石先武 方佳毅 劉珊 張建東

摘要：我國沿海地區(qū)是極端天氣和氣候事件易發(fā)頻發(fā)區(qū)，也是重要的人口和經(jīng)濟(jì)聚集地。在全球氣候變化背景下，風(fēng)暴潮、海浪、海冰和海嘯等海洋動力災(zāi)害的形成機(jī)理、發(fā)生規(guī)律、時空特征、損失程度呈現(xiàn)出新的特點，重特大海洋動力災(zāi)害對我國沿海地區(qū)造成的威脅不容忽視。文章闡述海洋動力災(zāi)害時空分布特征，在分析我國沿海地區(qū)應(yīng)對海洋動力災(zāi)害現(xiàn)狀基礎(chǔ)上，提出我國沿海地區(qū)應(yīng)對重特大海洋動力災(zāi)害的對策與建議：建議開展重特大海洋動力災(zāi)害防御相關(guān)立法研究，制訂國家層面應(yīng)對重特大海洋動力災(zāi)害專項應(yīng)急預(yù)案，建立健全重特大海洋動力災(zāi)害保險風(fēng)險補(bǔ)償機(jī)制以及提升重特大海洋動力災(zāi)害科技支撐能力。

關(guān)鍵詞：海洋動力災(zāi)害;重特大;時空分布;應(yīng)對策略;風(fēng)險轉(zhuǎn)移

中圖分類號：P7文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號：1005-9857（2019）05-0032-05

Spatial-temporal Distribution and Countermeasures of Major and Severe Marine Dynamic Disasters in the Coastal China

SHI Xianwu1，2，F(xiàn)ANG Jiayi3，LIU Shan2，ZHANG Jiandong2

（1.Zhejiang University，Hangzhou ?310058，China;

2.National Marine Hazard Mitigation Service，MNR，Beijing ?100194，China;3.School of Geographic Sciences，East China Normal University，Shanghai ?200241，China）

Abstract：Coastal areas in China are prone to frequent natural disasters and also important population and economic centers.Under the background of global climate change，the mechanism，frequency，temporal and spatial patterns，and losses of coastal and marine dynamic disasters such as storm surges，waves，sea ice，and tsunami are showing new characteristics.The threat of major and severe coastal and marine dynamic disasters in coastal China can not be ignored.This paper elaborated the temporal and spatial distribution of coastal and marine dynamic disasters.Based on the analysis of the status quo of coastal China in response to coastal and marine dynamic disasters，the countermeasures and suggestions to against major and severe coastal and marine dynamic disasters were proposed，including carrying out research on relevant laws and regulations，formulating a national-level special emergency plan，establishing the insurance compensation mechanism system，and improving the science and technology support ability for major and severe coastal and marine dynamic disasters.

Key words：Coastal and marine dynamic disasters，Extremely large，Spatial-temporal distribution，Countermeasures，Risk transfer

0引言

海洋災(zāi)害已對沿海地區(qū)造成巨大的人員傷亡和經(jīng)濟(jì)損失，例如2004年印度洋地震-海嘯導(dǎo)致14個國家共計23萬人死亡和181.28億美元直接經(jīng)濟(jì)損失，對當(dāng)?shù)芈糜螛I(yè)、漁業(yè)和生態(tài)環(huán)境影響巨大[1]。2005年美國卡特里娜颶風(fēng)風(fēng)暴潮災(zāi)害鏈?zhǔn)姑绹聤W爾良市防洪堤決口，市內(nèi)80%的地區(qū)受淹，在全美造成1 330人死亡，經(jīng)濟(jì)損失達(dá)960多億美元[2]。2011年3月11日，日本福島地震海嘯災(zāi)害鏈造成日本約1.4萬人死亡，地震引起的核電站爆炸以及其他次生災(zāi)害大大影響了災(zāi)后救援和恢復(fù)重建，也對當(dāng)?shù)氐暮０稁鷳B(tài)環(huán)境造成重大破壞，同時給全球生產(chǎn)鏈、供應(yīng)鏈和全球股市帶來巨大的沖擊[3]。當(dāng)前，在全球氣候變化背景下，極端天氣氣候事件明顯增多，風(fēng)暴潮、海浪、海冰、海嘯等海洋動力災(zāi)害的形成機(jī)理、發(fā)生規(guī)律、時空特征、損失程度呈現(xiàn)出新的特點。

我國沿海地區(qū)受季風(fēng)天氣系統(tǒng)和極端天氣事件的影響，是海洋災(zāi)害易發(fā)和頻發(fā)區(qū)。重特大海洋動力災(zāi)害雖然發(fā)生頻率低，但往往會造成巨大的人員傷亡和財產(chǎn)損失。自20世紀(jì)80年代以來，我國近海及海岸帶區(qū)域的海洋災(zāi)害損失年均增長近30%，是各種自然災(zāi)害造成經(jīng)濟(jì)損失中增長最快的[2]。隨著“一帶一路”計劃展開，我國參與經(jīng)濟(jì)全球化程度提高，沿海地區(qū)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，人口密度和社會財富急劇增加，海洋資源開發(fā)利用活動日益頻繁，頻發(fā)的海洋災(zāi)害為我國沿海區(qū)域發(fā)展和海洋開發(fā)帶來嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)[4]。由此可見，我國沿海地區(qū)重特大海洋動力災(zāi)害發(fā)生的可能性不容忽視，隨著沿海地區(qū)社會經(jīng)濟(jì)和人口的快速發(fā)展，面臨的海洋災(zāi)害風(fēng)險也越來越大，如何科學(xué)應(yīng)對沿海地區(qū)重特大海洋動力災(zāi)害的威脅成為我國海洋防災(zāi)減災(zāi)中亟待解決的重要課題。

1海洋動力災(zāi)害時間分布特征

本研究收集了包括風(fēng)暴潮、災(zāi)難性海浪和海冰3類海洋動力災(zāi)害數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)主要來源是《中國海洋災(zāi)害公報》[5]，海嘯近年在我國沿海發(fā)生頻次較低，目前無災(zāi)情統(tǒng)計記錄。為了使經(jīng)濟(jì)損失具有可比性，經(jīng)濟(jì)損失通過居民消費價格指數(shù)逐年訂正，統(tǒng)一訂正到了2016年價格。在此基礎(chǔ)上，分析我國沿海海洋動力災(zāi)害時空分布特征。

1989—2016年海洋動力災(zāi)害已造成4 911億元直接經(jīng)濟(jì)損失，平均每年造成的直接經(jīng)濟(jì)損失達(dá)到175億元。其中風(fēng)暴潮災(zāi)害是造成經(jīng)濟(jì)損失最多的災(zāi)種，占比高達(dá)94%，海洋動力災(zāi)害造成的直接經(jīng)濟(jì)損失無明顯的趨勢，但其占沿海GDP的比重呈現(xiàn)顯著變小趨勢（圖1）。在過去的28年里，海洋動力災(zāi)害已經(jīng)造成了8 469人死亡（包括失蹤），平均每年302人。人員死亡主要是由風(fēng)暴潮（4 370人）和災(zāi)難性海浪（4 099人）造成，其中“9417”號臺風(fēng)風(fēng)暴潮僅在浙江省就導(dǎo)致1 216人死亡。

圖11989—2016年海洋災(zāi)害造成的直接經(jīng)濟(jì)損失（億元）及占沿海GDP比重（‰）（統(tǒng)一訂正到2016年價）

海洋動力災(zāi)害造成人員傷亡的主要原因是：①致災(zāi)因子危險性高，孕災(zāi)環(huán)境復(fù)雜，臺風(fēng)夜間登陸，風(fēng)暴潮與天文大潮疊加，同時風(fēng)力強(qiáng)、暴雨量大，洪水位高;②沿海人口集聚，房屋分布密度大，海水淹沒容易造成農(nóng)房連片倒塌，居民抗災(zāi)能力差;③沿海部分區(qū)域工程防護(hù)措施設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)偏低，一旦發(fā)生海堤潰決容易導(dǎo)致級聯(lián)效應(yīng)，造成更多海堤被損壞引發(fā)沿岸大面積淹沒;④因災(zāi)死亡人口普遍社會脆弱性高，老人憑經(jīng)驗不愿避險，外來人口不熟悉當(dāng)?shù)氐匦误@慌逃生，盲目為搶救資產(chǎn)而遇難身亡[6]。

2海洋動力災(zāi)害空間分布特征

我國沿海地區(qū)海洋動力災(zāi)害造成的經(jīng)濟(jì)損失和死亡人口呈現(xiàn)明顯的空間分布特征。如圖2所示，在統(tǒng)計區(qū)間內(nèi)浙江、福建、廣東是海洋動力災(zāi)害造成直接經(jīng)濟(jì)損失最多的3個省份，占全國沿海直接經(jīng)濟(jì)損失比例達(dá)到84%，這3個省份直接經(jīng)濟(jì)損失總值均超過1 000億元。浙江、福建、廣東、山東和海南是因海洋災(zāi)害死亡人數(shù)最多的省份，約占全國的88%，其中浙江和福建統(tǒng)計區(qū)間內(nèi)死亡人數(shù)均超過了1 000人，這也是我國沿海地區(qū)受風(fēng)暴潮和海浪影響最嚴(yán)重的兩個省份。表1對我國沿海重特大海洋動力災(zāi)害影響和分布特征進(jìn)行了概述，風(fēng)暴潮和海浪引發(fā)的重特大海洋動力災(zāi)害最為頻發(fā)，海冰多發(fā)生在渤海海域和北黃海沿岸海域，從表中典案例可發(fā)現(xiàn)歷史上風(fēng)暴潮、海浪、海冰、海嘯都在我國沿海地區(qū)引發(fā)過重特大海洋動力災(zāi)害。對比圖2，海洋動力災(zāi)害損失的地區(qū)差異顯著，盡管沿海地區(qū)人數(shù)不斷增多，但絕對死亡人數(shù)和相對死亡人數(shù)都呈現(xiàn)出顯著地減少趨勢，2000年后減少趨勢尤為明顯，主要由于20世紀(jì)以來沿海社會抗災(zāi)能力和應(yīng)急響應(yīng)能力的不斷提高，應(yīng)急轉(zhuǎn)移、災(zāi)害預(yù)警等措施落實到位[7-8]。

3重特大海洋動力災(zāi)害應(yīng)對現(xiàn)狀及存在的問題

3.1法律法規(guī)及應(yīng)急預(yù)案支撐應(yīng)對重特大海洋動力災(zāi)害能力不足

我國的災(zāi)害管理體系是自上而下模式，即在中央政府領(lǐng)導(dǎo)下的相關(guān)部委主導(dǎo)的災(zāi)害管理制度。其基本原則為“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級負(fù)責(zé)、條塊結(jié)合、屬地管理”，由政府統(tǒng)一負(fù)責(zé)制定和實施有關(guān)災(zāi)害管理的政策、法規(guī)和規(guī)劃，為地方減災(zāi)工作提供依據(jù)。然而尚未有專門針對海洋災(zāi)害防御的法律法規(guī)，導(dǎo)致開展相關(guān)工作的過程中無法可依。各級政府在面對跨區(qū)域重特大海洋動力災(zāi)害的復(fù)雜局面時，各機(jī)構(gòu)、各區(qū)域往往各自為戰(zhàn)，相互間沒有進(jìn)行很好的配合與協(xié)調(diào)，造成大量資源的閑置、浪費以及重復(fù)配置，協(xié)調(diào)力與資源整合力嚴(yán)重不足，缺乏合理的應(yīng)對保障機(jī)制。2015年國家海洋局發(fā)布了《風(fēng)暴潮、海浪、海嘯和海冰災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案》[10]，但該預(yù)案主要規(guī)定了風(fēng)暴潮、海浪、海嘯、海冰等海洋動力災(zāi)害應(yīng)急期間國家海洋局系統(tǒng)內(nèi)部各部門的職責(zé)，并沒有涉及沿海地方受災(zāi)地區(qū)海洋行政管理部門的任務(wù)分工，主要用于一般的海洋動力災(zāi)害應(yīng)對。

3.2保險市場參與重特大海洋動力災(zāi)害風(fēng)險轉(zhuǎn)移機(jī)制亟須完善

重特大海洋動力災(zāi)害具有損失程度大、影響范圍廣、無法用傳統(tǒng)概率來厘定保險費率等特點，使得普通的商業(yè)保險無法單獨承保重特大海洋災(zāi)害風(fēng)險，我國國內(nèi)也尚未形成成熟的海洋災(zāi)害保險及再保險風(fēng)險轉(zhuǎn)移機(jī)制。一旦發(fā)生重特大海洋動力災(zāi)害，沿海居民災(zāi)后的恢復(fù)生產(chǎn)主要依賴于中央及地方政府的救濟(jì)救助，沿海居民因災(zāi)致貧、因災(zāi)返貧現(xiàn)象非常嚴(yán)重，保險作為最重要的風(fēng)險分散工具，尚未在沿海地區(qū)海洋災(zāi)害的風(fēng)險分散和損失補(bǔ)償中發(fā)揮應(yīng)有的作用[11]。重特大海洋動力災(zāi)害的致災(zāi)機(jī)理復(fù)雜，承災(zāi)對象主要是海上平臺、海水養(yǎng)殖、海岸防護(hù)措施以及類似核電站等沿海重點工程，存在投入大、風(fēng)險高、核損定損難等特點，如果缺乏政策性支持，僅靠商業(yè)模式，相關(guān)保險工作難以開展，迫切需要從國家層面對保險及再保險參與應(yīng)對重特大海洋動力災(zāi)害機(jī)制上進(jìn)行完善。

3.3重特大海洋動力災(zāi)害基礎(chǔ)研究科技支撐有待提高

日本3·11地震海嘯后，國家海洋局啟動了海洋災(zāi)害風(fēng)險評估和區(qū)劃、海洋災(zāi)害承災(zāi)體調(diào)查、海洋災(zāi)害重點防御區(qū)劃定、海洋災(zāi)情調(diào)查評估與報送以及新一輪警戒潮位核定等業(yè)務(wù)工作[12]，這些基礎(chǔ)性海洋防災(zāi)減災(zāi)工作為地方海洋防災(zāi)減災(zāi)初步構(gòu)建了本底數(shù)據(jù)庫，但是尚未系統(tǒng)開展針對重特大海洋動力災(zāi)害的致災(zāi)機(jī)理及影響評估研究工作。2016年科技部啟動了國家重點研發(fā)計劃海洋動力災(zāi)害應(yīng)對技術(shù)研究及應(yīng)用專題，針對風(fēng)暴潮、海浪、海冰、海嘯等重特大海洋動力災(zāi)害對近岸承災(zāi)體作用機(jī)理、風(fēng)險評估及防控技術(shù)、應(yīng)急響應(yīng)程序、防災(zāi)標(biāo)準(zhǔn)等，在我國近海動力災(zāi)害高風(fēng)險區(qū)進(jìn)行應(yīng)用示范，形成的“重大海洋動力災(zāi)害致災(zāi)機(jī)理、風(fēng)險評估、應(yīng)對技術(shù)研究及示范應(yīng)用”項目正在推進(jìn)。

4重特大海洋動力災(zāi)害應(yīng)對對策與建議

4.1開展重特大海洋動力災(zāi)害防御相關(guān)立法

針對地震、氣象、地質(zhì)、洪水等自然災(zāi)害，國家先后出臺了《防震減災(zāi)法》《氣象災(zāi)害防御條例》《地質(zhì)災(zāi)害防治條例》《防汛條例》等相關(guān)法律法規(guī)，目前我國海洋相關(guān)法律法規(guī)大多為海洋環(huán)境保護(hù)方面，與海洋防災(zāi)減災(zāi)相關(guān)的法律僅有《海洋觀測預(yù)報管理條例》。我國海洋災(zāi)害種類多、區(qū)域差異大、災(zāi)害損失日益嚴(yán)重，海洋防災(zāi)減災(zāi)工作形勢嚴(yán)峻，《海洋觀測預(yù)報管理條例》主要對觀測和預(yù)報進(jìn)行了規(guī)定，沒有全面涉及海洋災(zāi)害風(fēng)險評估、災(zāi)情管理、應(yīng)急處置、影響評估和災(zāi)后恢復(fù)等其他海洋防災(zāi)減災(zāi)工作領(lǐng)域，海洋防災(zāi)減災(zāi)眾多工作面臨無法可依的局面，涉及重特大海洋動力災(zāi)害應(yīng)對的法律法規(guī)更是缺乏，亟須出臺專門的海洋災(zāi)害防御方面的法律法規(guī)，建議加快制定《海洋災(zāi)害防御條例》，明確應(yīng)對重特大海洋動力災(zāi)害各級政府和行業(yè)部門職責(zé)。

4.2制訂國家層面應(yīng)對重特大海洋動力災(zāi)害專項應(yīng)急預(yù)案

我國海洋行政管理部門針對風(fēng)暴潮、災(zāi)害性海浪、海嘯、赤潮等海洋災(zāi)害編制了應(yīng)急預(yù)案，?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）、市、縣各級政府也編制了相應(yīng)的預(yù)案，初步建立了覆蓋全國沿海的海洋災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案體系。但這些應(yīng)急預(yù)案應(yīng)對重特大海洋動力災(zāi)害的針對性不強(qiáng)，重特大海洋動力災(zāi)害往往造成嚴(yán)重的人員傷亡，究其原因除了災(zāi)害本身強(qiáng)度大、影響廣外，地方政府應(yīng)對能力的不足，應(yīng)急避難場所設(shè)置的不合理以及災(zāi)民應(yīng)急響應(yīng)的不及時等，導(dǎo)致災(zāi)民選擇了不正確的避難場所或者錯過了最佳的避難時機(jī)，往往導(dǎo)致重特大海洋動力災(zāi)害引發(fā)巨大的人員傷亡和經(jīng)濟(jì)財產(chǎn)損失。建議加強(qiáng)針對重特大海洋動力災(zāi)害的應(yīng)急預(yù)案編制，以國家和地方減災(zāi)需求為牽引，建立聯(lián)防聯(lián)控的重特大海洋動力災(zāi)害應(yīng)對機(jī)制，并將重特大海洋減災(zāi)避災(zāi)預(yù)案納入國家綜合減災(zāi)預(yù)案體系。

4.3建立健全重特大海洋動力災(zāi)害保險風(fēng)險補(bǔ)償機(jī)制

中國保監(jiān)會與財政部開展了《建立巨災(zāi)保險制度》研究工作，并將地震、洪水、臺風(fēng)、森林火災(zāi)等災(zāi)種納入其中，而未將海洋災(zāi)害納入。風(fēng)暴潮、海嘯、海浪、海冰等引發(fā)的重特大海洋動力災(zāi)害事件容易引發(fā)巨大的經(jīng)濟(jì)損失，且受災(zāi)群眾均為沿海漁民，對風(fēng)險的承受能力較差，建議將重特大海洋動力災(zāi)害納入巨災(zāi)保險體系，以促進(jìn)海洋災(zāi)害損失救助補(bǔ)償及保險機(jī)制的發(fā)展，保障沿海居民的財產(chǎn)安全。重特大海洋動力災(zāi)害巨災(zāi)累積風(fēng)險大、應(yīng)對協(xié)調(diào)繁瑣，需要中央和地方政府組織多部門的共同協(xié)調(diào)，而單一部門很難實現(xiàn)重特大海洋動力災(zāi)害風(fēng)險轉(zhuǎn)移分散。建議針對我國重特大海洋動力災(zāi)害易發(fā)多發(fā)區(qū)，從地方政府和沿海居民應(yīng)對重特大海洋動力災(zāi)害實際需求出發(fā)，開展重特大海洋動力災(zāi)害保險可行性研究，建立政府主導(dǎo)、市場參與的政策性重特大海洋動力災(zāi)害保險體制，研發(fā)符合我國沿海地區(qū)的重特大海洋動力災(zāi)害巨災(zāi)保險產(chǎn)品，提高沿海地區(qū)應(yīng)對重特大海洋動力災(zāi)害風(fēng)險防范能力。

4.4提升重特大海洋動力災(zāi)害科技支撐能力

建議開展重特大海洋動力災(zāi)害綜合致災(zāi)機(jī)理研究，科學(xué)識別我國沿海重特大海洋動力災(zāi)害潛在發(fā)生區(qū)域，重點針對地震-海嘯-生產(chǎn)安全事故（核泄漏）災(zāi)害鏈、臺風(fēng)-暴雨-風(fēng)暴潮-洪水災(zāi)害鏈、海冰-生產(chǎn)安全事故災(zāi)害鏈的成災(zāi)機(jī)制，建立重特大海洋動力災(zāi)害鏈風(fēng)險評估模型庫，基于情景假設(shè)分析我國沿海重特大海洋動力災(zāi)害風(fēng)險及其社會影響特征。針對海水養(yǎng)殖、漁港碼頭、海上平臺、避災(zāi)設(shè)施等典型承災(zāi)體，開展重特大海洋動力災(zāi)害過程影響分析，建立重特大海洋動力災(zāi)害典型承災(zāi)體防災(zāi)標(biāo)準(zhǔn)，提高沿海地方重特大海洋動力災(zāi)害風(fēng)險防范水平。

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