張逸龍

去年11月，習(xí)近平總書記在上?？疾鞎r強(qiáng)調(diào)，垃圾分類工作就是新時尚。垃圾分類是城市環(huán)境保護(hù)的重要內(nèi)容，是社會文明程度的重要標(biāo)志，既是群眾關(guān)注的“關(guān)鍵小事”，又是需要全民參與的“民生難事”。

2月16日下午，寧波市十五屆人大四次會議表決通過了《寧波市生活垃圾分類管理條例》（以下簡稱《條例》），寧波由此成為國內(nèi)較早對生活垃圾分類立法的城市。那么，本次立法的目的是什么？立法具體解決了哪些問題？立法之后垃圾分類工作又將如何推進(jìn)？……針對這些問題，本刊邀請了相關(guān)部門負(fù)責(zé)人和市人大代表，請他們?yōu)榇蠹掖鹨山饣蟆?/p>

記者：2013年7月，寧波以世行貸款寧波市城鎮(zhèn)生活廢棄物收集循環(huán)利用示范項目為載體，啟動生活垃圾分類工作。該項工作推進(jìn)以來，取得了哪些成效？推進(jìn)情況如何？

沈光新：生活垃圾分類工作開展以來，寧波一直將它作為城市管理工作的重中之重，積極穩(wěn)妥加以推進(jìn)。截至目前，全市中心城區(qū)生活垃圾分類收集覆蓋率已達(dá)90%。其中居住小區(qū)收集覆蓋率為71%，機(jī)關(guān)企事業(yè)單位、學(xué)校實現(xiàn)垃圾分類全覆蓋。累計推廣居住小區(qū)667個，推廣家庭戶數(shù)39.75萬戶，市民生活垃圾分類知曉率從2012年的35.7%提高至90.9%。寧波生活垃圾分類工作在住建部全國重點城市通報中排名第三。

記者：從這些數(shù)據(jù)來看，寧波生活垃圾分類工作已經(jīng)取得了明顯成效，為何還要再單獨立法？立法的依據(jù)是什么？

陳德良：雖然寧波生活垃圾分類工作取得了一定成績，但隨著城市規(guī)模的擴(kuò)展，全市生活垃圾處置量逐年上升，2018年全市生活垃圾總量為11041噸/日，給末端處理造成了巨大的壓力。而且，在工作推進(jìn)過程中，存在著分類處置基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不足、區(qū)域間建設(shè)不平衡、低附加值可回收物市場失靈等問題。制定相關(guān)地方性法規(guī)既是貫徹落實中央精神的重要舉措，也是寧波解決實際問題，加快建設(shè)“美麗寧波”，高水平全面建成小康社會的應(yīng)有之義。本次立法主要依據(jù)了《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》和《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》等法規(guī)條例，同時還參照了我省和相關(guān)部委的規(guī)章，借鑒了外省市的立法經(jīng)驗和有效做法。

記者：人大作為《條例》的起草牽頭機(jī)關(guān)，在立法過程中具體做了哪些工作？其間是如何體現(xiàn)開門立法的？

陳德良：全市生活垃圾分類工作開展以來，市人大代表多次呼吁對生活垃圾分類進(jìn)行立法。2017年，市人大常委會城建環(huán)資工委會同市級相關(guān)部門開展立法調(diào)研，為《條例》的制定打下了扎實的基礎(chǔ)。2018年初，市政府相關(guān)部門開始著手《條例》起草工作，組織召開座談會，征求政府各部門和社會各界以及法律專家的意見。草案起草小組實行“雙組長”制度，由市人大常委會副主任和市政府副市長共同擔(dān)任組長，充分體現(xiàn)了市人大常委會和市政府對制定工作的重視。

市人大常委會分別于2018年8月和12月對草案進(jìn)行了兩次審議。在審議過程中，常委會委員提出了很多很好的修改意見。市人大常委會工作機(jī)構(gòu)通過報紙、網(wǎng)站等媒體廣泛征求社會各界的意見，市人大常委會和市政府相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)先后赴基層調(diào)研，主持召開座談會，聽取社會各方意見和建議，對草案作了進(jìn)一步修改完善。起草小組先后召開三次“雙組長”會議，對草案涉及的重大問題作了進(jìn)一步溝通協(xié)調(diào)和會商。

考慮到《條例》內(nèi)容涉及范圍廣，社會關(guān)注度高，為充分聽取市人大代表和基層群眾的意見，市人大常委會在去年11月21日至12月15日組織市人大代表進(jìn)代表聯(lián)絡(luò)站就《條例》草案開展主題接待活動。其間，共有26批市級領(lǐng)導(dǎo)干部代表先后帶隊進(jìn)聯(lián)絡(luò)站開展主題接待活動，接待市人大代表123名、群眾代表145名，收到意見和建議1042條次。法工委對這些意見、建議進(jìn)行了認(rèn)真梳理，其中425條次意見予以采納，245條次建議交由相關(guān)部門研究處理，未采納的意見以信函等形式向各位代表作了說明。

記者：可以看出，立法的過程就是一個廣泛聽取民意，吸取民智的過程。那么，這件集中民智反映民意的地方法規(guī)具體解決了哪些問題？

陳德良：首先，《條例》明確了適用范圍。在前期廣泛征求意見過程中，不少代表提出如果將適用范圍區(qū)分為城市與農(nóng)村，有礙于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，也不利于垃圾分類工作的統(tǒng)一開展。因此，按照中央關(guān)于“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、因地制宜”的要求，針對目前全市生活垃圾分類工作的范圍已經(jīng)由城鎮(zhèn)延伸到農(nóng)村的實際情況，《條例》明確適用范圍為本市行政區(qū)域，包括城市和農(nóng)村。農(nóng)村地區(qū)在符合環(huán)境污染防治要求的情況下，可以對本地區(qū)產(chǎn)生的廚余垃圾實現(xiàn)就近就地處置。同時考慮到有的縣（市）目前尚不具備生活垃圾分類處置能力，《條例》第五十九條規(guī)定由市人民政府明確過渡期，這樣既體現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的要求，也符合目前實際。

其次，《條例》確定了基本分類標(biāo)準(zhǔn)。生活垃圾如何分類是分類管理的首要問題，結(jié)合寧波試點工作實際，《條例》將廚余垃圾、可回收物、有害垃圾、其他垃圾“四分法”作為全市生活垃圾分類的基本標(biāo)準(zhǔn)，并在附則作了詳細(xì)的列舉闡釋。將廚余垃圾從生活垃圾中分離出來，是法規(guī)的特色和亮點。這主要是基于全市實際，與市民生活習(xí)慣息息相關(guān)。寧波市民喜歡吃海鮮，餐桌上少不了海鮮菜肴，特別是在夏天，蚌殼類海鮮大量上市的時候就是生活垃圾量急劇增加的時候。將廚余垃圾分離出來單獨處置既可以提高焚燒處理效能，減少污染排放，又可以減少垃圾總量，處置后還能替代化肥改善土質(zhì)。將廚余垃圾從其他生活垃圾中分類出來，并建立專門的處置設(shè)施，是走在全國前列的。

再次，《條例》明確了法律責(zé)任。依據(jù)上位法的規(guī)定，《條例》按照過罰相當(dāng)?shù)脑瓌t設(shè)定了相應(yīng)的罰則，既體現(xiàn)了法規(guī)的嚴(yán)肅性，又考慮了實際的可行性?！稐l例》第五十條對單位和個人未分類投放等違法行為規(guī)定了相應(yīng)的處罰。同時對未按規(guī)定及時處理大件垃圾、裝修垃圾、綠化垃圾的違法行為規(guī)定了更高的處罰金額。考慮到習(xí)慣的養(yǎng)成還需要時間，《條例》第五十一條規(guī)定了社會服務(wù)折抵罰款制度，體現(xiàn)了處罰與教育相結(jié)合的原則。同時，《條例》第五十六條還對相關(guān)行政處罰信息納入個人、單位信用檔案作了規(guī)定。

除此之外，《條例》還厘清了職責(zé)邊界，細(xì)化了分類投放，建立了管理責(zé)任區(qū)和管理責(zé)任人制度，規(guī)范了收運行為和分類處置，確定了引導(dǎo)和激勵制度，并對相關(guān)設(shè)施規(guī)劃建設(shè)作出了規(guī)定。

記者：對于市民普遍關(guān)注的大件垃圾、裝修垃圾、綠化垃圾分類投放問題，以及垃圾收運中的“拋灑漏”現(xiàn)象，《條例》作了怎樣的規(guī)定？

陳德良：《條例》規(guī)定，無法投放至收集容器的大件垃圾、裝修垃圾、綠化垃圾應(yīng)當(dāng)預(yù)約處置單位收集；不能立即處理的，應(yīng)當(dāng)投放至?xí)捍鎴鏊c）或者垃圾房，并盡快處理。裝修垃圾應(yīng)當(dāng)先裝袋或者捆綁后再投放。未及時處理大件垃圾、裝修垃圾、綠化垃圾或者裝修垃圾未先裝袋、捆綁的且拒不改正的，對個人處五百元以上五千元以下罰款，對單位處一千元以上一萬元以下罰款。

《條例》對城市化管理區(qū)域和農(nóng)村地區(qū)的生活垃圾收集、運輸主體作了明確，并規(guī)定了收運主體應(yīng)當(dāng)使用密閉化車輛，按照規(guī)定的時間、地點、線路分類收集、運輸，不得沿途丟棄遺撒等義務(wù)。一旦違反，將受到嚴(yán)懲。比如，未使用密閉化車輛的，處二千元以上二萬元以下罰款，拒不改正的，車輛不得上道路行駛；未按規(guī)定的時間、地點、線路收集運輸或者未按規(guī)定運輸至指定場所的，處五千元以上三萬元以下罰款；沿途丟棄、遺撒生活垃圾的，處五千元以上二萬元以下罰款，情節(jié)嚴(yán)重的處二萬元以上五萬元以下罰款等。

記者：除了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不足、區(qū)域間建設(shè)不平衡、低附加值可回收物市場失靈等問題，目前寧波生活垃圾分類工作在推進(jìn)方面還存在哪些困難？

沈光新：全市生活垃圾源頭分類質(zhì)量有待提高。盡管黨政機(jī)關(guān)單位干部職工以及市民對生活垃圾分類的知曉率超過90%，但每一個人的參與程度、分類準(zhǔn)確程度依然較低。今年1月，對118家黨政機(jī)關(guān)單位檢查發(fā)現(xiàn)，一半以上單位分類質(zhì)量不夠理想。居住小區(qū)內(nèi)物業(yè)、居民參與生活垃圾分類的長效機(jī)制還不夠健全。

在生活垃圾分類方面，部門聯(lián)合推動需要進(jìn)一步加強(qiáng)。如推進(jìn)綠色包裝、推行凈菜進(jìn)城、推動限制一次性用品等需要各職能部門出臺相關(guān)制度和舉措，從源頭做到減量；推進(jìn)黨政機(jī)關(guān)、商場超市、專業(yè)市場、賓館酒店、車站碼頭等公共機(jī)構(gòu)和相關(guān)企業(yè)做好垃圾分類工作需要各行業(yè)主管部門支持和推動，落實好強(qiáng)制分類制度。

生活垃圾的混收混運問題需要進(jìn)一步解決。從每月日常檢查以及市民反映來看，個別居住小區(qū)內(nèi)混收混運現(xiàn)象還偶有發(fā)生，部分物業(yè)保潔服務(wù)企業(yè)將廚余垃圾和其他垃圾混合收運。市分類領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室雖然下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步完善生活垃圾分類收集運輸體系的實施意見》，但個別區(qū)重視程度還不夠，指導(dǎo)考核力度還需進(jìn)一步加強(qiáng)，分類收運體系還需進(jìn)一步完善。

記者：有了《條例》這個法律后盾，未來，寧波生活垃圾分類工作應(yīng)如何推進(jìn)？

沈光新：一要進(jìn)一步提高源頭分類質(zhì)量。各街道要加快職能轉(zhuǎn)變，加大人力物力投入，提高社會治理能力，積極探索符合自身實際的生活垃圾分類模式，要將垃圾分類工作與基層黨建工作相結(jié)合，既要有激勵措施，又要有懲戒機(jī)制，充分調(diào)動物業(yè)保潔服務(wù)企業(yè)以及居民、樓道長、墻門組長、志愿者等人員的積極性，帶動居民參與垃圾分類，建立長效的“社區(qū)自治”分類模式。市、區(qū)機(jī)關(guān)事務(wù)管理部門要進(jìn)一步落實好黨政機(jī)關(guān)的生活垃圾強(qiáng)制分類工作，黨員干部要率先示范，以身作則；市商務(wù)局、市市場監(jiān)管局、市文廣旅游局、市交通局等相關(guān)行業(yè)主管部門要牽頭推動商場超市、沿街店鋪、專業(yè)市場、旅游景區(qū)、車站碼頭等公共機(jī)構(gòu)和相關(guān)企業(yè)做好生活垃圾強(qiáng)制分類工作。

二要進(jìn)一步壓緊壓實部門責(zé)任。各行業(yè)主管部門要將推行生活垃圾分類工作納入中心工作，同時明確相關(guān)職責(zé)，做到“管行業(yè)必須管分類”。市發(fā)改委要編制生活垃圾治理規(guī)劃，推進(jìn)生活垃圾源頭減量，加快完善寧波市生活垃圾處理收費政策，充分借鑒深圳、中山等城市經(jīng)驗，建議將居民生活垃圾處理費通過自來水收費平臺收取，從而通過經(jīng)濟(jì)的制約手段提升源頭減量和分類成效；市商務(wù)局、市市場監(jiān)管局要推動商場、超市、專業(yè)市場開展凈菜進(jìn)城，限制過度包裝；市文廣旅游局要推動酒店賓館開展限制一次性消費用品活動；市供銷社要全力推動再生資源與垃圾分類“兩網(wǎng)融合”工作，進(jìn)一步擴(kuò)大“搭把手”回收平臺試點工作，扎實做好玻璃、金屬、塑料、紙類、舊衣物、電器、大件垃圾七大類全品類回收工作；市經(jīng)信局對全市可回收物等再生資源的利用實施監(jiān)督管理，制定和實施低附加值可回收物利用的扶持政策。

三要進(jìn)一步規(guī)范收集運輸體系。針對居住小區(qū)內(nèi)混收混運問題，有物業(yè)管理的居民小區(qū)，物業(yè)保潔服務(wù)企業(yè)要履行主體責(zé)任，杜絕分類垃圾混收混運現(xiàn)象。住建部門要加強(qiáng)對物業(yè)保潔服務(wù)企業(yè)的培訓(xùn)和監(jiān)管，對混收混運的物業(yè)企業(yè)予以一定處罰，并納入誠信體系。無物業(yè)管理的小區(qū)，所在街道、社區(qū)要做好對保潔收運企業(yè)的監(jiān)督管理工作，嚴(yán)格按照《關(guān)于進(jìn)一步完善生活垃圾分類收集運輸體系的實施意見》文件要求，健全生活垃圾分類收集運輸網(wǎng)絡(luò)。

四要進(jìn)一步提升處置設(shè)施能力。市綜合執(zhí)法局、海曙區(qū)、市城投要按照市政府協(xié)調(diào)會議精神共同加快推進(jìn)洞橋資源循環(huán)利用基地建設(shè)，在現(xiàn)有生活垃圾焚燒廠、餐廚垃圾處理廠、廚余垃圾處理廠的基礎(chǔ)上，謀劃建設(shè)新的生活垃圾焚燒、資源回收利用、環(huán)保教育、工業(yè)旅游等基礎(chǔ)設(shè)施和配套設(shè)施。奉化、寧海、象山要全力推進(jìn)焚燒設(shè)施建設(shè)工作，切實提升末端處置能力。

記者：作為市人大代表，對于未來寧波生活垃圾分類工作的推進(jìn)，您有什么建議？

章波：去年12月28日，江北生活垃圾分類轉(zhuǎn)運站正式開始帶料運行。該站的運行，標(biāo)志著寧波世界銀行垃圾分類項目五年期內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施——“三廠六站”建設(shè)工程項目已經(jīng)全部建成并投入使用。但是有了先進(jìn)的分類轉(zhuǎn)運設(shè)施，并不意味著全市的生活垃圾分類清運工作水平就會提高。如果相應(yīng)的管理體制機(jī)制跟不上，即使有了好的硬件，也發(fā)揮不出其應(yīng)有的效益。當(dāng)前階段最要緊的是，要抓緊轉(zhuǎn)變現(xiàn)有由小區(qū)到轉(zhuǎn)運站的零散收運模式，加快建立和分類轉(zhuǎn)運站設(shè)計功能相匹配的新型收運模式。

建議建立與分類轉(zhuǎn)運要求相匹配的管理制度，在總結(jié)傳統(tǒng)轉(zhuǎn)運站運行管理經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，明確市、區(qū)兩級垃圾轉(zhuǎn)運管理職責(zé)，及時制定出臺新型分類轉(zhuǎn)運站管理和運行制度，為新型分類轉(zhuǎn)運站順利運行提供制度保障。

分類轉(zhuǎn)運站收運工藝先進(jìn)，轉(zhuǎn)運量大，覆蓋范圍廣，現(xiàn)有利用小型車輛甚至非機(jī)動三輪車清運的模式已經(jīng)不能適應(yīng)轉(zhuǎn)運需求。建議盡快制定出臺從小區(qū)至轉(zhuǎn)運站清運車輛配備標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，抓緊購置配備所需清運車輛，為盡快建立新型收運模式，順利開展分類轉(zhuǎn)運作業(yè)提供條件。

據(jù)了解，因種種原因，東錢湖、濱江和江北轉(zhuǎn)運站配套道路建設(shè)還沒有完工，定橋轉(zhuǎn)運站因收運模式轉(zhuǎn)變、轉(zhuǎn)運費用的保障還沒有明確，嚴(yán)重影響了轉(zhuǎn)運設(shè)施的順利運轉(zhuǎn)。建議有關(guān)部門抓緊做好統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作，采取有效措施切實解決問題，確保轉(zhuǎn)運設(shè)施正常運行。■