劉軍　袁曉雯

摘要：近年來，在省、市、縣級政府層面，對地方政府融資平臺公司進(jìn)行了大量重組和轉(zhuǎn)型的實踐。筆者結(jié)合工作實際認(rèn)為平臺公司重組和轉(zhuǎn)型并不僅僅是考慮平臺公司自身，而是要提高到地方政府治理層面;理清債務(wù)、健全治理機制和拓展經(jīng)營范圍是重組和轉(zhuǎn)型的主要內(nèi)容;重組和轉(zhuǎn)型中需要把握的要點是自上而下的程序、統(tǒng)籌兼顧推進(jìn)PPP項目、向金融控股轉(zhuǎn)型和與專業(yè)咨詢機構(gòu)合作。本文對地方政府推進(jìn)此項工作有一定的借鑒作用。

關(guān)鍵詞：地方政府 平臺公司 重組 轉(zhuǎn)型

中圖分類號：F1812.5

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：2096-0298（2019）03（a）-029-02

在地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中發(fā)揮重要作用的地方政府融資平臺公司（以下簡稱平臺公司），如今面臨著重組和轉(zhuǎn)型的挑戰(zhàn)。在1994年分稅制改革后，財權(quán)上收，事權(quán)下放，地方政府財政缺口加大，平臺公司應(yīng)運而生。在2008年左右，地方政府紛紛借中央政府加大投資的機會大力發(fā)展平臺公司，平臺公司數(shù)量呈現(xiàn)爆發(fā)式增長。經(jīng)過十年的運營，這批平臺公司產(chǎn)生了較大的分化。如何推進(jìn)平臺公司重組和轉(zhuǎn)型，充分利用平臺公司促發(fā)展防風(fēng)險，是值得地方政府研究的問題。

1 平臺公司重組和轉(zhuǎn)型現(xiàn)狀

（l）平臺公司現(xiàn)在是地方政府對轄區(qū)進(jìn)行治理的重要工具。有學(xué)者提出了“統(tǒng)合治理”模式，“統(tǒng)合治理”是指地方政府在城市化過程中利用公司化平臺進(jìn)行經(jīng)營性運作的治理模式?！敖y(tǒng)合治理”模式下，政治機制、行政機制與公司化經(jīng)營機制的聯(lián)結(jié)成為地方政府權(quán)力運行模式的主要特征，項目平臺公司成為承載權(quán)力運行的典型組織化治理工具，并進(jìn)而實現(xiàn)了外部資源汲取能力的提升及內(nèi)部資源整合能力的強化這兩方面的權(quán)力擴張[1]?！敖y(tǒng)合治理”模式清晰地表明了平臺公司在地方政府治理中的重要作用，所以推進(jìn)平臺公司的重組和轉(zhuǎn)型，不僅僅要考慮到平臺公司自身因素，還要提升到地方政府治理的層面來考慮。

（2）平臺公司重組以地方政府為主導(dǎo)。地方政府掌握著方案與時機的選擇權(quán)和決策權(quán)，并通過路徑、配套措施及干部調(diào)配進(jìn)行控制。作為平臺公司的所有者與實際控制人，地方政府在平臺公司重組和轉(zhuǎn)型過程中的參與程度，決定著平臺公司的轉(zhuǎn)型方向與變化程度。地方政府對重組的直接干預(yù)主要表現(xiàn)在：首先，在大多數(shù)情況下，重組企業(yè)的確定，是由政府機構(gòu)決定，甚至是地方黨政主要領(lǐng)導(dǎo)倡議;其次，在重組談判的過程中，往往有政府官員居中調(diào)解，且具有最終決定權(quán);最后，地方政府會根據(jù)自己的偏好對重組的平臺公司實行政策傾斜，在用地、資產(chǎn)和補助等方面給予優(yōu)惠。

（3）一些平臺公司在地方政府支持下，利用自身規(guī)模優(yōu)勢和管理層的企業(yè)家精神，已經(jīng)嘗試甚至完成了市場化轉(zhuǎn)型。在控股、參股的子公司層面，企業(yè)管理引入職業(yè)經(jīng)理人，業(yè)務(wù)范圍由市政項目代建拓展到公用事業(yè)，甚至進(jìn)入完全的市場化領(lǐng)域，如房地產(chǎn)開發(fā)、旅游、土建等經(jīng)營業(yè)務(wù)。也有一些表面性的轉(zhuǎn)型，如通過公司員工去事業(yè)單位身份、公司主要負(fù)責(zé)人去公務(wù)員身份，營造出公司轉(zhuǎn)型的表象。這種轉(zhuǎn)型只是形式上的，實際上與地方政府的關(guān)系并沒有改變，而且讓地方政府選擇平臺公司管理層時的選擇面更小，很少有發(fā)展?jié)摿^大的公務(wù)員愿意離開政府去平臺公司。

（4）平臺公司的作用仍不可替代。目前，雖然允許地方政府融資，但地方政府債券只是解決了資金來源問題，資金到位后仍然需要合適的項目主體承擔(dān)，項目主體同樣是決定項目成敗的關(guān)鍵。平臺公司與地方政府的天然聯(lián)系讓平臺公司成為項目主體的第一選擇。地方政府在碰到急難險重的工程時，仍會自然而然地讓平臺公司承擔(dān)。

2 重組與轉(zhuǎn)型的主要內(nèi)容

（l）理清債務(wù)關(guān)系。平臺公司業(yè)務(wù)類型復(fù)雜，涉及面廣'要針對不同的經(jīng)營范圍、現(xiàn)金流量、債務(wù)負(fù)擔(dān)分類推進(jìn)重組和轉(zhuǎn)型。平臺公司重組和轉(zhuǎn)型涉及存量債務(wù)的處置，也涉及未來與地方政府關(guān)系的重塑。妥善解決存量債務(wù)問題，要按照相關(guān)政策對平臺公司的債務(wù)進(jìn)行清理，劃分企業(yè)債務(wù)和政府債務(wù)，屬于政府的債務(wù)，按照規(guī)定進(jìn)行置換并歸納到政府會計的核算體系中。對于今后產(chǎn)生的新債務(wù)，應(yīng)清晰劃分責(zé)任主體，企業(yè)債務(wù)由企業(yè)負(fù)擔(dān)，政府債務(wù)由政府負(fù)擔(dān)。

（2）健全治理體系。一是建立規(guī)范的公司治理架構(gòu)。完善國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)、董事會、監(jiān)事會等組織結(jié)構(gòu)，強化國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)的作用，加強公司管理人員的績效考核和責(zé)任追究制度。二是建立科學(xué)的決策機制。平臺公司的經(jīng)營方針、投資計劃等重大決議，須經(jīng)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)批準(zhǔn)方可進(jìn)行。地方政府可通過優(yōu)化國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)的職能，細(xì)化國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)決策機制來監(jiān)控平臺公司的穩(wěn)定運行。三是完善內(nèi)部流程制度，提高規(guī)范運營水平。平臺公司應(yīng)從戰(zhàn)略、組織、流程、績效、企業(yè)文化等方面系統(tǒng)地完善自身。

（3）拓展經(jīng)營范圍。一是地方政府可以整合轄區(qū)內(nèi)的平臺公司，在現(xiàn)有平臺公司之上，利用平臺公司的股權(quán)組建國有資本運營公司，形成雙層平臺公司體系。國有資本運營公司，上對政府負(fù)責(zé)，受政府授權(quán)委托管理平臺公司;下對平臺公司以股權(quán)為紐帶進(jìn)行管理。二是平臺公司參與政府和社會資本合作模式。平臺公司在PPP模式中的角色定位為以下兩類：作為社會資本方，參與本級政府之外的合作項目;作為合作項目政府資本的委托管理載體，代表政府參股項目公司。三是成立基金管理公司。平臺公司受政府委托，作為代持政府股份的管理人，代表政府出資部分管理基金公司。

3 重組和轉(zhuǎn)型的實踐探討

為了促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，地方政府仍然把平臺公司作為承擔(dān)政府投資項目的重要平臺和財政收入的重要來源。大多數(shù)平臺公司目前只能做到準(zhǔn)市場化，在很長一段時間內(nèi)仍然是地方政府加快城市開發(fā)建設(shè)、推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要工具。

（l）國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)的重要性。考慮平臺公司的重組和轉(zhuǎn)型，要從地方政府促發(fā)展防風(fēng)險的角度進(jìn)行。平臺公司轉(zhuǎn)型不僅僅是平臺公司自身的問題，更涉及政府職能轉(zhuǎn)型、政府和平臺公司的關(guān)系，涉及諸多方面的資金關(guān)系和市場規(guī)則的制定。因此，平臺公司轉(zhuǎn)型的總體目標(biāo)應(yīng)該服從于地方政府治理的目標(biāo)，地方政府應(yīng)加強國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)的作用，通過明確國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)與董事會之間的權(quán)責(zé)分配來保證意圖的實現(xiàn)。

（2）償債的長期性。目前地方政府的資金運行，一般采用了“資金大循環(huán)模式”[2]，就是在地方政府統(tǒng)一決策和統(tǒng)籌規(guī)劃下，將財政資金、土地開發(fā)和平臺公司作為一個綜合運作體系。在這個體系下，企業(yè)產(chǎn)生的稅收是重要的還款來源，但稅收的產(chǎn)生需要較長的時間。目前即使將地方政府和平臺公司的債務(wù)劃清，地方政府也很難立即償還債務(wù)，只能掛在平臺公司賬上。

（3）目標(biāo)的局限性。地方政府負(fù)債的原因復(fù)雜，涉及現(xiàn)行財稅體制、官員考核制度、政府間事權(quán)和財權(quán)劃分、政府投資沖動等諸多體制性問題，解決這些問題需要采取綜合性、長期性的措施，作為單一的地方政府，不可能在短期內(nèi)獨自完全解決地方債務(wù)問題。在現(xiàn)行的“晉升錦標(biāo)賽”[3]體制下，地方政府能做的只能是保證平臺公司現(xiàn)金流的穩(wěn)定，目標(biāo)是期望經(jīng)濟(jì)下行壓力到了一個不得不考慮再次利用基建穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長的時間節(jié)點之前不垮掉，能撐到其他地區(qū)的平臺公司債務(wù)危機爆發(fā)之后。

（4）自上而下進(jìn)行平臺公司重組。地方政府整合區(qū)域內(nèi)國有資源，進(jìn)行重組和轉(zhuǎn)型，不僅僅是平臺公司自身的要求，更重要的是地方政府的統(tǒng)籌兼顧、治理模式的優(yōu)化、部門利益的重新分配。重組和轉(zhuǎn)型的成功與否，要自上而下從地方政府層面進(jìn)行方案設(shè)計，有效規(guī)范有序推進(jìn)。平臺公司重組和轉(zhuǎn)型在地方政府層面是一種頂層設(shè)計，較多依賴于地方政府的管理模式和自身簡政放權(quán)，平臺公司在這個過程中更多是執(zhí)行和提升能力。

（5）統(tǒng)籌兼顧推進(jìn)PPP業(yè)務(wù)。一個地區(qū)的好項目并不多，要留足夠的好項目給平臺公司，讓平臺公司有足夠的融資能力，能夠借新還舊，保證資金鏈安全。地方政府要統(tǒng)籌兼顧，一方面選擇資質(zhì)優(yōu)良、具有較強項目運作經(jīng)驗和管理能力，資產(chǎn)、資金、信用基礎(chǔ)較佳，融資實力較強的平臺公司進(jìn)行PPP模式運作;另一方面要把在PPP項目中引入的社會資本方，作為平臺公司的標(biāo)桿，通過競爭、對標(biāo)促使平臺公司經(jīng)營管理水平提升。

（6）組建雙層平臺公司體系。建立一虛兩實的雙層平臺公司體系，首先在地方政府層面，由于資源有限，如果平臺公司數(shù)量多，那每個平臺公司都勢單力薄，但如果只有一家，沒有競爭，反而可能出現(xiàn)店大欺客的情況。最好是有兩家，業(yè)務(wù)有所交叉，一家傾向于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，一家傾向于產(chǎn)業(yè)發(fā)展。其次，在這兩家公司上面，成立一個母公司，控制這兩家公司的股權(quán)。這個母公司可以相對較虛，主要是以咨詢和融資為目標(biāo)，不承擔(dān)具體的工程項目。最后，上層的公司可以承擔(dān)部分地方政府的職能，監(jiān)控兩家平臺公司現(xiàn)金流，進(jìn)行風(fēng)險預(yù)警，并對兩家平臺公司進(jìn)行戰(zhàn)略管理。

（7）向金融控股轉(zhuǎn)型。平臺公司可以采取參股控股的方式布局覆蓋金融行業(yè)的金控平臺，包括信托公司、商業(yè)銀行、基金公司等。平臺公司通過打造貫通多個金融板塊的綜合業(yè)務(wù)系統(tǒng)，形成以當(dāng)?shù)貫橹饕埸c、以中小企業(yè)融資需求為重點的類金融控股業(yè)務(wù)，將業(yè)務(wù)定位在為中小企業(yè)融資，推動實體經(jīng)濟(jì)發(fā)展上，幫助解決當(dāng)?shù)刂行∑髽I(yè)融資難問題，幫助地方政府推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

（8）充分發(fā)揮專業(yè)咨詢機構(gòu)的作用。各地的平臺公司有很大的相似性，制度學(xué)習(xí)和移植相對容易。專業(yè)咨詢機構(gòu)有廣泛的項目實踐經(jīng)驗積累，可以從經(jīng)驗中總結(jié)得出符合市場規(guī)律和切實可行的解決方案，明顯提高地方政府的制度學(xué)習(xí)速度。咨詢機構(gòu)的參與可以幫助地方政府建立一個高效且有機配合的領(lǐng)導(dǎo)小組，通過提供相關(guān)案例支持、協(xié)調(diào)各部門發(fā)揮職能，保證平臺公司重組和轉(zhuǎn)型的工作效率。

參考文獻(xiàn)

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