王京北 楊乃定

摘 要：基于目前大型城市安全管理的理論成果和實踐經驗，進一步剖析了大型城市安全管理的理論內涵，總結目前典型的城市安全管理模式;基于城市韌性的概念，從城市防災減災、城市安全規(guī)劃以及城市安全社區(qū)建設三面提出了韌性視角下大型城市安全管理理念與實施策略;根據(jù)西安市城市安全管理現(xiàn)狀和問題，結合韌性視角下大型城市安全管理實施策略從應急管理體制、運行機制以及保障體系三方面提出了針對性的解決對策，作為傳統(tǒng)城市安全管理模式的補充，以期為政府部門的城市安全管理工作提供參考和借鑒。

關鍵詞：安全管理;韌性;安全社區(qū)

中圖分類號：C913.9?? 文獻標識碼：A?? 文章編號：1672-7312（2019）03-0384-06

Abstract：Based on the theoretical results and practical experience of large-scale city safety management，this paper further analyzes the theoretical connotation of large-scale city safety management，summarizes the typical urban safety management mode at present，and puts forward the concept of urban resilience from three aspects：urban disaster prevention and mitigation，urban safety planning and urban safety community construction.According to the current situation and problems of urban safety management in Xi’an，and combined with the implementation strategy of urban safety management in the perspective of resilience，the paper puts forward the corresponding countermeasures from three aspects of emergency management system，operation mechanism and security system，as a supplement of traditional urban safety.The management mode is supplemented with a view to providing references for government departments in urban safety management.

Key words：large-scale city;safety management;resilience;safety community;connotation

0 引 言

2014年3月16日國務院出臺《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》，將市轄區(qū)常住總人口為100萬到500萬的城市定義為大型城市，由于大型城市具有比中小的城市更復雜的空間布局和更大的人口規(guī)模，在結構和功能上表現(xiàn)出更強的脆弱性。近幾年，我國大型城市突發(fā)安全事件不斷發(fā)生，社會各界對大型城市安全問題的關注度逐漸提高，完善城市安全管理工作迫在眉睫。2015年哈爾濱市發(fā)生重大火災事故，5位消防戰(zhàn)士犧牲，13名消防官兵和1名保安受傷，火災造成379戶商戶和538戶居民受災，部分建筑坍塌，直接經濟損失5 913.845 1萬元;2015年8月12日的天津濱海新區(qū)爆炸事故造成165人遇難，直接經濟損失達到68億元，大型城市中形成的緊密的區(qū)域產業(yè)結構和復雜的生產運作空間關系，為大型城市安全埋下了巨大隱患。2015年12月，黨中央、國務院召開“中央城市工作會議”，提出“以人為本、科學發(fā)展、改革創(chuàng)新、依法治市”的城市發(fā)展理念，再一次將城市安全納入國家工作重點，對大型城市安全管理提出了更高的要求。怎樣發(fā)掘大型城市安全管理面臨的主要問題并基于科學的安全管理理論提出相對應的解決機制，是目前政府部門亟待解決的關鍵問題。

對于城市安全管理的研究目前已經有了初步的進展，王志良[1]提出一個具有橫向三大主體、縱向三大過程、綜合九大任務及系統(tǒng)四大職能的全方位管理模型。從“全視角”的立場出發(fā)，系統(tǒng)整合城市安全的利益相關者，綜合考慮安全管理的全災害類型，并根據(jù)安全管理的流程，為中國城市安全保障工作提供相應的理論借鑒與實踐參考。陳強[2]根據(jù)災害事故的預防理論對我國城市公共安全管理體系進行了三維結構解析，將城市公共安全管理體系的構成要素分別沿實體維、管理維和技術維3個維度展開，并基于有效性審核和符合性審核對流程進行了改進設計。劉影[3]基于5個方面構建了一個綜合的城市安全管理體系：建立系統(tǒng)的城市安全防御和保障機制，以及網格化管理模式，強調加強突發(fā)事件心理危機干預體系，加強社會動員機制和公共安全法規(guī)體系建設。宋宜猛[4]借助地理信息系統(tǒng)（Geographic Information System，GIS），將城市安全管理體系按功能劃分為事故預測預警、分析決策支持、應急救援處理、損失評估、事故模擬推演和決策完善，并對其中比較關鍵的風險預測、應急預案編制、應急救援決策和數(shù)值模擬的構建進行了具體的闡述。

綜述以上研究發(fā)現(xiàn)，目前我國的城市安全管理主要還是遵循“一案三制”的突發(fā)事件應急處理邏輯，以相關應急預案為基礎，從應急隊伍和管理機構等組織體系、風險預警和指揮協(xié)調等運行機制、行政法律和行業(yè)規(guī)范等法制體系，結合相應的專業(yè)技術和物資等保障體系進行城市安全管理框架設計，重視規(guī)避和控制，但是較少關注城市自身的適應與轉變。而城市作為一個社會—生態(tài)系統(tǒng)，不僅僅要規(guī)避和應對突發(fā)事件帶來的影響，還需要自適應行為和基于學習的主動轉變來提升再次應對突發(fā)事件的能力，這正是城市韌性的主要特點。因而文中從理論出發(fā)，深入分析城市安全管理的概念范疇，基于韌性視角提出了大型城市安全管理框架，歸納總結目前大型城市安全管理現(xiàn)狀，結合相關理論提出針對性的政策建議，以期為大型城市安全管理的理論研究和實踐應用提供借鑒和思考。

1 大型城市安全管理

大型城市安全管理的目的就是最大限度保障城市安全，城市安全的核心是安全，而安全的關鍵受眾是人[5-6]，據(jù)此我們可以認為大型城市安全就是指城市具備抵御各類突發(fā)安全事件的能力，并能在城市各職能的運轉中保持動態(tài)協(xié)調，為城市居民提供舒適的生產生活環(huán)境以及人身安全保障。

大型城市安全管理從概念上就是通過科學的管理調控，使得城市具備抵御各類突發(fā)安全事件的能力，并能在城市各職能的運轉中保持動態(tài)協(xié)調，為城市居民提供舒適的生產生活環(huán)境以及人身安全保障。如圖1所示，從管理過程以及管理目標來看，城市安全管理包含了風險管理、應急管理以及危機管理的主要內容，不但需要從風險的角度提升自身識別、評估并抑制風險源的能力，還需要在風險事件觸發(fā)后進行應急處理，使得風險階段以及事件階段的危機處于受控狀態(tài)。

根據(jù)《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》的相關規(guī)定，突發(fā)安全事件可以分為自然災害、事故災害、公共衛(wèi)生事件以及社會安全事件4類。而突發(fā)安全事件無論是自然原因導致的還是人為原因導致的，本質上都屬于災害的范疇?；趨^(qū)域災害系統(tǒng)論，我們可以將其視為承災體面對環(huán)境變化無法適應或者調整的結果[8]。在突發(fā)安全事件發(fā)生的過程中，致災因子、孕災環(huán)境以及承災體都是缺一不可的。此3種影響因素在時間和空間的變化，對突發(fā)安全事件的影響也會發(fā)生變化。因此，基于區(qū)域災害系統(tǒng)論和突發(fā)事件應急管理的相關概念，史培軍等[9]提出了綜合城市安全管理模式（如圖2所示），探討了城市安全類型、綜合防范措施與科學基礎之間的關系。對應于4類突發(fā)安全事件，將城市安全分為自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生以及社會安全4類;分別按照突發(fā)安全事件發(fā)生的時間以及對應的主體，根據(jù)預防為主、防抗救相結合的原則，提出具體的綜合防范措施;由于孕災環(huán)境的不穩(wěn)定性以及致災因子的危險性很大程度上是由城市系統(tǒng)本身的內在屬性決定的，因此如何提升城市安全管理的水平變主要取決于承災體的脆弱性，而廣義上承災體的脆弱性包含脆弱性、防御性以及適應性。

綜合城市安全管理模式搭建起了城市安全管理的邏輯框架，體現(xiàn)了“全視角城市安全管理”，涉及到了城市安全管理的科學基礎、主體、任務以及流程，但是核心思想仍然是“預防為主，防抗救相結合”，重點從城市的防御性和脆弱性2個層面開展工作，對于城市適應性的開發(fā)與應用仍有待提升。

2 基于韌性視角的大型城市安全管理策略

基于綜合城市安全管理模式的不足，我們認為大型城市安全管理不僅要提升城市抵御和應對突發(fā)事件的能力，還要提升城市自身的適應性，讓城市職能的運轉保持動態(tài)協(xié)調，這正是城市韌性的重要體現(xiàn)。

韌性的概念最早起源于生態(tài)學領域，Holling[10]于1973年首先提出“生態(tài)系統(tǒng)韌性”的概念，即“自然系統(tǒng)應對自然或者人為因素引起的生態(tài)系統(tǒng)變化的持久性”，并于1996年將其引申至“工程韌性”，重點關注系統(tǒng)最終的平衡狀態(tài)[11]。2002年Gunderson和Holling[12]首次將韌性的概念應用于人類社會系統(tǒng)，并提出了“適應性循環(huán)”模型，描述了社會—生態(tài)系統(tǒng)中各種不安全因素與系統(tǒng)自身的恢復重組之間的相互作用關系，以及這種關系對系統(tǒng)整體韌性的影響。

基于韌性視角的大型城市安全管理，其核心目標是提升城市的自適應能力，實現(xiàn)內部與外部環(huán)境之間的共存。具體而言，我們將韌性視角下的大型城市安全管理分為城市防災減災、城市安全規(guī)劃以及城市安全社區(qū)建設3方面。

1）城市防災減災主要是依賴于建設具有信息共享功能、可重復利用且能夠持續(xù)學習的基礎設施網絡，提升城市的防御性。與以往政策中重視應急管理的事前準備以及風險管理中的風險識別和預警不同，韌性視角下的城市防災減災不單純依賴于預警和防御措施，而是更重視城市的自適應能力，自組織分布式的特點也有助于城市自身從干擾中恢復，在災難過后及時采取制度性以及物理性的調整，不斷改變自身從而適應持續(xù)性的變化，這就是在組織學習過程中逐步提升學習能力的路徑，學習能力的提升使得城市在面對突發(fā)事件時具有更高的閾值以及更多的緩沖空間[13-14]。比如對于沿海的大型城市，由于經常會受到臺風和洪水的影響，因而可以充分利用天然洼地和河道進行蓄洪和構建抗洪屏障，提升應對災害的自適應能力;可以通過轉變生計方式，因地制宜地結合相關的研究成果開展新型漁業(yè)品種的開發(fā)，適應自然環(huán)境變化對漁業(yè)生產活動的影響。

2）城市安全規(guī)劃應該堅持適應不確定性，實現(xiàn)功能互補以及增強調整能力為導向，設計城市的生命線系統(tǒng)以及空間結構，降低城市的脆弱性。Jacobs[15]在《美國大城市的死與生》中就曾重點強調城市空間的多樣性、城市功能的協(xié)調配合在保障城市安全方面的重要作用，目前歐美很多城市已經在城市規(guī)劃中加入了對城市適應性的關注，強調對于不確定性風險的綜合防護能力。

Jabareen Y[16]提出了“脆弱性分析—政府管制—預防—不確定性導向規(guī)劃”的城市安全規(guī)劃框架，同時將緩解和適應的內容納入其中。首先通過大數(shù)據(jù)分析，基于感應和檢測技術對系統(tǒng)狀態(tài)進行可視化處理，識別出脆弱性較強的區(qū)域和人群，然后進行重點關注和調控措施設計，并設定緩解方法或者可替代資源等預防策略，最終完成不確定性導向規(guī)劃，基于多元的城市維度（社會、生態(tài)、經濟、政治等）營造安全穩(wěn)定可持續(xù)發(fā)展的城市形態(tài)。比如對于基礎設施網絡而言，可以通過合理優(yōu)化網絡的拓撲結構，統(tǒng)籌設計冗余線路，最大限度避免災害事件下大規(guī)模停電、道路擁堵不堪的級聯(lián)失效現(xiàn)象，同時結合城市基礎設施的自適應行為增強自我適應基礎設施的響應機制。

3）城市安全社區(qū)建設主要是通過高效的信息傳播和自組織學習活動提升社區(qū)成員對于風險的認知，制定公眾參與機制促進全員全過程參與到社區(qū)防災減災任務中來，在每一次突發(fā)事件之后都能夠進行政策優(yōu)化調整來增強社區(qū)的適應性能，從而提升城市整體的適應性[17]。

對于人口、建筑物密集的大型城市而言，風險源的空間分布本不均勻，不同空間位置的安全狀態(tài)也不一樣，因而安全社區(qū)的建設尤為重要。安全社區(qū)建設以社區(qū)為基本單位，強化區(qū)域安全風險評估，鼓勵社會資本對于社區(qū)安全基礎設施的改良，重視基于社區(qū)凝聚力的突發(fā)事件處理過程中人際群體之間的協(xié)調運作，同時政府部門可以結合網格化管理方式對城市安全管理問題進行全方位布控[18]。

基于韌性視角的大型城市安全管理模式是傳統(tǒng)大型城市安全管理模式的重要補充，彌補了后者在提升城市自身適應性等方面的不足。城市防災減災增強了城市系統(tǒng)的防御性能，城市安全規(guī)劃降低了城市系統(tǒng)的脆弱性，城市安全社區(qū)提升了城市系統(tǒng)應對突發(fā)事件的機動性和靈活性，三方面內容勾勒出基于韌性視角的城市安全管理策略。

3 西安市城市安全管理現(xiàn)狀

西安市是西北地區(qū)重要的科研教育和經濟文化中心，2016年年末全市常住人口達到883.21萬人，是多民族散居且綜合實力發(fā)展迅速的大型城市。文中以西安市為例，分析其城市安全管理現(xiàn)狀及面臨的主要問題，并結合韌性視角下的城市安全管理策略提出針對性的政策建議。

3.1 體制建設不健全

部分縣（區(qū)）應急管理機構編制沒有落實到位，由于難以得到有競爭力的物質生活保障因而工作人員配置相對較低，較多應急辦工作人員以及應急救援人員往往在擔任應急管理本職工作之外，還在承擔其他社會工作，致使其應急管理工作狀態(tài)難以得到時間和精力上的保障。

比如2016年8月31日閻良輸水管道漏水事件，雖然區(qū)委以及區(qū)政府相關負責人及時趕往現(xiàn)場進行事故偵查，組織力量進行搶修，但是由于區(qū)（縣）級專業(yè)應急救援隊伍裝備欠缺、實戰(zhàn)應對能力不強，基層應急基礎工作比較薄弱，因而只能臨時從市自來水公司和市水務集團組織100人的搶修隊伍趕赴現(xiàn)場;同時，由于志愿者體系建設不夠健全，只能臨時召集各社區(qū)和街干部400余人參與志愿者服務工作，應急體制建設的非常態(tài)化一定程度上延誤了突發(fā)事件的救援時間。

3.2 應急機制不完善

部分地區(qū)對于自然災害的隱患排查工作落實不到位，監(jiān)測預警設備無法滿足目前的應用需求，條塊、部門、毗鄰地區(qū)之間的橫向溝通協(xié)調機制還不健全，突發(fā)事件處置過程中的信息共享、資源共享、應急聯(lián)動還需進一步加強。

比如2016年6月7日西安地鐵半坡站D口進水事故，地鐵管理部門未在防汛隱患排查期間對半坡站周圍環(huán)境進行徹底排查;現(xiàn)有的氣象監(jiān)測網絡和手段很難對突發(fā)性強降水天氣做出更有效的監(jiān)測預測，此次極端強對流天氣無論從環(huán)流形勢數(shù)值模式預報還是實況檢測均沒有明顯征兆;同時未在雷電預警期間對地鐵出入口重點位置進行部防，且險情發(fā)生時未能及時上報公司，致使各應急搶險部門之間協(xié)調不力，基坑滲水始終無法切斷，半坡站停止運營將近6個多小時，對市民的交通出行造成較大的影響。

3.3 保障體系不充分

部分地區(qū)應急救援物資配備不足，應急救援組織和社會救援力量沒能高效的發(fā)揮作用，尤其是基層組織中人員的實際操作能力低且日常應急演練形式化嚴重;隨著城市空間和職能的日益復雜化，各類突發(fā)事件應急救援涉及到的因素越來越多，事件處理難度也就越來越大，對于應急救援部門之間的協(xié)調配合和技術要求也逐漸提高。

比如2016年7月3日的滬陜高速公路危險品泄漏事故，市委、市政府分管領導及時責令相關部門開展現(xiàn)場應急救援，但是涉及交通、消防、危險化學品以及特種裝備的具有應急實戰(zhàn)經驗的專家不足，應急管理體制缺少了重要的智力保障;該類型事故的發(fā)生狀況差異化嚴重，相應的應急物資點多、面廣，較為繁雜，且對于規(guī)格和型號質量要求較高，應急儲備嚴重不足且難以實現(xiàn)區(qū)域間的物資調用，致使延誤了救援時間。

4 西安市城市安全管理對策

4.1 安全管理體系建設和安全社區(qū)建設緊密結合

認真執(zhí)行市政府、市應急辦關于基層單位應急機構編制和應急聯(lián)絡員等各項工作的規(guī)定，實現(xiàn)各區(qū)（縣）安全信息員全覆蓋，規(guī)范化各應急管理部門的應急值守工作，夯實各級應急部門工作職責，同時組織工作選拔獎補制度，對于應急管理工作優(yōu)秀的單位進行通報表彰和資金補助;基于城市安全社區(qū)建設思路，以社區(qū)為單位進行基層部門應急管理教育和志愿者培養(yǎng)，促進社區(qū)公眾參與到突發(fā)事件應急管理工作當中去，并以此為基礎進行社區(qū)應急管理工作的資料歸檔和學習機制建設，增強社區(qū)應對突發(fā)事件的適應能力。

4.2 實現(xiàn)應急處理流程和城市安全規(guī)劃的反饋優(yōu)化? 按照“安全關口前移、工作重心下移”的工作原則，各應急管理部門對各自轄區(qū)內的風險源以及安全隱患進行重點排查，市環(huán)保、交通以及氣象等部門執(zhí)行重大、關鍵、轉折性天氣過程分析會商制度，及時發(fā)布預警信息;基于各類感應檢測設備和數(shù)據(jù)化分析技術對整體系統(tǒng)進行狀態(tài)可視化分析，搜尋研判脆弱性較強的社區(qū)和人群進行重點盯防，從制度上貫徹落實突發(fā)安全事件風險隱患排查、登記、監(jiān)控和治理機制;基于城市安全規(guī)劃進行應急處理流程的優(yōu)化設計，結合城市的生命線系統(tǒng)和空間結構設定針對特定突發(fā)事件的緩解方法和可替代資源等預防策略，并將應急處理過程中的經驗和問題作為輸入，對城市安全規(guī)劃進行調整和更新。

4.3 基于城市防災減災全面強化應急保障體系建設? 強化落實應急救援物資保障體系建設，促進應急物流園區(qū)、救災物資儲備庫以及衛(wèi)生應急物資庫的全面發(fā)展，重點串聯(lián)醫(yī)藥衛(wèi)生、電力保障以及森林防火等應急資源的統(tǒng)籌調度;繼續(xù)推進以“四進五有”為指導標準的基層應急管理示范點建設，組織充分發(fā)揮基層應急管理示范單位的輻射引領作用，開展多種形式的應急管理科普宣教活動，免費發(fā)放公眾應急管理自救互救知識手冊，逐漸強化基層單位的應急能力，夯實基層單位的應急管理基礎;建設可以重復利用、具有信息共享功能的基礎設施網絡，并在事故之后及時采取制度性和物理性的調整提升基礎設施系統(tǒng)應對突發(fā)事件的適應能力，為突發(fā)事件應急救援工作提供生命線系統(tǒng)的保障。

5 結 語

文中基于目前大型城市安全管理的理論成果和實踐經驗，歸納分析了大型城市安全的概念以及大型城市安全管理的內涵，梳理了大型城市安全管理與風險管理、應急管理以及危機管理之間的區(qū)別，進而總結了目前典型的城市安全管理模式;基于城市韌性的概念，從城市防災減災、城市安全規(guī)劃以及城市安全社區(qū)建設三面提出了韌性視角下的大型城市安全管理理念與實施策略;以西安市為例，分析其城市安全管理現(xiàn)狀，從應急管理體制、運行機制以及保障體系三方面歸納出目前存在的主要問題，基于傳統(tǒng)的城市安全管理模式，結合韌性視角下大型城市安全管理實施策略提出了針對性的解決對策，為相關政府部門開展科學的城市安全管理提供了理論支持和實踐參考。

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（責任編輯：嚴 焱）