楊立凡 何瑨玥

摘? 要：建立檢察公益訴訟制度是檢察機(jī)關(guān)實(shí)施法律監(jiān)督的重要方式創(chuàng)新。但從制度建設(shè)層面看，其調(diào)查取證活動(dòng)缺乏剛性。其原因主要有檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證方式剛性的制度保障不足、社會(huì)分工形成的專(zhuān)業(yè)壁壘、調(diào)查對(duì)象趨利避害的防衛(wèi)本能。要增強(qiáng)調(diào)查取證剛性，應(yīng)該對(duì)阻擾、破壞調(diào)查取證的顯性違法行為，應(yīng)賦予檢察機(jī)關(guān)予以罰款、拘留等司法處置手段;對(duì)拖延、抵觸調(diào)查取證的隱性違法行為，可在調(diào)查取證階段建立法律監(jiān)督問(wèn)詢(xún)制度;細(xì)化舉證責(zé)任分配，明確檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證邊界;建立與舉證能力相匹配訴訟請(qǐng)求機(jī)制。

關(guān)鍵詞：檢察;公益訴訟;調(diào)查取證;剛性

中圖分類(lèi)號(hào)：D925??????? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A???????? 文章編號(hào)：1003-1332（2019）05-0077-05

檢察公益訴訟是指檢察機(jī)關(guān)在履行法律監(jiān)督職能過(guò)程中發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國(guó)有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓等特定領(lǐng)域侵害國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益的違法行為，依法提起民事公益訴訟或者行政公益訴訟，追究違法行為人法律責(zé)任的訴訟制度。檢察機(jī)關(guān)提起的公益訴訟，既屬于民事訴訟或行政訴訟的組成部分，同時(shí)又具有國(guó)家公訴的部分特質(zhì)，是黨和國(guó)家全面推進(jìn)依法治國(guó)戰(zhàn)略中的一項(xiàng)重大司法改革舉措，也是檢察機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督職能的重要方式創(chuàng)新。該制度自2017年7月在全國(guó)實(shí)施以來(lái)，在生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)等領(lǐng)域發(fā)揮出了司法保護(hù)的顯著成效。據(jù)最高人民檢察院2019年2月14日新聞發(fā)布會(huì)上公布的數(shù)據(jù)：自2015年7月至2018年12月底試點(diǎn)階段，全國(guó)共收集環(huán)境資源類(lèi)公益訴訟案件線索16.4萬(wàn)余件，提出檢察建議和發(fā)布公告等訴前程序案件約12萬(wàn)件，提起公益訴訟4611件。實(shí)踐表明該制度具有旺盛的生命力。但從制度建設(shè)層面上看，還面臨著檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證手段缺乏剛性這一突出問(wèn)題。

一、檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證活動(dòng)缺乏剛性的基本內(nèi)涵及表現(xiàn)

（一）檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證活動(dòng)缺乏剛性的基本內(nèi)涵

何謂檢察機(jī)關(guān)檢察活動(dòng)的剛性？通俗理解，就是檢察活動(dòng)應(yīng)當(dāng)具有法律監(jiān)督和司法辦案所應(yīng)有的權(quán)威性和嚴(yán)肅性，作出法律監(jiān)決定必然帶來(lái)實(shí)際效果，監(jiān)督指向的違法行為必須得到依法糾正的確定性和強(qiáng)制力。首先，體現(xiàn)為程序上的確定性，即法律規(guī)定的訴訟程序本身向前運(yùn)行不受干擾影響，檢察監(jiān)督行動(dòng)必然啟動(dòng)相應(yīng)的訴訟程序。比如，在檢察行政公益訴訟中，訴前檢察建議嵌入到行政訴訟程序后，檢察機(jī)關(guān)發(fā)出的訴前檢察建議只會(huì)帶來(lái)兩種可預(yù)期的結(jié)果：一種結(jié)果是直接產(chǎn)生了督促行政機(jī)關(guān)依法履職的監(jiān)督效果，監(jiān)督對(duì)象根據(jù)檢察建議依法履職并及時(shí)回復(fù)整改結(jié)果;另一種結(jié)果是檢察建議在法定期間內(nèi)未被行政機(jī)關(guān)采納，則必然導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)啟動(dòng)起訴程序，推動(dòng)監(jiān)督事項(xiàng)進(jìn)入訴訟環(huán)節(jié)。其次，體現(xiàn)為實(shí)體責(zé)任上的確定性，即訴訟活動(dòng)中各方參與人因其行為產(chǎn)生的法律后果具有確定性。只有當(dāng)行為人在訴訟活動(dòng)中的違法行為必然承擔(dān)相應(yīng)的法律后果，訴訟程序才體現(xiàn)出其權(quán)威性和嚴(yán)肅性。檢察公益訴訟制度作為訴訟制度的重大創(chuàng)新，在程序運(yùn)行的確定性方面已得到充分保障，在實(shí)體責(zé)任的確定性方面還存在薄弱環(huán)節(jié)。突出表現(xiàn)在：檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查取證手段缺乏剛性，嚴(yán)重依賴(lài)于相關(guān)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)、被調(diào)查對(duì)象的配合與支持，對(duì)于大量不配合、不支持的現(xiàn)象，檢察機(jī)關(guān)主要是通過(guò)開(kāi)展行政事務(wù)性的溝通、協(xié)調(diào)工作推進(jìn)解決，導(dǎo)致一批公益訴訟案件線索能否進(jìn)入訴訟程序得到有效處理具有不確定性。檢察公益訴訟調(diào)查取證難現(xiàn)象嚴(yán)重制約了檢察公益訴訟進(jìn)一步發(fā)展。

（二）檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證活動(dòng)缺乏剛性的主要表現(xiàn)

檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證活動(dòng)缺乏剛性主要表現(xiàn)為調(diào)查取證手段缺乏強(qiáng)制力。檢察公益訴訟制度中，賦予了檢察機(jī)關(guān)七種調(diào)查取證方式：（1）查閱、摘抄、復(fù)制有關(guān)行政執(zhí)法卷宗材料;（2）詢(xún)問(wèn)行政機(jī)關(guān)相關(guān)人員以及行政相對(duì)人、利害關(guān)系人、證人等;（3）收集書(shū)證、物證、視聽(tīng)資料、電子證據(jù)等;（4）咨詢(xún)專(zhuān)業(yè)人員、相關(guān)部門(mén)或者行業(yè)協(xié)會(huì)等對(duì)專(zhuān)門(mén)問(wèn)題的意見(jiàn);（5）委托鑒定、評(píng)估、審計(jì);（6）勘驗(yàn)、檢查物證、現(xiàn)場(chǎng);（7）其他必要的調(diào)查方式;上述七種調(diào)查取證方式均缺乏法律強(qiáng)制力，都需要相關(guān)方面的配合。雖然2018年10月修訂的《人民檢察院組織法》第二十一條、2018年2月最高人民法院、最高人民檢察院《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“兩高《解釋》”）第六條等法律和司法解釋均明確規(guī)定：對(duì)于人民檢察院調(diào)查取證，有關(guān)行政機(jī)關(guān)以及其他組織、公民應(yīng)當(dāng)配合。但這些規(guī)定目前還停留于法律宣示性條款的層面，并未具體規(guī)定不配合調(diào)查取證應(yīng)當(dāng)負(fù)什么法律責(zé)任，實(shí)踐中缺乏可操作性。兩高《解釋》第六條還明確規(guī)定：必要時(shí)可以采用民事訴訟法、行政訴訟法規(guī)定的證據(jù)保全措施。實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)的絕大部分行政公益訴訟線索，提出檢察建議之后會(huì)得到行政機(jī)關(guān)的妥善處理并在訴前程序結(jié)案，如前所述2018年檢察機(jī)關(guān)啟動(dòng)調(diào)查的行政公益訴訟案件發(fā)出訴前檢察建議后有效整改率達(dá)97%。所以，證據(jù)保全措施并不適合公益訴訟線索的前期調(diào)查核實(shí)工作，實(shí)踐中這條配套規(guī)定基本處于空轉(zhuǎn)狀態(tài)。

二、檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證活動(dòng)缺乏剛性的原因

（一）檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證活動(dòng)制度保障不足

首先，檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證活動(dòng)的程序制度保障不足。從訴訟制度的運(yùn)行要求而言，司法活動(dòng)的剛性蘊(yùn)于訴訟程序制度之中，體現(xiàn)為程序運(yùn)行的確定力、拘束力、強(qiáng)制力。比如：刑事訴訟制度全過(guò)程都設(shè)計(jì)有刑事強(qiáng)制措施保障其順利進(jìn)行。民事、行政訴訟制度主要是在訴訟規(guī)則中設(shè)置相應(yīng)的法律責(zé)任強(qiáng)化其程序剛性。一方面，通過(guò)設(shè)置并貫徹執(zhí)行舉證責(zé)任規(guī)則，引導(dǎo)訴訟當(dāng)事人履行訴訟中的法定義務(wù)，讓不履行訴訟義務(wù)的當(dāng)事人承擔(dān)不利的法律后果甚至是敗訴風(fēng)險(xiǎn);比如，《民事訴訟法》第六十五條規(guī)定：對(duì)當(dāng)事人提供證據(jù)逾期且拒不說(shuō)明理由或者理由不成立的，人民法院可以不予采納該證據(jù)，或者采納該證據(jù)但予以訓(xùn)誡、罰款。另一方面，對(duì)于破壞法庭審判秩序和執(zhí)行秩序的，給予訓(xùn)誡、罰款、拘留等司法處罰，甚至對(duì)惡意對(duì)抗國(guó)家司法活動(dòng)的行為追究其刑事責(zé)任。《刑法》第三百一十三條規(guī)定的拒不執(zhí)行人民法院判決、裁定罪，就是對(duì)于有能力執(zhí)行而拒不執(zhí)行人民法院已發(fā)生法律效力的判決和裁定的行為作為妨礙司法罪中的一類(lèi)特殊犯罪予以追究刑責(zé)。而對(duì)檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查取證行為缺乏類(lèi)似制度分到規(guī)定。

其次，檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證時(shí)強(qiáng)制性處置手段配置缺乏制度保障。從司法機(jī)關(guān)履行職責(zé)的要求來(lái)看，一般應(yīng)配置強(qiáng)制性處置手段以應(yīng)對(duì)司法活動(dòng)中遭遇到的違法行為?，F(xiàn)行法律制度明確規(guī)定公安機(jī)關(guān)對(duì)于阻礙執(zhí)法活動(dòng)的違法行為，可依法采取行政處罰和刑事強(qiáng)制措施。比如，《警察法》對(duì)于嚴(yán)重危害社會(huì)治安秩序或者威脅公共安全的行為，賦予公安機(jī)關(guān)采取強(qiáng)行帶離現(xiàn)場(chǎng)、現(xiàn)場(chǎng)管制、強(qiáng)行驅(qū)散、立即拘留等強(qiáng)力處置手段。人民法院對(duì)于破壞審判秩序、阻礙執(zhí)行活動(dòng)的行為同樣依法具有訓(xùn)誡、罰款、拘留等司法處罰手段。如《刑事訴訴法》第一百九十九條規(guī)定，對(duì)于訴訟參與人或者旁聽(tīng)人員違反法庭秩序且不聽(tīng)從警告制止的，可以采取強(qiáng)行帶出法庭、罰款、拘留等強(qiáng)制處分手段，構(gòu)成犯罪的依法追究刑事責(zé)任。根據(jù)《民事訴訟法》第一百一十條之規(guī)定：訴訟參與人和其他人違反法庭規(guī)則的，可以予以訓(xùn)誡，責(zé)令退出法庭或者予以罰款、拘留。對(duì)哄鬧、沖擊法庭，侮辱、誹謗、威脅、毆打?qū)徟腥藛T，嚴(yán)重?cái)_亂法庭秩序的人，依法追究刑事責(zé)任;情節(jié)較輕的，予以罰款、拘留。從司法實(shí)踐看，為司法機(jī)關(guān)配置強(qiáng)制性處置手段應(yīng)對(duì)司法活動(dòng)中的違法行為是很有必要的。但現(xiàn)行法律規(guī)定中唯獨(dú)對(duì)于干擾、阻礙檢察辦案活動(dòng)的違法行為，沒(méi)有賦與檢察機(jī)關(guān)任何司法處置手段，這是影響檢察機(jī)關(guān)司法活動(dòng)權(quán)威性、嚴(yán)肅性的制度性原因。故增強(qiáng)公益訴訟制度中檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證活動(dòng)的剛性，保障檢察公益訴訟制度排除干擾阻力在司法軌道上平穩(wěn)運(yùn)行，也需要在制度上賦予檢察機(jī)關(guān)一定的司法處置權(quán)限。

（二）社會(huì)分工形成專(zhuān)業(yè)壁壘

檢察機(jī)關(guān)是司法辦案機(jī)關(guān)，主要活動(dòng)是適用法律，即根據(jù)已知證據(jù)判斷事實(shí)的法律性質(zhì)和法律責(zé)任，本質(zhì)上屬于司法判斷活動(dòng)。對(duì)生態(tài)環(huán)境資源、國(guó)有土地、食品藥品安全等方面開(kāi)展法律監(jiān)督，涉及到環(huán)保、國(guó)土、林業(yè)、水務(wù)、水利、城管、規(guī)劃、住建、財(cái)政、民政、稅務(wù)、食藥、衛(wèi)計(jì)等各個(gè)行業(yè)的行政監(jiān)管法規(guī)以及行業(yè)性管理標(biāo)準(zhǔn)，存在專(zhuān)業(yè)壁壘。要求檢察官全面掌握這些領(lǐng)域的專(zhuān)業(yè)知識(shí)，既不現(xiàn)實(shí)，也不符合現(xiàn)代社會(huì)專(zhuān)業(yè)化分工日益精細(xì)的規(guī)律，必須借助有專(zhuān)業(yè)知識(shí)的機(jī)關(guān)和人員協(xié)助調(diào)查。

（三）調(diào)查對(duì)象趨利避害的防護(hù)本能

生態(tài)環(huán)境資源保護(hù)的第一責(zé)任主體是行政機(jī)關(guān)。行政機(jī)關(guān)普遍存在趨利避害心理，對(duì)于阻力大、困難多、需要檢察機(jī)關(guān)幫助排除執(zhí)法阻力的事項(xiàng)，積極配合檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證;對(duì)于可能被檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的事項(xiàng)，則面臨著作為被告使其執(zhí)法公信力受損的壓力、單位考核考評(píng)中負(fù)面評(píng)價(jià)甚至“一票否決”的壓力、紀(jì)委監(jiān)察部門(mén)追責(zé)問(wèn)責(zé)的壓力等多種顧慮，對(duì)檢察機(jī)關(guān)查閱、摘抄、復(fù)制有關(guān)行政執(zhí)法材料等調(diào)查取證行為，往往推諉拖延、抵觸回避。

綜上可見(jiàn)，檢察機(jī)關(guān)對(duì)公益訴訟線索進(jìn)行調(diào)查核實(shí)所面臨的困難，在實(shí)踐中將是一個(gè)長(zhǎng)期性的客觀存在。破解這一問(wèn)題，需要增強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證手段的法律剛性。

三、完善檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證剛性的構(gòu)想

（一）賦予檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督調(diào)查過(guò)程中對(duì)特定違法行為的司法處置權(quán)

對(duì)于直接對(duì)抗、阻擾、破壞、干擾檢察機(jī)關(guān)司法活動(dòng)和法律監(jiān)督活動(dòng)等顯性違法行為，在程序嚴(yán)格、證據(jù)確實(shí)的情況下，應(yīng)賦予檢察機(jī)關(guān)予以訓(xùn)誡、罰款、拘留等強(qiáng)制性司法處置手段，以維護(hù)檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督和司法辦案的嚴(yán)肅性、權(quán)威性。對(duì)于以暴力、威脅方法阻礙檢察人員依法執(zhí)行職務(wù)，或者進(jìn)行打擊、報(bào)復(fù)，情節(jié)嚴(yán)重構(gòu)成犯罪的，依法移送公安機(jī)關(guān)立案?jìng)刹椋肪啃淌仑?zé)任。

（二）建立檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證的問(wèn)詢(xún)制度

與公安機(jī)關(guān)在偵查活動(dòng)、人民法院在審判和執(zhí)行活動(dòng)中面臨著大量以肢體行為等顯性方式干擾、阻礙司法辦案的現(xiàn)象相比，檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟調(diào)查取證活動(dòng)中面臨的干擾、阻礙具有自身特點(diǎn)：主要表現(xiàn)為行政機(jī)關(guān)等檢察公益訴訟的相對(duì)人對(duì)檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證活動(dòng)以工作中的各種借口拖延、逃避、敷衍等軟性、隱性方式抵觸、不配合。對(duì)于顯性違法行為予以司法措施處罰，對(duì)于大量隱性的抵觸調(diào)查取證行為，一律予以司法處罰容易導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證權(quán)的濫用和越界，顯屬不當(dāng)，應(yīng)在制度設(shè)計(jì)上借鑒監(jiān)督問(wèn)詢(xún)制度的機(jī)理對(duì)上述隱性違法行為予以規(guī)制。所謂監(jiān)督問(wèn)詢(xún)，是指履行監(jiān)督職責(zé)的機(jī)關(guān)就特定監(jiān)督事項(xiàng)對(duì)被監(jiān)督對(duì)象發(fā)出問(wèn)詢(xún)（質(zhì)詢(xún)），被監(jiān)督對(duì)象在規(guī)定期限內(nèi)以規(guī)定方式答復(fù)問(wèn)題、說(shuō)明情況的制度。它是我國(guó)監(jiān)督制度體系中常用的一種監(jiān)督調(diào)查方式。比如：國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督制度中規(guī)定有質(zhì)詢(xún)制度：根據(jù)《中華人民共和國(guó)各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》的規(guī)定，各級(jí)人大常委會(huì)組成人員通過(guò)聯(lián)名，可向常務(wù)委員會(huì)書(shū)面提出針對(duì)本級(jí)人民政府及其部門(mén)、人民法院、人民檢察院某一具體監(jiān)督事項(xiàng)的質(zhì)詢(xún)案，被質(zhì)詢(xún)機(jī)關(guān)必須在法定期限內(nèi)、以法定形式作出答復(fù)、說(shuō)明，人大常委會(huì)根據(jù)答復(fù)情況進(jìn)行評(píng)議是否達(dá)到監(jiān)督目的并做出相應(yīng)決議。在黨內(nèi)監(jiān)督制度中規(guī)定有函詢(xún)制度：根據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》的規(guī)定，黨的地方各級(jí)委員會(huì)和紀(jì)律檢查委員會(huì)接到對(duì)干部一般性違紀(jì)問(wèn)題的反映，應(yīng)當(dāng)及時(shí)找本人約談函詢(xún)，核實(shí)情況。所謂函詢(xún)，就是對(duì)監(jiān)督對(duì)象進(jìn)行書(shū)面詢(xún)問(wèn)，被監(jiān)督對(duì)象在規(guī)定時(shí)限內(nèi)對(duì)函詢(xún)的問(wèn)題予以詳細(xì)說(shuō)明，并由其所在黨組織主要負(fù)責(zé)人簽字后報(bào)上級(jí)紀(jì)委存檔備查，對(duì)不如實(shí)說(shuō)明情況的要給予嚴(yán)肅處理。在行政執(zhí)法領(lǐng)域，也有證監(jiān)會(huì)對(duì)上市公司重大事項(xiàng)發(fā)出公開(kāi)問(wèn)詢(xún)函等類(lèi)似調(diào)查制度。借鑒監(jiān)督問(wèn)詢(xún)制度的機(jī)理，可在檢察公益訴訟的調(diào)查取證階段建立法律監(jiān)督問(wèn)詢(xún)制度，即遵循舉證責(zé)任倒置原則，規(guī)定檢察機(jī)關(guān)可以就調(diào)查取證中的特定問(wèn)題向行政執(zhí)法機(jī)關(guān)發(fā)出檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督問(wèn)詢(xún)函，要求被問(wèn)詢(xún)單位在法律規(guī)定的期限內(nèi)，以規(guī)定的方式書(shū)面答復(fù)和說(shuō)明。進(jìn)入訴訟程序后，檢察機(jī)關(guān)與被訴方均可將書(shū)面問(wèn)詢(xún)情況和書(shū)面答復(fù)情況作為訴訟證據(jù)提交，分清各自的舉證責(zé)任。對(duì)于以下內(nèi)容，可以通過(guò)問(wèn)詢(xún)予以解決：（1）關(guān)于行政機(jī)關(guān)的法定職責(zé)、法定權(quán)限、法律依據(jù)中的特定問(wèn)題。（2）特定領(lǐng)域的專(zhuān)業(yè)性問(wèn)題。（3）行政機(jī)關(guān)在特定時(shí)段針對(duì)特定事項(xiàng)是否依法履行了監(jiān)督管理職責(zé)的具體情況。（4）國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益受到侵害的事實(shí)及狀態(tài)。（5）其他需要說(shuō)明的事實(shí)。以法律監(jiān)督問(wèn)詢(xún)函調(diào)查取證，將有效減輕檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證壓力，增強(qiáng)訴前程序的剛性和訴訟程序的權(quán)威性，形成共享、交流、互動(dòng)的訴前信息共享機(jī)制。一是豐富了檢察機(jī)關(guān)調(diào)查手段。二是要求被監(jiān)督的行政機(jī)關(guān)就履職范圍的專(zhuān)業(yè)性問(wèn)題進(jìn)行答復(fù)和說(shuō)明，有助于借助行政機(jī)關(guān)的專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)，迅速查明專(zhuān)業(yè)性問(wèn)題。三是有助于劃清法律責(zé)任，將問(wèn)詢(xún)的答復(fù)情況作為起訴后法庭核實(shí)行政機(jī)關(guān)是否依法履職、是否積極配合檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督調(diào)查的一項(xiàng)備查追責(zé)的證據(jù)材料，產(chǎn)生制度性的約束力。對(duì)于故意欺騙、誤導(dǎo)性回復(fù)以掩蓋事實(shí)等訴訟中的違法行為，應(yīng)當(dāng)追究其法律責(zé)任。

（三）細(xì)化檢察公益訴訟的舉證責(zé)任，明確檢察調(diào)查取證的邊界

遵循行政訴訟和民事訴訟關(guān)于舉證責(zé)任分配的一般原則、公益訴訟自身規(guī)律、檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能運(yùn)行規(guī)律，細(xì)化舉證責(zé)任分配體系。一是推進(jìn)刑事附帶民事公益訴訟、行政公益訴訟附帶民事公益訴訟等“二合一”、“三合一”辦案制度，充分運(yùn)用刑事裁判認(rèn)定事實(shí)、刑事偵查證據(jù)、行政執(zhí)法調(diào)查證據(jù)。當(dāng)前，司法實(shí)踐中根據(jù)生態(tài)環(huán)境與資源保護(hù)公益訴訟案件的特點(diǎn)，推進(jìn)“二合一”、“三合一” 歸口審理和統(tǒng)一集中管轄已經(jīng)成為司法改革趨勢(shì)。最高人民法院、最高人民檢察院先后出臺(tái)文件進(jìn)行部署推進(jìn)。最高人民法院2014年6月出臺(tái)的《關(guān)于全面加強(qiáng)環(huán)境資源審判工作為推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)提供有力司法保障的意見(jiàn)》中明確提出：本著確有需要、因地制宜、分步推進(jìn)的原則，建立環(huán)境資源專(zhuān)門(mén)審判機(jī)構(gòu);其在2017年12月制定《關(guān)于全面加強(qiáng)長(zhǎng)江流域生態(tài)文明建設(shè)與綠色發(fā)展司法保障的意見(jiàn)》再次提出：推進(jìn)流域內(nèi)環(huán)境資源刑事、民事、行政案件的“三合一”或者“二合一”歸口審理模式。最高人民檢察院2019年4月出臺(tái)《關(guān)于長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶檢察機(jī)關(guān)辦理長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境資源案件加強(qiáng)協(xié)作配合的意見(jiàn)》，鼓勵(lì)有條件的省級(jí)檢察院探索建立長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶部分生態(tài)環(huán)境資源案件集中辦理機(jī)制。司法改革實(shí)踐已經(jīng)取得顯著成果。據(jù)最高人民法院發(fā)布的《中國(guó)環(huán)境資源審判（2016-2017）》統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)：截至2017年4月，人民法院共設(shè)立環(huán)境資源審判庭、合議庭和巡回法庭956個(gè)。全國(guó)有18個(gè)高級(jí)人民法院、149個(gè)中級(jí)人民法院和128個(gè)基層人民法院設(shè)立了專(zhuān)門(mén)環(huán)境資源審判庭。有11家高級(jí)人民法院實(shí)行環(huán)境資源類(lèi)刑事、民事、行政案件由一個(gè)審判團(tuán)隊(duì)審理的“三合一”歸口審理模式。二是合理界定公訴方與被訴方的舉證責(zé)任分配，防止檢察公益訴訟發(fā)展為與刑事公訴同質(zhì)化的檢察機(jī)關(guān)全面舉證模式。行政公益訴訟應(yīng)遵循行政訴訟舉證責(zé)任倒置的基本原則分配責(zé)任。民事公益訴訟也應(yīng)遵循民事侵權(quán)責(zé)任分配中對(duì)特定領(lǐng)域規(guī)定的舉證責(zé)任倒置、過(guò)錯(cuò)推定責(zé)任、嚴(yán)格責(zé)任等舉證規(guī)則，讓公益訴訟被告基于其實(shí)施的侵權(quán)行為承擔(dān)相應(yīng)的舉證責(zé)任。如《侵權(quán)責(zé)任法》第六十六條規(guī)定：因污染環(huán)境發(fā)生糾紛，污染者應(yīng)當(dāng)就法律規(guī)定的不承擔(dān)責(zé)任或者減輕責(zé)任的情形及其行為與損害之間不存在因果關(guān)系承擔(dān)舉證責(zé)任。從目前的規(guī)定來(lái)看，檢察公益訴訟制度規(guī)定的舉證責(zé)任分配還不夠合理，檢察機(jī)關(guān)肩負(fù)的舉證責(zé)任過(guò)重，需要進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整。比如，兩高《解釋》第二十二條第（三）項(xiàng)規(guī)定：人民檢察院提起行政公益訴訟應(yīng)當(dāng)提交下列材料包括：檢察機(jī)關(guān)已經(jīng)履行訴前程序，行政機(jī)關(guān)仍不依法履行職責(zé)或者糾正違法行為的證明材料。司法實(shí)踐中執(zhí)行上述規(guī)定執(zhí)行會(huì)面臨舉證困境。該項(xiàng)舉證責(zé)任應(yīng)當(dāng)分解成兩部分：一部分是檢方證明“檢察機(jī)關(guān)已經(jīng)履行訴前程序”，另一部分是由行政機(jī)關(guān)證明“已經(jīng)按照檢察建議要求依法履行職責(zé)或者糾正違法行為”，舉證不能則推定為沒(méi)有履行。從認(rèn)識(shí)邏輯來(lái)看，沒(méi)有發(fā)生的行為自然不會(huì)留下行為痕跡。如果要求檢察機(jī)關(guān)證明行政機(jī)關(guān)沒(méi)有實(shí)施某種行為，檢察機(jī)關(guān)唯有在相應(yīng)的時(shí)間段全程監(jiān)控予以證明，否則別無(wú)他法。因此，改由被告方自證其作出了特定行為，否則即推定沒(méi)有履行特定行為，是比較合理的。

（四）建立與舉證能力相匹配的訴訟請(qǐng)求機(jī)制

在舉證責(zé)任分配已經(jīng)明確的前提下，檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證到什么程度，就提出與證明能力相適應(yīng)的訴訟請(qǐng)求，防止為了追求個(gè)案處理達(dá)到盡善盡美的程度，而導(dǎo)致案件因調(diào)查取證困難而造成訴訟拖延甚至不作為。具體而言，行政公益訴訟的核心訴求是督促行政機(jī)關(guān)依法正確履行職責(zé)以維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益，具體訴求包括：確認(rèn)行政行為違法或者無(wú)效、撤銷(xiāo)違法行政行為、變更行政行為、責(zé)令行依法履職幾個(gè)不同的層次。有的案件只需要判決確認(rèn)違法并予以撤銷(xiāo)即達(dá)到目標(biāo)，有的案件需要責(zé)令依法履職。評(píng)判是否依法履職，以履行了相應(yīng)的行政執(zhí)法行為為標(biāo)準(zhǔn)，還是以行政執(zhí)法行為所指向的受到侵害的國(guó)家利益和社會(huì)公共利益得到全部修復(fù)為標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)具體案件綜合判斷。民事公益訴訟的訴訟請(qǐng)求主要包括停止侵害、排除妨礙、消除危險(xiǎn)、恢復(fù)原狀、賠償損失、賠禮道歉等六類(lèi)?；謴?fù)原狀、賠償損失是民事訴訟中終極意義上的權(quán)利恢復(fù)訴求，在民事公益訴訟中主要是指要求被告履行恢復(fù)環(huán)境措施、支付修復(fù)生態(tài)環(huán)境費(fèi)用或生補(bǔ)償費(fèi)。在證據(jù)無(wú)法證明具體損害情況下，僅提出停止侵害、排除妨礙、消除危險(xiǎn)等訴訟請(qǐng)求，比將案件長(zhǎng)期擱置更有利于依法保護(hù)生態(tài)環(huán)境。因此，在窮盡調(diào)查取證手段后，舉證能力能夠支撐哪些訴訟請(qǐng)求，就提出相應(yīng)的訴訟請(qǐng)求。以企業(yè)埋設(shè)地下暗管向長(zhǎng)江偷排污水的案件為例：檢察機(jī)關(guān)僅拍攝到偷排污水的影像資料，僅能證明有偷排污水的行為發(fā)生，無(wú)法證明哪一家企業(yè)實(shí)施了違法行為，也無(wú)法查明排污水量和污水成份。這種情況下，從行政公益訴訟的角度，應(yīng)該向行政機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議書(shū)，要求其依監(jiān)管職權(quán)查清相關(guān)企業(yè)，以及偷埋暗管的違法情況，落實(shí)鋪設(shè)暗管的行政處罰責(zé)任。從民事公益訴訟角度看，可以對(duì)企業(yè)提出停止侵害、排除妨礙等的訴訟請(qǐng)求，具體落實(shí)措施就是清查暗管等。上述處理，雖然因?yàn)槿狈?shí)際損害大小的鑒定證據(jù)而沒(méi)有提出（或者保留）環(huán)境損害賠償訴求，但能夠及時(shí)預(yù)防違法行為再次發(fā)生，相比因調(diào)查取證不能而長(zhǎng)期擱置案件，效果要好。

注 釋?zhuān)?/p>

[1] 董凡超：《訴前程序行政機(jī)關(guān)整改率達(dá)97%——最高檢公布中國(guó)生態(tài)環(huán)境檢察工作情況》，《法制日?qǐng)?bào)》，2019年2月15日。

[2] 參見(jiàn)《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》、《檢察機(jī)關(guān)民事公益訴訟案件辦案指南（試行）》、《檢察機(jī)關(guān)行政公益訴訟案件辦案指南（試行）》。

[3] http：//www.sohu.com/a/156931172_170817，2019年6月25日訪問(wèn)。

[4] 司法實(shí)踐中，存在一些不良企業(yè)利用深夜、暴雨或長(zhǎng)江水位上漲的時(shí)間段，偷排有毒有害工業(yè)污水，因污水很快被江水稀釋?zhuān)∽C存在相當(dāng)困難。

責(zé)任編輯：劉冰清

文字校對(duì)：趙? 穎