目的政策大多以國務(wù)院部門規(guī)章、政府規(guī)劃等指導(dǎo)性文件的形式出現(xiàn)，還沒有具體的實施細(xì)則，在實際操作中易出現(xiàn)問題。

然后是市場收益不足風(fēng)險。對于棚戶區(qū)項目，社會資本主要通過商鋪、停車場等經(jīng)營性物業(yè)收費作為還本付息的主要來源，而棚改居民的經(jīng)濟(jì)水平不高，過高的定價和運營維護(hù)成本等都會導(dǎo)致社會資本在運營期面臨市場收益不足風(fēng)險。

最后是規(guī)劃設(shè)計風(fēng)險。棚戶區(qū)項目的規(guī)劃設(shè)計對于整個項目有著至關(guān)重要的作用，若規(guī)劃不合理，設(shè)計存在漏洞，則很容易導(dǎo)致工程變更頻繁，影響項目的進(jìn)度。

3?社會資本方關(guān)鍵風(fēng)險防范措施

社會資本參與棚改PPP項目的關(guān)鍵風(fēng)險因素為政府信用風(fēng)險、相關(guān)法律法規(guī)不健全風(fēng)險、市場收益不足風(fēng)險、規(guī)劃設(shè)計風(fēng)險。因此，將從這4個方面給出對策及建議。

3.1?多舉措并舉，防范政府信用風(fēng)險

在棚改PPP項目中，有許多款項是政府根據(jù)相關(guān)政策和資金計劃支付給社會資本的，若出現(xiàn)政府信用風(fēng)險，不僅社會資本的收益無法得到保證，項目也會面臨失敗的風(fēng)險。因此，社會資本方可從3個方面防范政府信用風(fēng)險的發(fā)生：一是在項目發(fā)起時，社會資本必須重點關(guān)注政府部門的績效考核、財政資金等方面，調(diào)查棚改居民對征地安置的真實意見，若大部分棚改居民反對，政府迫于公眾壓力也最終無法履約;二是合同簽訂時，在明確因職能部門換屆、特許經(jīng)營管理辦法變更、政府履約不到位等導(dǎo)致社會資本方利益受損的情況下，政府部門應(yīng)作出相應(yīng)的賠償;三是將棚改項目資產(chǎn)證券化[25]，通過風(fēng)險轉(zhuǎn)移的方法降低政府信用風(fēng)險的發(fā)生。

3.2?細(xì)化合同條款，規(guī)避法律法規(guī)不健全風(fēng)險

PPP項目的法律關(guān)系非常復(fù)雜，各個環(huán)節(jié)涉及多領(lǐng)域的法律問題，而法律法規(guī)不健全風(fēng)險又是社會資本無法直接控制的風(fēng)險。在此情況下，社會資本可以通過細(xì)化合同條款，加強合同管理，規(guī)避法律法規(guī)不健全風(fēng)險。在合同文件中，細(xì)化項目審批程序、招投標(biāo)程序、風(fēng)險分擔(dān)、以及社會資本參與和退出機(jī)制等程序性條款，明確政企雙方出資比例、補貼金額、是否享受相關(guān)經(jīng)濟(jì)優(yōu)惠政策等。此外，社會資本方應(yīng)積極開展棚改PPP項目相關(guān)法律法規(guī)的學(xué)習(xí)，追蹤并分析相關(guān)政策信息，及時調(diào)整合同條款以規(guī)避風(fēng)險。

3.3?合理界定棚改PPP項目使用者付費范圍，保證市場收益

對于棚改PPP項目，使用者付費主要包括商鋪租賃和小區(qū)物業(yè)管理費用2部分。對于商鋪租賃，項目公司應(yīng)與商鋪承租人簽訂租賃合同，通過設(shè)置租賃合同的租賃期限，到期再續(xù)租的方式控制商鋪租金流失。對于小區(qū)物業(yè)管理費用，由于棚改居民的可支付水平較低，能夠提供給社會資本的資金較少，所以物業(yè)管理收費應(yīng)參考當(dāng)?shù)赝纫?guī)格小區(qū)物業(yè)管理收入標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合棚改項目的實際運營情況建立可調(diào)節(jié)的調(diào)價機(jī)制，保證社會資本方的預(yù)期收益。

3.4?選擇實力強的設(shè)計院，降低設(shè)計風(fēng)險

對于棚改項目中的設(shè)計風(fēng)險，社會資本可選擇資信好、綜合實力強的設(shè)計院，并與其簽訂責(zé)任條款，通過風(fēng)險轉(zhuǎn)移的方式降低社會資本方的設(shè)計風(fēng)險。在項目建設(shè)過程中，建設(shè)單位、設(shè)計單位和施工單位應(yīng)該及時溝通交流，針對設(shè)計中不合理的地方及時發(fā)起變更，降低設(shè)計風(fēng)險。

4?結(jié)?論

筆者以社會資本方為研究視角，對棚改項目的主要風(fēng)險因素進(jìn)行歸納總結(jié)，運用DEMATEL方法分析各風(fēng)險因素之間的相互影響關(guān)系，對棚改PPP項目的風(fēng)險因素進(jìn)行量化分析，發(fā)現(xiàn)政府信用風(fēng)險、相關(guān)法律法規(guī)不健全風(fēng)險、市場收益不足風(fēng)險、規(guī)劃設(shè)計風(fēng)險為關(guān)鍵風(fēng)險要素，并提出社會資本方防范關(guān)鍵風(fēng)險因素的建議。研究結(jié)果為社會資本合理規(guī)避棚改PPP項目關(guān)鍵風(fēng)險、減少不必要的損失提供了一定的理論依據(jù)。

棚改PPP項目風(fēng)險系統(tǒng)是一個大型復(fù)雜系統(tǒng)，具有顯著的不確定性，不同棚改項目的風(fēng)險也存在一定的差異性，且DEMATEL方法建立在主觀定性分析基礎(chǔ)上，并沒有具體體現(xiàn)各個風(fēng)險因素對整個棚改PPP項目的影響程度，因此給出的關(guān)鍵風(fēng)險防范措施存在一定的局限性。在后續(xù)研究中還將繼續(xù)完善PPP模式下棚改項目的風(fēng)險因素體系，考慮結(jié)合其他算法，構(gòu)建客觀量化的風(fēng)險分析模型。

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