黃靜　張公鐳

摘要：城投公司因?yàn)橛姓庞帽硶?，所以一直是銀行重要的資產(chǎn)客戶之一。自2014年以來，國家開始構(gòu)建地方政府債務(wù)管理體系，將城投公司信用與政府信用嚴(yán)格隔離。近期，財(cái)政部下發(fā)了《關(guān)于規(guī)范金融企業(yè)對(duì)地方政府和國有企業(yè)投融資行為有關(guān)問題的通知》（財(cái)金[2018] 23號(hào)），從規(guī)范國有金融企業(yè)的角度進(jìn)一步細(xì)化要求;隨著地方政府債務(wù)管理體系搭建完善，城投公司第二財(cái)政職能逐漸弱化，其債務(wù)負(fù)擔(dān)持續(xù)加重，信貸風(fēng)險(xiǎn)不斷加劇。針對(duì)城投公司現(xiàn)狀和日常業(yè)務(wù)存在的問題，筆者從區(qū)域、客戶、項(xiàng)目、產(chǎn)品等多維度提出了銀行授信建議，以供參考。

關(guān)鍵詞：城投公司 銀行授信建議 政府

中圖分類號(hào)：F832

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：2096-0298（2019）03（a）-240-02

1 定義

城投公司是指地方政府及其部門和機(jī)構(gòu)等通過財(cái)政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立，以準(zhǔn)經(jīng)營性、公益性項(xiàng)目投資、融資、建設(shè)、運(yùn)營業(yè)務(wù)為主，同時(shí)從事經(jīng)營性業(yè)務(wù)的獨(dú)立法人實(shí)體。經(jīng)營范圍包括可能增加地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、交通運(yùn)輸（公路、鐵路、軌道交通）、公用事業(yè)、綜合及其他類項(xiàng)目。

2 分類

根據(jù)客戶性質(zhì)、政府支持方式，城投公司存在不同的分類標(biāo)準(zhǔn)。

2.1 性質(zhì)分類

（1）融資平臺(tái)公司。由地方政府及其部門和機(jī)構(gòu)等通過財(cái)政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立，承擔(dān)政府投資項(xiàng)目融資功能，并擁有獨(dú)立法人資格的經(jīng)濟(jì)實(shí)體。包括銀監(jiān)會(huì)監(jiān)管名單內(nèi)的監(jiān)管類、監(jiān)測類融資平臺(tái)客戶;以及財(cái)監(jiān)辦認(rèn)定的名單，地方人民政府認(rèn)定的平臺(tái)公司等符合上述平臺(tái)客戶實(shí)質(zhì)定義的公司。

（2）一般公司企業(yè)。包括現(xiàn)金流充足，自身具有盈利能力的政府背景客戶，如垃圾處理、污水處理公司等;或已經(jīng)建立現(xiàn)代企業(yè)制度、實(shí)現(xiàn)獨(dú)立自主的市場化運(yùn)營，其過往承擔(dān)的地方政府債務(wù)已得到妥善處置，今后不承擔(dān)地方政府舉債融資職能的平臺(tái)客戶轉(zhuǎn)型公司。

2.2 政府支持方式分類

（1）資產(chǎn)性支持。主要包括向城投公司注入貨幣資金、土地、廠房、地方國企股權(quán)等各種形式的資產(chǎn)，用以達(dá)到做大企業(yè)資產(chǎn)規(guī)模，改善城投公司資本結(jié)構(gòu)，擴(kuò)增企業(yè)融資空間，增強(qiáng)企業(yè)融資能力的目的。

（2）收入性支持。主要是政府通過業(yè)務(wù)虧損補(bǔ)貼、稅收返還、大型公益性項(xiàng)目專項(xiàng)扶持資金、國家對(duì)相關(guān)產(chǎn)業(yè)或地區(qū)的扶持資金等補(bǔ)貼城投公司，改善盈利狀況，保證城投公司融資的可持續(xù)性。

（3）承債性支持。主要體現(xiàn)為政府對(duì)城投公司從事公益性業(yè)務(wù)所形成的部分債務(wù)本息承擔(dān)償還責(zé)任。

（4）承諾性支持。過去政府采用出具擔(dān)保函、承諾函、領(lǐng)導(dǎo)批示等方式為城投公司融資提供擔(dān)保，以達(dá)到增信的效果。但根據(jù)《擔(dān)保法》、新《預(yù)算法》及43號(hào)文、50號(hào)文等一系列法律及地方政府債務(wù)管理法規(guī)政策，直接出具擔(dān)保函等方式屬于違規(guī)舉債，不具備任何法律效力。

3 城投公司現(xiàn)狀

3.1 區(qū)域差異加大，信用風(fēng)險(xiǎn)加劇

隨著地方政府投融資體制及財(cái)稅體制改革的深化，城投公司面臨的償債環(huán)境差異化將繼續(xù)加深，因地方經(jīng)濟(jì)財(cái)政及債務(wù)增長的匹配度不同而顯現(xiàn)出較強(qiáng)的區(qū)域差異，導(dǎo)致城投公司信用風(fēng)險(xiǎn)水平分化加劇。從鵬元評(píng)級(jí)發(fā)布的2016年城投公司風(fēng)險(xiǎn)數(shù)據(jù)來看，紹興、舟山、湖州和杭州四地城投公司的負(fù)債率和償債率已經(jīng)超過全國平均水平（分別為25%、251%），如表1所示。

3.2 政府債務(wù)負(fù)債披露不透明，缺乏對(duì)政府財(cái)力的系統(tǒng)評(píng)價(jià)方法

各地政府財(cái)政公開透明差異較大，且對(duì)于政府支出責(zé)任類隱性債務(wù)，缺乏統(tǒng)計(jì)和披露。銀行也缺乏對(duì)政府財(cái)力的系統(tǒng)評(píng)價(jià)方法。

3.3 政府補(bǔ)助占收放比重較高，自身盈利能力不足

由于城投公司多從事公益性或準(zhǔn)公益性業(yè)務(wù)，為平衡其收益，政府需要對(duì)城投公司進(jìn)行較大力度的財(cái)政補(bǔ)貼。政府補(bǔ)貼主要為財(cái)政補(bǔ)貼、政府代建收入及土地整理返還收入，且政府補(bǔ)助收入占城投公司利潤總額的比重較高。城投客戶主營業(yè)務(wù)盈利能力弱，盈利穩(wěn)定性差。

3.4 客戶資產(chǎn)固化嚴(yán)重，流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)較大，短期償債能力不足

雖然城投公司資本、權(quán)益總額大，但多為政府注入的土地、廠房、地方國企股權(quán)，流動(dòng)性較弱，變現(xiàn)能力較差;且整體負(fù)債高，銀行融資規(guī)模大，有息負(fù)債重，短期償債壓力大。

3.5 項(xiàng)目融資期限過長，業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)緩釋能力較弱

城投項(xiàng)目投資額大，投資回收期長，融資量大且期限長，融資期內(nèi)外部政策、內(nèi)部客戶經(jīng)營狀況變動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)較大，而城投業(yè)務(wù)期限以10年以上為主。

城投客戶項(xiàng)目中由于土地、在建工程所有權(quán)最終都屬于政府，能提供有效的抵質(zhì)押較少，大部分業(yè)務(wù)都采取信用或合同項(xiàng)下未來應(yīng)收賬款質(zhì)押的擔(dān)保措施。同時(shí)基于合同的應(yīng)收款本身即為第一還款來源，又作為質(zhì)押品成為第二還款來源，第一、第二還款來源重合，造成風(fēng)險(xiǎn)緩釋能力減弱。

4 城投公司授信建議

根據(jù)目前國家嚴(yán)格控制政府債務(wù)規(guī)模的政策導(dǎo)向，銀行對(duì)城投公司客戶的整體余額需審慎把控。在具體客戶和項(xiàng)目的選擇上，主要支持采用PPP、政府購買服務(wù)模式的項(xiàng)目，并優(yōu)先選擇所在區(qū)域財(cái)政層級(jí)較高、財(cái)政實(shí)力較強(qiáng)、債務(wù)規(guī)模適中、客戶自身盈利能力強(qiáng)、所建項(xiàng)目能夠產(chǎn)生充?，F(xiàn)金流的客戶，結(jié)合其實(shí)際資金需求合理確定授信金額，注重還款來源的特定化，設(shè)置有效的風(fēng)險(xiǎn)緩釋措施，并作好資金封閉管理工作。

4.1 客戶

存在以下情況的客戶，需審慎介入。（PPP項(xiàng)目和政府購買服務(wù)項(xiàng)目除外）。

（l）所屬區(qū)域政府債務(wù)率超100%的客戶。

（2）所屬區(qū)域政府償債率超過100%的市級(jí)以下的客戶。

（3）自身債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重、資產(chǎn)負(fù)債率高于65%的客戶。

（4）所屬區(qū)域財(cái)政層級(jí)較低的客戶。

（5）曾出現(xiàn)當(dāng)?shù)刎?cái)政未經(jīng)協(xié)商單方面撤回增信承諾文件、有逃廢債嫌疑的城投公司。

（6）資產(chǎn)固化嚴(yán)重、變現(xiàn)能力差、流動(dòng)性資產(chǎn)匱乏的客戶。

4.2 項(xiàng)目

（1）PPP項(xiàng)目要高度關(guān)注“物有所值評(píng)價(jià)”和“財(cái)政承受能力評(píng)價(jià)”的合理合規(guī)性;要求所屬層級(jí)政府每一年度全部PPP項(xiàng)目預(yù)算支出占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)不超過l0%。

（2）政府購買服務(wù)項(xiàng)目根據(jù)預(yù)算法及預(yù)算管理相關(guān)要求，應(yīng)先有預(yù)算，再有購買，貸款期限不得超過購買服務(wù)期限。

（3）銀行不應(yīng)介入存在以“名股實(shí)債”、股東借款、借貸資金等債務(wù)性資金和以公益性資產(chǎn)、儲(chǔ)備土地等方式違規(guī)出資或存在出資不實(shí)問題的項(xiàng)目。

（4）對(duì)于還款來源部分涉及財(cái)政支出，除當(dāng)?shù)刎?cái)監(jiān)辦落實(shí)合規(guī)性外，應(yīng)嚴(yán)格審查項(xiàng)目涉及財(cái)政資金，地方政府履行相關(guān)程序的合規(guī)性和完備性。

4.3 產(chǎn)品

（1）以固定資產(chǎn)貸款類產(chǎn)品為主。要求項(xiàng)目現(xiàn)金流與負(fù)債規(guī)模相匹配的項(xiàng)目。市政設(shè)施、道路、環(huán)保、水利設(shè)施等純公益項(xiàng)目，要能夠獲得的政府補(bǔ)貼等其他穩(wěn)定、持續(xù)的現(xiàn)金流。

（2）對(duì)于融資實(shí)質(zhì)用于項(xiàng)目投資建設(shè)的業(yè)務(wù)，不宜配置經(jīng)營周轉(zhuǎn)類產(chǎn)品。

4.4 授信總量

（l）-家銀行的授信份額原則上控制在客戶銀行授信總量的30%以內(nèi)，金額較大的項(xiàng)目建議組建外部銀行。

（2）對(duì)于與當(dāng)?shù)囟嗉液献鞒峭豆?，總量明顯過大的，不宜再予以新增授信。

（3）對(duì)主要合作銀行或信托公司、證券公司在當(dāng)?shù)責(zé)o分支機(jī)構(gòu)的城投公司不宜大額授信。

4.5 還款來源

項(xiàng)目的還款來源要特定化，應(yīng)主要以租金收入、代建收入、投資收益，避免籠統(tǒng)地設(shè)定為客戶的綜合現(xiàn)金流。市政設(shè)施、道路、環(huán)保、水利設(shè)施等純公益項(xiàng)目，要能夠獲得的政府補(bǔ)貼等其他穩(wěn)定、持續(xù)的現(xiàn)金流。

4.6 風(fēng)險(xiǎn)緩釋措施

政府購買服務(wù)類及PPP類項(xiàng)目應(yīng)收賬款進(jìn)行質(zhì)押（質(zhì)押率建議應(yīng)不超過60%）;對(duì)于實(shí)際擔(dān)保有效性不足的項(xiàng)目不應(yīng)介入;置換其他融資機(jī)構(gòu)融資的，抵押擔(dān)保等風(fēng)險(xiǎn)緩釋措施不應(yīng)弱于原融資條件。

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