趙林林 程夢(mèng)旎 應(yīng)佩璇 曲方圓 張朝暉

摘要：隨著我國海洋經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，沿海地區(qū)的海洋環(huán)境和生態(tài)系統(tǒng)面臨的壓力不斷加劇。海洋保護(hù)地作為海洋生態(tài)環(huán)境管理的有效手段，近30年來被廣泛應(yīng)用于海洋生物多樣性和生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)，取得了顯著的成就和效果。文章通過對(duì)我國海洋保護(hù)地的建設(shè)情況進(jìn)行系統(tǒng)研究，闡述了海洋保護(hù)地的發(fā)展現(xiàn)狀和管理體制，重點(diǎn)剖析了海洋保護(hù)地管理和建設(shè)過程中面臨的缺乏頂層設(shè)計(jì)、管理能力和管護(hù)條件弱、管理人才和資金少、空間發(fā)展不平衡等問題，在建設(shè)以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系的新形勢(shì)下，為我國海洋保護(hù)地的發(fā)展提出了健全海洋保護(hù)地管理制度體系、構(gòu)建海洋保護(hù)地網(wǎng)絡(luò)體系、加強(qiáng)海洋保護(hù)地管理能力建設(shè)和加強(qiáng)海洋保護(hù)地宣傳教育等對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：海洋保護(hù)地;管理制度;管理能力;網(wǎng)絡(luò)體系;宣傳教育

中圖分類號(hào)：P7文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1005-9857（2019）05-0003-05

Current Status，F(xiàn)acing Problems，Countermeasures and Suggestions of China′s Marine Protected Areas

ZHAO Linlin1，CHENG Mengni2，YING Peixuan3，QU Fangyuan1，ZHANG Zhaohui1

（1.First Institute of Oceanography，Ministry of Natural Resources，Qingdao 266061，China;

2.Department of Natural Protected Area Management，National Forestry and Grassland Administration，Beijing 100714，China;

3.South China Sea Standards and Metrology Center，Guangzhou 510310，China）

Abstract：Pressure on marine environment and ecosystem of coastal area is aggravated along with the rapid development of marine economy.Marine protected area （MPA），as an effective way of marine ecological environment management，has been extensively utilized in marine biodiversity and ecosystem conservations in past 30 years.Base on systematic study on MPA，this paper explained status of development and management system of MPA，analyzed the confronting problem for management and construction of MPA，like lack of top-level design，weakness in management capability and condition，less management personnel and capital investment，and unbalance in spatial distribution.Under the new situation of building the natural protected area system with national park as main body，countermeasures and suggestions for development of MPA were put forward，such as perfecting the management system，constructing the MPA network system，strengthening the management capacity building，and enhancing the publicity and education.

Key words：Marine protected area，Management system，Management capability，Network system，Publicity and education

0引言

中國是海洋生物多樣性最豐富的國家之一，海域跨越溫帶、亞熱帶和熱帶3個(gè)氣候帶，海岸線長達(dá)18 000 km余，共有海島1.1萬余個(gè)，擁有珊瑚礁、紅樹林、海草床、河口、海灣、海島等多種類型海洋生態(tài)系統(tǒng)。新世紀(jì)以來，國家高度重視海洋經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展已經(jīng)成為我國經(jīng)濟(jì)新的增長點(diǎn)。但是，隨著海洋資源的不斷開發(fā)和利用，產(chǎn)生了海洋環(huán)境惡化趨勢(shì)不斷加重、海洋生態(tài)系統(tǒng)退化區(qū)域不斷增加、濱海濕地大量喪失等一系列突出的環(huán)境問題[1]。因此，為維護(hù)海洋生態(tài)平衡，保護(hù)海洋生物多樣性，保證海洋資源的合理開發(fā)和科學(xué)利用，促進(jìn)海洋經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展，我國沿海地區(qū)應(yīng)加快推進(jìn)海洋保護(hù)地建設(shè)[2]。

海洋保護(hù)地作為一種海洋生態(tài)環(huán)境管理的有效手段，在海洋生態(tài)環(huán)境的良好保護(hù)、生態(tài)系統(tǒng)的有效維持、海洋資源的合理利用上具有重要作用[3-4]。我國海洋保護(hù)地主要有海洋自然保護(hù)區(qū)和海洋特別保護(hù)區(qū)（包含海洋公園）兩種類型?！吨腥A人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》第二十三條和二十四條分別明確了海洋自然保護(hù)區(qū)和海洋特別保護(hù)區(qū)相應(yīng)的法律地位和設(shè)立條件。海洋自然保護(hù)區(qū)側(cè)重于保護(hù)對(duì)象的珍稀性、自然性和原始性，以自然保護(hù)為主，主要分為海洋生物物種、海洋和海岸生態(tài)系統(tǒng)、海洋自然遺跡和非生物資源等3種類型;海洋特別保護(hù)區(qū)則以海洋資源的合理開發(fā)和持續(xù)利用為主旨，保護(hù)與開發(fā)并重，主要分為海洋公園、海洋生態(tài)保護(hù)區(qū)、海洋資源保護(hù)區(qū)和海洋特殊地理?xiàng)l件保護(hù)區(qū)等4種類型[5-6]。

1海洋保護(hù)地發(fā)展現(xiàn)狀

1.1海洋保護(hù)地的建設(shè)現(xiàn)狀

1963年我國建立了第一個(gè)海洋保護(hù)地——大連蛇島自然保護(hù)區(qū)，1980年經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)與老鐵山升級(jí)為蛇島老鐵山國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)，自此開啟了我國海洋保護(hù)地的建設(shè)和管理序幕。海洋保護(hù)地建設(shè)初期，主要采取“搶救式保護(hù)、先劃后建、逐步完善”的原則，盡管存在一些問題，但搶救性地保護(hù)了大多數(shù)重要的海洋生態(tài)系統(tǒng)和珍稀瀕危的海洋生物。而后的20余年里，國家級(jí)海洋保護(hù)地?cái)?shù)量一直處于緩慢的增長狀態(tài)，直到2005年，國家海洋局批準(zhǔn)建立了第一個(gè)國家級(jí)海洋特別保護(hù)區(qū)——浙江樂清市西門島國家級(jí)海洋特別保護(hù)區(qū)，自此國家級(jí)海洋保護(hù)地的數(shù)量出現(xiàn)了快速增長（圖1）。截至2018年年底，我國已經(jīng)建立各類海洋保護(hù)地271處，總面積達(dá)12.4萬km2，約占國家管轄海域面積的4.1%，基本覆蓋沿海11個(gè)省、市、自治區(qū)，初步形成了以海洋生物多樣性保護(hù)為主線、海洋自然保護(hù)區(qū)和海洋特別保護(hù)區(qū)相結(jié)合的海洋生物多樣性保護(hù)海洋保護(hù)地的網(wǎng)絡(luò)體系。

我國建有國家級(jí)海洋保護(hù)地102處，其中國家級(jí)海洋自然保護(hù)區(qū)35處，國家級(jí)海洋特別保護(hù)區(qū)67處（包含48處國家級(jí)海洋公園）。國家級(jí)海洋保護(hù)地在沿海各地分布也不均衡，集中分布在遼東半島、山東半島、浙閩沿海和雷州半島區(qū)域，遼寧、山東、浙江、福建和廣東等海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的數(shù)量較多，尤其以山東省數(shù)量最多，共32處（圖2）。海洋保護(hù)地的主要保護(hù)對(duì)象基本涵蓋紅樹林、珊瑚礁、海草床、檉柳林、海島、河口、海灣等典型海洋生態(tài)系統(tǒng)、珍稀瀕危海洋生物物種及珍貴海洋自然遺跡等。但相較美國、加拿大、澳大利亞、英國等發(fā)達(dá)國家而言，我國海洋保護(hù)地的管理和建設(shè)水平尚處于初級(jí)階段，且各等級(jí)和各地區(qū)之間的管理和建設(shè)水平參差不齊。

1.2海洋保護(hù)地管理體制

1.2.1海洋保護(hù)地管理制度

海洋自然保護(hù)區(qū)主要按照《中華人民共和國自然保護(hù)區(qū)條例》進(jìn)行管理，為加強(qiáng)海洋自然保護(hù)區(qū)的管理，原國家海洋局于1995年印發(fā)了《海洋自然保護(hù)區(qū)管理辦法》，并相繼頒布了《海洋自然保護(hù)區(qū)管理技術(shù)規(guī)范》（GB/T 17504—1998）和《海洋自然保護(hù)區(qū)類型及級(jí)別劃分原則》（GB/T 19571—2004）等技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。海洋特別保護(hù)區(qū)的建設(shè)相對(duì)較晚，原國家海洋局2005年印發(fā)了《海洋特別保護(hù)區(qū)管理暫行辦法》，2010年印發(fā)了《海洋特別保護(hù)區(qū)管理辦法》，并相繼制定了《海洋特別保護(hù)區(qū)選劃論證技術(shù)導(dǎo)則》（GB/T 25054—2010）、《海洋特別保護(hù)區(qū)功能分區(qū)和總體規(guī)劃編制技術(shù)導(dǎo)則》（HY/T118—2010）和《海洋特別保護(hù)區(qū)分類分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)》（HY/T118—2010）等相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。此外，針對(duì)國家級(jí)海洋保護(hù)地的管理，原國家海洋局制定了《國家級(jí)海洋保護(hù)區(qū)規(guī)范化管理和建設(shè)指南》和《國家級(jí)海洋保護(hù)區(qū)監(jiān)督檢查辦法（試行）》等，形成了相對(duì)完善的管理規(guī)章標(biāo)準(zhǔn)制度體系。

1.2.2海洋保護(hù)地管理體系

以前我國海洋保護(hù)地采取分部門管理和分級(jí)管理相結(jié)合的管理體系[7]。海洋特別保護(hù)區(qū)全部由原國家海洋局進(jìn)行管理，而海洋自然保護(hù)區(qū)則由原環(huán)境保護(hù)部進(jìn)行綜合管理，由林業(yè)、海洋、環(huán)保、農(nóng)業(yè)和國土等部門在各自的職責(zé)范圍內(nèi)分別進(jìn)行行業(yè)主管。目前，根據(jù)2018年中共中央印發(fā)的《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》，海洋保護(hù)地統(tǒng)一劃歸國家林業(yè)和草原局進(jìn)行管理，打破了海洋保護(hù)地分部門管理的困境。海洋保護(hù)地還采用分級(jí)管理的方式，具體有國家級(jí)和地方級(jí)，地方級(jí)又分為省級(jí)、市級(jí)和縣級(jí)3層級(jí)，海洋保護(hù)地的層級(jí)主要根據(jù)保護(hù)對(duì)象的重要性、典型性、特殊性等特征進(jìn)行劃分。

2海洋保護(hù)地面臨的挑戰(zhàn)

2.1缺乏頂層設(shè)計(jì)

我國海洋保護(hù)地前期建設(shè)基本上實(shí)行的是“搶救式保護(hù)”策略，雖然保護(hù)住了一批重要的海洋生態(tài)系統(tǒng)、瀕危珍稀海洋物種和重要生境，但頂層設(shè)計(jì)缺乏和整體發(fā)展方向不明確，海洋保護(hù)地管理質(zhì)量和能力整體不強(qiáng)。此外，海洋保護(hù)地的制度建設(shè)也相對(duì)滯后，早期制定的《海洋自然保護(hù)區(qū)管理辦法》和《海洋特別保護(hù)區(qū)管理辦法》難以適應(yīng)生態(tài)文明新時(shí)期海洋保護(hù)地管理的要求，新修訂的《中華人民共和國自然保護(hù)區(qū)條例》中的管理規(guī)定主要針對(duì)陸地自然保護(hù)區(qū)，很多條款并不適合海洋自然保護(hù)區(qū)。例如，海洋開放性和流動(dòng)性強(qiáng)，難以完全禁止航運(yùn)等人類活動(dòng)。同時(shí)，國家層面未專門針對(duì)海洋保護(hù)地的發(fā)展制訂相關(guān)規(guī)劃，大部分沿海地區(qū)也未制訂海洋保護(hù)地發(fā)展規(guī)劃，導(dǎo)致以地方為主導(dǎo)的海洋保護(hù)地的選劃和建設(shè)缺乏統(tǒng)一部署和科學(xué)布局。近年來，海洋資源開發(fā)利用和海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)矛盾日益突出，地方政府建立海洋保護(hù)地的積極性不高，導(dǎo)致部分重要海洋系統(tǒng)得不到有效保護(hù)，以國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)為例，2014年至今，沿海地方政府沒有提出新建國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)的申請(qǐng)。

2.2管理能力和管護(hù)條件弱

近年來，隨著海洋保護(hù)地?cái)?shù)量的不斷增加，海洋保護(hù)地“批而不建，建而不管，管而不力”的問題也比較突出。目前，國家級(jí)海洋自然保護(hù)區(qū)基本具備專門的管理機(jī)構(gòu)、人員及經(jīng)費(fèi)，管理機(jī)制體制較完善。然而，海洋特別保護(hù)區(qū)建設(shè)和管理尚處于初級(jí)階段，絕大部分國家級(jí)海洋特別保護(hù)區(qū)沒有設(shè)立專門的管理機(jī)構(gòu)和經(jīng)費(fèi)，大多由地方海洋漁業(yè)部門或管委會(huì)代管。由于代管部門人員編制的限制，保護(hù)地專職管理人員嚴(yán)重不足，加之海洋保護(hù)地的特點(diǎn)，其管理、監(jiān)測(cè)和執(zhí)法等工作量及難度遠(yuǎn)超過陸域同樣面積的保護(hù)區(qū)，造成管理效果不佳。此外，部分國家級(jí)海洋保護(hù)地尚未編制總體規(guī)劃，沒能及時(shí)提出未來一段時(shí)間的發(fā)展規(guī)劃和明確保護(hù)地未來發(fā)展目標(biāo)，嚴(yán)重制約海洋保護(hù)地的規(guī)范化管理和建設(shè)工作。

海洋保護(hù)地的基礎(chǔ)管護(hù)設(shè)施相對(duì)陸地自然保護(hù)地略顯不足，主要體現(xiàn)在大部分海洋保護(hù)地沒有管護(hù)辦公用房、管護(hù)設(shè)施和船只等設(shè)備，因此沒有能力對(duì)海洋保護(hù)地進(jìn)行有效管理和看護(hù)，甚至有的海洋保護(hù)地基礎(chǔ)設(shè)施和管護(hù)條件基本處于空白狀態(tài)。海洋保護(hù)地在海洋資源調(diào)查、監(jiān)測(cè)和保護(hù)等方面的科學(xué)研究工作相對(duì)滯后，科研監(jiān)測(cè)任務(wù)主要依靠院校和科研單位，海洋保護(hù)地本身科研能力較弱，與保護(hù)工作對(duì)科研監(jiān)測(cè)的需求有很大差距[8]。薄弱的基礎(chǔ)條件和科研監(jiān)測(cè)能力，不僅無法實(shí)施有效管理和生態(tài)環(huán)境恢復(fù)和保護(hù)工作，更無法引進(jìn)和留住海洋保護(hù)地管理人才，致使海洋保護(hù)地的工作惡性循環(huán)、停滯不前。

2.3管理人才和資金投入少

在我國的教育體制中，較少有高?；蚩蒲性核O(shè)置自然保護(hù)地管理專業(yè)，因而專門的自然保護(hù)地科研人才較少。同時(shí)，海洋保護(hù)地多數(shù)遠(yuǎn)離陸地，位于海上，條件艱苦，難以留住專業(yè)人才，因此海洋保護(hù)地基礎(chǔ)研究和監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)工作較滯后。此外，海洋保護(hù)地管理專業(yè)性較強(qiáng)，其專業(yè)管理人員相對(duì)不足，尤其是高層次管理技術(shù)人員匱乏，因而無法保障海洋保護(hù)地正常建設(shè)工作的有效實(shí)施?？蒲信c管理人才的長期缺乏導(dǎo)致了海洋保護(hù)地管理工作專業(yè)性不強(qiáng)、管理不規(guī)范等現(xiàn)象。

海洋環(huán)境的特殊性加大了海洋保護(hù)地巡護(hù)、執(zhí)法、科研等工作的難度，對(duì)基礎(chǔ)管護(hù)設(shè)施、科研監(jiān)測(cè)設(shè)備要求相對(duì)較高。目前，多數(shù)海洋保護(hù)地面臨管理經(jīng)費(fèi)不足的問題，雖然部分海洋保護(hù)地從中央海域使用金和生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目得到一定的資金支持，但海洋保護(hù)地的投入一直沒有持續(xù)性資金保障。資金投入不足直接導(dǎo)致許多海洋保護(hù)地，尤其是海洋特別保護(hù)區(qū)缺少必要的辦公、管護(hù)、科研、宣教和旅游等基礎(chǔ)設(shè)施，不能達(dá)到規(guī)范化建設(shè)的要求和目標(biāo)，影響了海洋保護(hù)地保護(hù)與管理等工作的正常開展，從而也制約了海洋保護(hù)地的規(guī)范化建設(shè)。

2.4空間發(fā)展不平衡

海洋保護(hù)地在不同地區(qū)之間發(fā)展不平衡，仍具有較多區(qū)域的保護(hù)空缺。在已建的國家級(jí)海洋保護(hù)地中存在集中分布的現(xiàn)象，山東省共有32處國家級(jí)海洋保護(hù)地，其中煙臺(tái)市就有11處國家級(jí)海洋特別保護(hù)區(qū)。但海洋保護(hù)地普遍面積不大，一些重要的海洋生態(tài)系統(tǒng)、生態(tài)功能區(qū)域?yàn)槲磩澣牒Ｑ蟊Ｗo(hù)地，如河北灤南和黃驊、天津漢沽和大港、江蘇如東等重要濱海濕地。另外，由于地方的海域管轄權(quán)限制，海洋保護(hù)地多分布于沿岸不超過12 n mile的區(qū)域，超過12 n mile的管轄海域范圍內(nèi)存在大量的保護(hù)空缺，如部分斑海豹、海龜?shù)日湎l危洄游類型物種棲息地未劃入海洋保護(hù)地范圍[9-10]。

3海洋保護(hù)地未來發(fā)展對(duì)策

3.1健全海洋保護(hù)地管理制度體系

目前，整體海洋保護(hù)地的建設(shè)與管理，已跟不上新時(shí)代我國加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的新要求。為打破自然保護(hù)地分部門管理的問題，有效提升自然保護(hù)地的管理和建設(shè)，2018年中共中央印發(fā)的《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》中明確將各級(jí)各類自然保護(hù)地劃歸國家林業(yè)和草原局統(tǒng)一管理，同時(shí)也為后續(xù)海洋保護(hù)地的管理打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。目前，應(yīng)以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系建設(shè)為指導(dǎo)，重新梳理建立海洋保護(hù)地分類體系。同時(shí)，圍繞海洋保護(hù)地建立、調(diào)整、規(guī)劃、日常管護(hù)、科研監(jiān)測(cè)等工作，制定完善海洋保護(hù)地管理的相關(guān)法律法規(guī)及其相關(guān)配套制度，使海洋保護(hù)地的管理有法可依、有章可循，從而強(qiáng)化海洋保護(hù)地管理體制建設(shè)，健全海洋保護(hù)地管理法規(guī)及內(nèi)部管理制度。

3.2構(gòu)建海洋保護(hù)地網(wǎng)絡(luò)體系

貫徹落實(shí)《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)濱海濕地保護(hù)嚴(yán)格管控圍填海的通知》和《渤海綜合治理攻堅(jiān)戰(zhàn)行動(dòng)計(jì)劃》等有關(guān)文件要求，在分析現(xiàn)有海洋保護(hù)地空缺的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步增加各類海洋保護(hù)地?cái)?shù)量、擴(kuò)大海洋保護(hù)地面積，構(gòu)建合理有效的海洋保護(hù)地網(wǎng)絡(luò)體系。同時(shí)，推進(jìn)大面積離岸型海洋保護(hù)地的建設(shè)，在海洋生物多樣性較高的富集區(qū)，建設(shè)大型的海洋保護(hù)地，使其作為海洋種子庫以維持海洋生物多樣性，同時(shí)大型海洋保護(hù)地也可以為管理提供便利，節(jié)省管理成本[11]。此外，隨著科學(xué)研究的深入，發(fā)現(xiàn)對(duì)特定物種的保護(hù)并未達(dá)到有效保護(hù)海洋生態(tài)系統(tǒng)的目的，每一類海洋物種在生態(tài)系統(tǒng)中具有各自的作用，構(gòu)成一個(gè)完整網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，其他物種數(shù)量的變動(dòng)同樣會(huì)對(duì)保護(hù)物種造成影響，構(gòu)建合理的海洋保護(hù)地網(wǎng)絡(luò)體系，可以更大地發(fā)揮海洋保護(hù)地的保護(hù)功能[12]。

3.3加大海洋保護(hù)地管理能力建設(shè)

加強(qiáng)海洋保護(hù)地規(guī)范化建設(shè)，完善基礎(chǔ)管護(hù)、執(zhí)法、科研及宣傳教育設(shè)施設(shè)備，提高海洋保護(hù)地的管護(hù)能力，為有效落實(shí)海洋保護(hù)地保護(hù)及管理工作提供扎實(shí)基礎(chǔ)，逐步提高海洋保護(hù)地各項(xiàng)管理工作的水平。積極爭取海洋生態(tài)保護(hù)建設(shè)的財(cái)政投入，加快推進(jìn)海洋生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建立，通過健全完整的海洋保護(hù)地生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，解決資金投入不足的問題。充分發(fā)揮市場機(jī)制，廣泛吸納社會(huì)資金投入生態(tài)環(huán)境保護(hù)與建設(shè)，鼓勵(lì)和吸引國內(nèi)外民間資本投資生態(tài)保護(hù)，尤其是要探索在政府投入引導(dǎo)下的社會(huì)多元化投入機(jī)制，讓社會(huì)廣泛參與海洋生態(tài)保護(hù)工作[13]。

3.4加強(qiáng)海洋保護(hù)地宣傳教育

在推進(jìn)海洋保護(hù)地發(fā)展與建設(shè)的同時(shí)，提高公眾海洋生態(tài)保護(hù)意識(shí)，注重在宣傳教育中抓海洋保護(hù)和海洋安全理念[14]。當(dāng)?shù)鼐用駥?duì)海洋保護(hù)地的建設(shè)密切關(guān)注，保護(hù)地會(huì)改變一些當(dāng)?shù)鼐用駛鹘y(tǒng)的生產(chǎn)和生活方式，可能會(huì)阻礙當(dāng)?shù)鼐用竦慕?jīng)濟(jì)收入來源。海洋保護(hù)地的管理工作離不開周邊社區(qū)居民的積極參與和推動(dòng)，可以針對(duì)沿海社區(qū)居民、漁民及企業(yè)職工進(jìn)行海洋普法知識(shí)、海洋保護(hù)等內(nèi)容的宣傳教育，培養(yǎng)當(dāng)?shù)鼐用窈Ｑ笊鷳B(tài)環(huán)境保護(hù)意識(shí)。同時(shí)，應(yīng)積極協(xié)助當(dāng)?shù)厝罕娞剿骱Ｑ筚Y源的合理利用模式，吸納社區(qū)居民到保護(hù)地從事保護(hù)、看護(hù)工作，或鼓勵(lì)開展參與生態(tài)旅游行業(yè)，努力做到人與自然和諧共生。

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