張婷婷

摘 要： 上海對(duì)節(jié)能環(huán)保領(lǐng)域的政府資金支持力度日益增加，對(duì)項(xiàng)目扶持的內(nèi)容類(lèi)別也不斷擴(kuò)大，但傳統(tǒng)的補(bǔ)貼方式對(duì)產(chǎn)業(yè)的扶持效果較為有限。對(duì)政府資金運(yùn)用機(jī)制的創(chuàng)新，不僅可以有效緩解財(cái)政壓力，還可以提高政府資金的運(yùn)用效益，進(jìn)而更好地發(fā)揮對(duì)節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)的引導(dǎo)和促進(jìn)作用。

關(guān)鍵詞： 節(jié)能環(huán)保;政府扶持;資金運(yùn)用機(jī)制

中圖分類(lèi)號(hào)： F 202 ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼： A

Abstract： Shanghai government gives the energy conservation and environmental protection industry more supports in these years， which covered more contents of the projects. But traditional subsidies had limit support effects. To innovate the mechanism of the use of financial funds， which not only can relieve the pressure of the government， but can improve the achievements of the financial funds as well， that can guide and promote the energy conservation and environmental protection industry well.

Key words： energy conservation and environmental protection; government support; use of financial funds

作為國(guó)際化大都市的上海，需要追求更高質(zhì)量的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型的城市，促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。近些年，政府對(duì)節(jié)能環(huán)保領(lǐng)域的扶持越來(lái)越重視，特別注重對(duì)節(jié)能降耗、環(huán)保產(chǎn)業(yè)、資源綜合利用、新能源和可再生能源開(kāi)發(fā)利用等項(xiàng)目的支持。在相關(guān)的扶持政策中，也加入了對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、工業(yè)及服務(wù)業(yè)節(jié)能、建筑節(jié)能、交通節(jié)能、污染物減排、示范創(chuàng)建等類(lèi)別項(xiàng)目的扶持，不斷豐富延伸節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的相關(guān)內(nèi)容，使得政府扶持資金更多地覆蓋節(jié)能環(huán)保領(lǐng)域的企業(yè)和項(xiàng)目。

1 上海節(jié)能環(huán)保領(lǐng)域的政府資金扶持現(xiàn)狀

目前，政府對(duì)節(jié)能環(huán)保領(lǐng)域的扶持基本還是專(zhuān)項(xiàng)資金補(bǔ)貼的方式，實(shí)現(xiàn)機(jī)制相對(duì)比較簡(jiǎn)單，通過(guò)相關(guān)主管部門(mén)的審核，結(jié)合專(zhuān)家的評(píng)審意見(jiàn)，對(duì)符合政策條件的企業(yè)或項(xiàng)目進(jìn)行直接補(bǔ)貼。從上?，F(xiàn)階段看，節(jié)能環(huán)保領(lǐng)域的政府資金扶持可按項(xiàng)目類(lèi)別予以劃分。

1.1 分布式光伏及供能項(xiàng)目

目前，上海的分布式光伏項(xiàng)目多為企業(yè)投資，而且比較集中在浦東、奉賢、松江、嘉定等郊區(qū)，見(jiàn)表1。從政府資金扶持的角度看，市級(jí)層面對(duì)于分布式光伏項(xiàng)目的扶持方式分為按投資額補(bǔ)貼和按發(fā)電量補(bǔ)貼兩種。區(qū)級(jí)層面的扶持方式以按投資額補(bǔ)貼為主，有給予一次性定額補(bǔ)貼的，一般補(bǔ)貼力度在50萬(wàn)元以下，也有按照固定資產(chǎn)投資額的20%給予補(bǔ)貼的，一般補(bǔ)貼上限在300萬(wàn)～500萬(wàn)元。見(jiàn)表2。

上海對(duì)于天然氣分布式供能項(xiàng)目基本都給予設(shè)備投資補(bǔ)貼。市級(jí)層面還對(duì)年平均能源綜合利用效率達(dá)到70%及以上，且年利用小時(shí)在2000小時(shí)及以上的項(xiàng)目，給予一定的節(jié)能補(bǔ)貼。從項(xiàng)目的適用規(guī)模角度，區(qū)級(jí)的扶持標(biāo)準(zhǔn)與市級(jí)保持一致。從項(xiàng)目設(shè)備投資的扶持標(biāo)準(zhǔn)角度，主要有兩類(lèi)：一類(lèi)是對(duì)于已獲得市級(jí)財(cái)政扶持的項(xiàng)目，按照1∶0.5或1∶1給予配套支持，補(bǔ)貼上限在100萬(wàn)～300萬(wàn)元;另一類(lèi)是按照項(xiàng)目實(shí)際投資額的比例，一般在15%～20%，或按照設(shè)備裝機(jī)容量給予補(bǔ)貼，補(bǔ)貼上限在100萬(wàn)～300萬(wàn)元。具體見(jiàn)表3。

1.2 交通清潔能源替代項(xiàng)目

目前上海市級(jí)層面對(duì)使用乳化柴油、液化天然氣和電力替代燃油，節(jié)能減排效果明顯，年燃料替代量在100噸（含）標(biāo)準(zhǔn)油以上的項(xiàng)目，按照被替代燃料量給予一次性補(bǔ)助。區(qū)級(jí)層面也對(duì)運(yùn)輸車(chē)輛等清潔能源替代項(xiàng)目予以補(bǔ)貼。具體見(jiàn)表4。

1.3 節(jié)能環(huán)保技術(shù)與產(chǎn)品的應(yīng)用、研發(fā)、認(rèn)證

在對(duì)節(jié)能環(huán)保領(lǐng)域的技術(shù)與產(chǎn)品的應(yīng)用、研發(fā)和認(rèn)證方面，市級(jí)層面尚未出臺(tái)相關(guān)扶持政策。但部分區(qū)級(jí)層面已有一定的扶持。在應(yīng)用方面，楊浦區(qū)對(duì)采用符合國(guó)家及上海市重點(diǎn)節(jié)能技術(shù)推廣目錄的節(jié)能技術(shù)項(xiàng)目，經(jīng)審核，按不超過(guò)節(jié)能設(shè)施設(shè)備投資額的20%予以補(bǔ)貼，單個(gè)項(xiàng)目只能享受一次補(bǔ)貼，補(bǔ)貼金額最高50萬(wàn)元;寶山區(qū)則支持節(jié)能環(huán)保（循環(huán)經(jīng)濟(jì)、海綿城市建設(shè)、新能源等）相關(guān)技術(shù)，產(chǎn)品的示范、應(yīng)用和推廣，對(duì)投資額超過(guò)1000萬(wàn)元的市級(jí)以上重點(diǎn)示范性項(xiàng)目，經(jīng)認(rèn)定，按項(xiàng)目投資額的5%給予資金扶持，最高不超過(guò)100萬(wàn)元。在研發(fā)方面，寶山區(qū)提出鼓勵(lì)經(jīng)市或區(qū)或行業(yè)認(rèn)定的節(jié)能環(huán)保、循環(huán)經(jīng)濟(jì)、海綿城市建設(shè)的新技術(shù)、新產(chǎn)品研發(fā)項(xiàng)目。其中，對(duì)在市或區(qū)立項(xiàng)的科研項(xiàng)目，給予每個(gè)項(xiàng)目10萬(wàn)元的獎(jiǎng)勵(lì)，單個(gè)單位總獎(jiǎng)勵(lì)金額不超過(guò)30萬(wàn)元;在認(rèn)證方面，一類(lèi)是對(duì)于獲得能效領(lǐng)跑者或“能效之星”的產(chǎn)品給予一次性獎(jiǎng)勵(lì)，另一類(lèi)是對(duì)于獲得其他類(lèi)型認(rèn)證的技術(shù)或產(chǎn)品按不同級(jí)別（一般為市級(jí)及以上）給予一次性獎(jiǎng)勵(lì)。具體見(jiàn)表5。

1.4 資源綜合利用和平臺(tái)建設(shè)類(lèi)項(xiàng)目

對(duì)于資源綜合利用項(xiàng)目和平臺(tái)建設(shè)類(lèi)項(xiàng)目，市級(jí)層面對(duì)工業(yè)、城建、農(nóng)林和生活等領(lǐng)域的廢棄物資源綜合利用項(xiàng)目給予支持。區(qū)級(jí)層面主要是對(duì)廢棄物資源化技術(shù)推廣、垃圾分類(lèi)減量化處理等項(xiàng)目按照項(xiàng)目總投資額的15%～20%給予扶持，對(duì)獲得市級(jí)財(cái)政資金支持的項(xiàng)目按照1∶1的配套支持。具體見(jiàn)表6。

1.5 污染物減排項(xiàng)目

對(duì)于污染物減排項(xiàng)目，市級(jí)層面提出對(duì)VOCs年排放量在1噸以上的一般企業(yè)按照每家企業(yè)20萬(wàn)元的定額標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施補(bǔ)貼，補(bǔ)貼費(fèi)用由市區(qū)兩級(jí)財(cái)政共同承擔(dān)。區(qū)級(jí)層面大多對(duì)大氣、水污染、固體廢棄物減排和土壤污染防治等領(lǐng)域的項(xiàng)目按照項(xiàng)目實(shí)際投資額的一定比例予以補(bǔ)貼。普陀區(qū)根據(jù)減排成效，給予最高項(xiàng)目實(shí)際投資額20%的補(bǔ)貼，單個(gè)項(xiàng)目補(bǔ)貼金額最高50萬(wàn)元;長(zhǎng)寧區(qū)按照項(xiàng)目總投資的40%給予補(bǔ)貼，單個(gè)項(xiàng)目補(bǔ)貼總額不超過(guò)10萬(wàn)元;楊浦區(qū)給予單個(gè)項(xiàng)目的補(bǔ)貼金額最高為100萬(wàn)元。

1.6 區(qū)域示范和企業(yè)示范創(chuàng)建項(xiàng)目

在區(qū)域示范創(chuàng)建方面，上海主要對(duì)低碳發(fā)展實(shí)踐區(qū)、低碳社區(qū)、綠色生態(tài)城區(qū)等試點(diǎn)創(chuàng)建過(guò)程中的重點(diǎn)項(xiàng)目予以補(bǔ)貼，單個(gè)項(xiàng)目的補(bǔ)貼金額一般不超過(guò)50萬(wàn)元。2017年，市級(jí)相關(guān)部門(mén)還出臺(tái)政策支持符合條件的行政村創(chuàng)建上海市綠色村莊。在企業(yè)示范創(chuàng)建方面，主要對(duì)獲得綠色旅游飯店、能效領(lǐng)跑者等榮譽(yù)稱(chēng)號(hào)的企業(yè)，按照榮譽(yù)等級(jí)給予不同程度的獎(jiǎng)勵(lì)，見(jiàn)表7。

2 節(jié)能環(huán)保領(lǐng)域的政府資金扶持存在的問(wèn)題

從上一節(jié)的上海節(jié)能環(huán)保領(lǐng)域政府資金扶持的現(xiàn)狀看，政府資金的來(lái)源主要以市級(jí)的循環(huán)經(jīng)濟(jì)專(zhuān)項(xiàng)資金，以及其他現(xiàn)有的市級(jí)、區(qū)級(jí)節(jié)能減排相關(guān)專(zhuān)項(xiàng)資金為主，資金基本均為政府財(cái)政撥付，出資主體和結(jié)構(gòu)都很單一。然而，節(jié)能環(huán)保關(guān)乎國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的可持續(xù)性，已經(jīng)成為目前國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展必須要守住的紅線，對(duì)這一領(lǐng)域的投入與扶持，日益加大了對(duì)資金的需求。在依靠財(cái)政為主要出資來(lái)源的機(jī)制下，政府相關(guān)的專(zhuān)項(xiàng)資金規(guī)模畢竟有限，勢(shì)必會(huì)造成各級(jí)政府資金的巨大壓力。

在目前節(jié)能環(huán)保領(lǐng)域項(xiàng)目的扶持機(jī)制中，基本為政府直接補(bǔ)貼和以獎(jiǎng)代補(bǔ)的方式。雖然這種機(jī)制比較簡(jiǎn)單，但對(duì)所扶持產(chǎn)業(yè)缺乏持續(xù)性的激勵(lì)，容易造成為滿足補(bǔ)貼所需條件而片面地強(qiáng)調(diào)某些指標(biāo)，不利于產(chǎn)業(yè)整體綜合發(fā)展。如今也有將補(bǔ)貼轉(zhuǎn)變?yōu)橐哉顿Y的方式扶持循環(huán)經(jīng)濟(jì)和節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，而這種情況在實(shí)際操作過(guò)程中往往又容易存在撥付模式不匹配的問(wèn)題。特別是有些政策補(bǔ)貼是采取按節(jié)能量補(bǔ)貼、按投資額補(bǔ)貼等綜合撥付模式，相關(guān)資金在約定的補(bǔ)貼期限內(nèi)需持續(xù)撥付，無(wú)法轉(zhuǎn)入相關(guān)基金用于投資，這就對(duì)資金扶持的效果產(chǎn)生一定的影響。而且，節(jié)能環(huán)保領(lǐng)域的項(xiàng)目一般是大投入、長(zhǎng)周期，投入的政府資金會(huì)被“鎖住”，降低了資金運(yùn)用的效率。同時(shí)，政府投資方式的扶持雖然是對(duì)傳統(tǒng)補(bǔ)貼的改進(jìn)，但還是讓政府面臨了直接的風(fēng)險(xiǎn)，這對(duì)政府角色也形成了一定的沖擊。

因而，需要對(duì)政府資金的運(yùn)用機(jī)制進(jìn)行探索創(chuàng)新，使之既可以規(guī)范政府相關(guān)專(zhuān)項(xiàng)資金的管理和使用，也可提高資金的使用績(jī)效，充分發(fā)揮財(cái)政資金對(duì)節(jié)能環(huán)保領(lǐng)域的導(dǎo)向與激勵(lì)作用。

3 節(jié)能環(huán)保領(lǐng)域政府資金運(yùn)用的機(jī)制創(chuàng)新淺析

在政府資金的運(yùn)用機(jī)制中，較多體現(xiàn)為政府補(bǔ)貼、以獎(jiǎng)代補(bǔ)、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、貸款貼息等方式。但從提高政府資金使用效率的角度，并結(jié)合以政策實(shí)施目標(biāo)為導(dǎo)向，可以引入政府引導(dǎo)基金、產(chǎn)業(yè)投資基金、投資參股、競(jìng)爭(zhēng)性分配、政府和社會(huì)資本合作（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“PPP模式”）、信用擔(dān)保、風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償?shù)葎?chuàng)新機(jī)制。

3.1 以引導(dǎo)各類(lèi)資本投資新興產(chǎn)業(yè)為導(dǎo)向的資金運(yùn)用機(jī)制

政府引導(dǎo)基金，是一種政策性基金。它由政府設(shè)立，不以營(yíng)利為目的，也不直接參與投資。通過(guò)扶持投資企業(yè)基金的發(fā)展，吸引社會(huì)資金投資尚處于種子期和起步期的企業(yè)，并按市場(chǎng)化方式運(yùn)作，最后以股權(quán)轉(zhuǎn)讓方式實(shí)現(xiàn)資本退出和增值。該機(jī)制可以利用政府自身的信用與資源優(yōu)勢(shì)，吸引金融、社會(huì)等資本共同投入相關(guān)領(lǐng)域，通過(guò)杠桿作用，為所投企業(yè)創(chuàng)造成長(zhǎng)條件，也可有效完善社會(huì)投資體系。對(duì)于引導(dǎo)資本投入初創(chuàng)階段的企業(yè)，也是與產(chǎn)業(yè)基金的互補(bǔ)。政府引導(dǎo)基金扶持的領(lǐng)域比較寬泛，在符合政策導(dǎo)向的情況下，引導(dǎo)基金參股的資本可以投資不同行業(yè)的企業(yè)。同時(shí)，政府引導(dǎo)基金不直接參與對(duì)具體項(xiàng)目的篩選，可有效避免政府對(duì)市場(chǎng)的直接干預(yù)。參股的引導(dǎo)基金還可以適時(shí)退出、循環(huán)利用，這也有利于提高財(cái)政資金使用的效益。由參股的創(chuàng)業(yè)投資機(jī)構(gòu)按政策目標(biāo)，利用市場(chǎng)化方式選擇可扶持的項(xiàng)目，也是確保優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目獲得扶持的機(jī)制保障。然而，政府引導(dǎo)基金也容易出現(xiàn)一些運(yùn)作中的問(wèn)題。由于創(chuàng)投屬于風(fēng)險(xiǎn)類(lèi)投資，政府資金的參與對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的穩(wěn)定性控制更為重要。而且，如果沒(méi)有成熟到位的監(jiān)管體制和約束激勵(lì)機(jī)制，容易出現(xiàn)投資機(jī)構(gòu)自身逐利驅(qū)動(dòng)而去參投成熟企業(yè)，有違政府引導(dǎo)基金的初衷，也會(huì)造成基金運(yùn)作中的道德風(fēng)險(xiǎn)。而退出機(jī)制的不完善，也會(huì)影響投資機(jī)構(gòu)適時(shí)退出，導(dǎo)致政府與市場(chǎng)爭(zhēng)利的局面。

投資參股，是由政府財(cái)政部門(mén)授權(quán)或委托股權(quán)代持機(jī)構(gòu)，在不參與競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域、不與民爭(zhēng)利的情況下，對(duì)扶持企業(yè)直接以入股方式注入資金。對(duì)于具有較好發(fā)展前景的項(xiàng)目，往往由于前期所需投入較大、風(fēng)險(xiǎn)較高，社會(huì)資本積極性不足，可以通過(guò)投資參股的機(jī)制。各類(lèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展專(zhuān)項(xiàng)資金多采用該種機(jī)制。當(dāng)參股項(xiàng)目建成運(yùn)營(yíng)后，國(guó)有資本對(duì)應(yīng)的股權(quán)可以按市場(chǎng)規(guī)則進(jìn)行減持或以轉(zhuǎn)讓的方式退出。在此政府資金運(yùn)作機(jī)制中，財(cái)政資金仍然發(fā)揮著導(dǎo)向作用，吸引更多投資主體參與相關(guān)產(chǎn)業(yè)、企業(yè)的發(fā)展。財(cái)政資金通過(guò)參股方式進(jìn)入企業(yè)，既有利于明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系，又可通過(guò)股權(quán)參與企業(yè)決策和管理，可以有效防止國(guó)有資產(chǎn)的損失和流失，也可以提升財(cái)政資金的運(yùn)作和管理水平。同時(shí)，該機(jī)制也是對(duì)政府投融資手段的補(bǔ)充，可實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金更多周期的使用。在股權(quán)持有階段，可通過(guò)股權(quán)質(zhì)押進(jìn)行財(cái)政融資，拓寬財(cái)政建設(shè)性資金的來(lái)源渠道;股權(quán)到期轉(zhuǎn)讓后，可實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金回籠和滾動(dòng)增值。但這種機(jī)制只適用于股份制企業(yè)，而對(duì)國(guó)有集體、私營(yíng)等非股份制企業(yè)，存在操作難度。在有些情況下，通常會(huì)委托政府色彩濃厚的平臺(tái)主體行使股權(quán)，由于公司治理結(jié)構(gòu)不完善、責(zé)任主體不清晰、操作程序不規(guī)范，往往導(dǎo)致管理運(yùn)營(yíng)效率不高、風(fēng)險(xiǎn)較大。股權(quán)退出機(jī)制的不完善，還有可能影響財(cái)政資金的循環(huán)利用。此外，政府參股后將導(dǎo)致企業(yè)股權(quán)結(jié)構(gòu)的變動(dòng)，一定程度上也會(huì)影響公司的治理結(jié)構(gòu)。

3.2 以做大做強(qiáng)相關(guān)成熟產(chǎn)業(yè)為導(dǎo)向的資金運(yùn)作機(jī)制

政府的產(chǎn)業(yè)投資基金，是由財(cái)政出資發(fā)起設(shè)立的，面向社會(huì)開(kāi)展募集，并按市場(chǎng)化方式運(yùn)作，這也是政府扶持企業(yè)發(fā)展的一種有效方式。該機(jī)制是一種集合投資制度，對(duì)未上市企業(yè)進(jìn)行股權(quán)投資，并共享利益、共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。它通過(guò)向多數(shù)投資者發(fā)行基金份額設(shè)立基金公司，從事產(chǎn)業(yè)投資相關(guān)活動(dòng)，并通過(guò)并購(gòu)、管理者收購(gòu)、上市拋售等途徑退出，從而實(shí)現(xiàn)資本的增值收益?？梢钥闯?，該機(jī)制與創(chuàng)投基金存在一些相似的優(yōu)勢(shì)：政府資金間接地參與基金，可使資金保值、增值并實(shí)現(xiàn)有效利用;政府資金的引導(dǎo)作用可以吸引資本集中在扶持領(lǐng)域，杠桿效果明顯;在政府意圖下的投資，更有利于促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的質(zhì)量和效益等。而且產(chǎn)業(yè)投資基金較創(chuàng)投基金，更側(cè)重于對(duì)成熟企業(yè)的投資，市場(chǎng)化的項(xiàng)目發(fā)現(xiàn)機(jī)制可優(yōu)化資源配置，對(duì)產(chǎn)業(yè)的扶持更為直接和有效。但該機(jī)制的局限性也比較明顯。產(chǎn)業(yè)投資基金的投資范圍較窄且受到嚴(yán)格控制，只能投資未上市的企業(yè)，并且在所投資領(lǐng)域的比例一般不得低于基金資產(chǎn)總值的60%。該類(lèi)基金一般是按封閉式設(shè)立的，即事先確定發(fā)行總額和存續(xù)期限，且存續(xù)期一般不低于10 年，在存續(xù)期內(nèi)基金份額不得贖回，只能轉(zhuǎn)讓。如果政府調(diào)整產(chǎn)業(yè)政策方向，財(cái)政參股資金若要退出基金，在操作上就存在一定難度。

3.3 以特定項(xiàng)目遴選更優(yōu)方案為導(dǎo)向的資金運(yùn)作機(jī)制

競(jìng)爭(zhēng)性分配機(jī)制是一種擇優(yōu)分配方式。它以績(jī)效考核目標(biāo)和量化指標(biāo)體系為評(píng)選依據(jù)，通過(guò)公開(kāi)招投標(biāo)及專(zhuān)家評(píng)審，將資金分配從一對(duì)一單向?qū)徟峙洌D(zhuǎn)為多中選好、好中選優(yōu)的項(xiàng)目遴選分配機(jī)制。這種機(jī)制下的公開(kāi)競(jìng)標(biāo)方式，可以激發(fā)被扶持企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)。在對(duì)項(xiàng)目實(shí)行評(píng)審遴選時(shí)，還可提高資金的配置效率，增加分配的透明度。而且績(jī)效優(yōu)先、扶優(yōu)扶強(qiáng)的原則，也可以使有限的財(cái)力資源投入更加關(guān)鍵、重要的領(lǐng)域。但其明顯的弊端在于，擇優(yōu)原則往往是對(duì)能者、強(qiáng)者項(xiàng)目的鼓勵(lì)扶持，對(duì)于相對(duì)落后區(qū)域和企業(yè)來(lái)說(shuō)，就比較難通過(guò)該機(jī)制被扶持。

3.4 以鼓勵(lì)社會(huì)資本投入公共民生領(lǐng)域?yàn)閷?dǎo)向的資金運(yùn)作機(jī)制

PPP模式的宗旨是保證社會(huì)效益的最大化，它是政府和社會(huì)資本在基礎(chǔ)設(shè)施等公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長(zhǎng)期合作關(guān)系。通常由社會(huì)資本承擔(dān)設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施等工作，并通過(guò)“使用者付費(fèi)”、一定的“政府付費(fèi)”獲得合理回報(bào)，并由政府部門(mén)負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施等公共服務(wù)的價(jià)格和質(zhì)量監(jiān)管。這種機(jī)制是對(duì)財(cái)政支出壓力的有效緩解，政府和社會(huì)資本各自投入、共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，處于相對(duì)合理的合作關(guān)系。而且不同性質(zhì)的資本有著不同優(yōu)勢(shì)，具有互補(bǔ)性，可以較好地平衡社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益，在滿足公共服務(wù)需求的同時(shí)，讓參與的社會(huì)主體適當(dāng)獲利。然而，這個(gè)較新的機(jī)制也有著一定的缺點(diǎn)。由于政府和社會(huì)資本對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的偏好以及利益訴求是不同的，對(duì)于投入金額較大的PPP項(xiàng)目來(lái)說(shuō)，如果沒(méi)有建立合理的利益分配和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，會(huì)對(duì)社會(huì)資本的積極性產(chǎn)生消極影響。這一融資模式主要依賴(lài)商業(yè)貸款，銀行為控制風(fēng)險(xiǎn)，會(huì)對(duì)項(xiàng)目資本金的投入比例要求較高，并需要股東提供連帶擔(dān)?；虻谌綋?dān)保，這樣就存在較高的融資成本。同時(shí)，PPP項(xiàng)目周期一般都很長(zhǎng)，政府對(duì)項(xiàng)目未來(lái)的支付承諾，如果沒(méi)有得到有效計(jì)量，容易造成財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。而且PPP的相關(guān)法律和制度在國(guó)內(nèi)還比較欠缺，在實(shí)踐中往往較難保護(hù)各方權(quán)益。

3.5 以間接投融資模式為導(dǎo)向的資金運(yùn)作機(jī)制

信用擔(dān)保是財(cái)政部門(mén)通過(guò)支持信用擔(dān)保體系建設(shè)，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)增加信貸投放、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的一種分配方式，可以是出資設(shè)立政策性擔(dān)?；蛟贀?dān)保機(jī)構(gòu)，或者通過(guò)財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)、風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償?shù)确绞椒龀謸?dān)保機(jī)構(gòu)發(fā)展，也可以促進(jìn)信用擔(dān)保與財(cái)政業(yè)務(wù)融合。財(cái)政部門(mén)通過(guò)注資、風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償?shù)确绞椒龀謸?dān)保機(jī)構(gòu)發(fā)展，有利于促進(jìn)信用行業(yè)發(fā)展，完善信用擔(dān)保體系和金融市場(chǎng)的功能。政府利用信用擔(dān)保手段，可以合理引導(dǎo)信貸資金流向，為中小企業(yè)提供更多的融資機(jī)會(huì)，也可以降低銀行的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。但是，財(cái)政運(yùn)用信用擔(dān)保工具，必須清楚界定政策性擔(dān)保與商業(yè)性擔(dān)保的界限，如果信用擔(dān)保的政策導(dǎo)向和擔(dān)保對(duì)象不清晰，就可能導(dǎo)致信用擔(dān)保寬泛化、扭曲政府職能、干擾市場(chǎng)自由競(jìng)爭(zhēng)。同時(shí)，需要規(guī)范委托代理關(guān)系，在擔(dān)保公司與財(cái)政之間建立“風(fēng)險(xiǎn)隔離帶”，避免擔(dān)保公司的代償風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化為財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。此外，要防止擔(dān)保公司弄虛作假，套取財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)資金。有些地方借信用擔(dān)保之名，要求財(cái)政為政府投融資平臺(tái)提供直接或間接的信用擔(dān)保，既不符合國(guó)家政策規(guī)定，也不利于控制地方政府債務(wù)、防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償是政府為鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)向特定領(lǐng)域、特定行業(yè)、特定對(duì)象發(fā)放貸款或提供擔(dān)保，而對(duì)其可能遭受的風(fēng)險(xiǎn)損失給予資金補(bǔ)償?shù)姆峙浞绞?。該機(jī)制可以發(fā)揮政策引導(dǎo)作用，從而實(shí)現(xiàn)財(cái)政政策、信貸政策與產(chǎn)業(yè)政策的有效對(duì)接。建立風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制，是政府對(duì)金融機(jī)構(gòu)的分配激勵(lì)，不僅可以抵御風(fēng)險(xiǎn)，調(diào)動(dòng)其積極性，也可以少量財(cái)力資金，引導(dǎo)更多的信貸資金投入需要扶持發(fā)展的領(lǐng)域。但該機(jī)制為一種前置的風(fēng)險(xiǎn)管理策略，對(duì)于預(yù)期的信貸風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估會(huì)直接影響后期執(zhí)行效果。金融機(jī)構(gòu)容易爭(zhēng)取較高的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償率，又減少相關(guān)貸款發(fā)放，資金的杠桿效應(yīng)會(huì)受到影響，而且風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償比例高低比較難確定?，F(xiàn)行的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償是一種有限補(bǔ)償，在補(bǔ)償資金總量上有封頂限制，不能覆蓋金融機(jī)構(gòu)的全部風(fēng)險(xiǎn)損失，激勵(lì)作用有限。但也不宜將補(bǔ)償比率定得過(guò)高，因?yàn)榭赡軙?huì)帶來(lái)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

4 結(jié)論

綜合上述各政府資金運(yùn)作機(jī)制存在的利弊，本文認(rèn)為創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金，以及政府和社會(huì)資本合作發(fā)展基金，這兩種機(jī)制對(duì)目前上海節(jié)能環(huán)保領(lǐng)域的政府資金運(yùn)作較具有創(chuàng)新意義。創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金本身是對(duì)政府投入方式的改革，可以提高財(cái)政資金的使用效率和杠桿效應(yīng)，促進(jìn)優(yōu)質(zhì)創(chuàng)業(yè)資本、項(xiàng)目、技術(shù)和人才向區(qū)域集聚。創(chuàng)投基金的運(yùn)作機(jī)制一般采用參股創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)和跟進(jìn)投資兩種方式，這對(duì)資源的融合更具有優(yōu)勢(shì)。而且，區(qū)級(jí)創(chuàng)投基金參股的創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)，往往優(yōu)先投資于區(qū)域內(nèi)的企業(yè)，可以更好地結(jié)合地方政府旨在優(yōu)先發(fā)展的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域。同時(shí)，對(duì)創(chuàng)投基金在所投資創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)中的投資比例通常不超過(guò)20%，且投資金額設(shè)有上限的規(guī)定，也是對(duì)財(cái)政資金安全性的保證。政府和社會(huì)資本合作發(fā)展基金是更符合政府公共職能屬性的資金運(yùn)作機(jī)制。它的投資范圍一般限于公共領(lǐng)域，對(duì)于節(jié)能環(huán)保領(lǐng)域的資源環(huán)境和生態(tài)保護(hù)等項(xiàng)目存在扶持對(duì)象的優(yōu)勢(shì)。其出資主要通過(guò)設(shè)立子基金或直接參與項(xiàng)目公司股權(quán)投資的方式，原則上發(fā)展基金所投占比不超過(guò)30%，投資重點(diǎn)為納入PPP項(xiàng)目庫(kù)且實(shí)施方案獲批的PPP項(xiàng)目，這些項(xiàng)目相對(duì)成熟可行，也對(duì)資金風(fēng)險(xiǎn)具有可控性。同時(shí)，由于節(jié)能環(huán)保等公共領(lǐng)域項(xiàng)目大多都涉及較大金額，有些還存續(xù)較長(zhǎng)周期，由政府在前期出資后，后續(xù)出資則按市場(chǎng)化方式募集，對(duì)財(cái)政壓力有一定的緩解作用，而且共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、共享利益的合作機(jī)制，也更靈活和合理。

在以“減量化、再利用、資源化”為原則、以“低消耗、低排放、高效率”為基本特征的經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展方式要求的背景下，上海需要通過(guò)創(chuàng)新可行的政府資金運(yùn)作機(jī)制，才能有效緩解節(jié)能環(huán)保領(lǐng)域?qū)Υ笠?guī)模資金需求的壓力，使政府資金更有效地發(fā)揮對(duì)節(jié)能環(huán)保領(lǐng)域企業(yè)和項(xiàng)目的引導(dǎo)和扶持作用。

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