陳杰

【摘 要】 習(xí)近平總書記指出，法治是最好的營商環(huán)境。珠海近年來在推動法治化營商環(huán)境的建設(shè)和優(yōu)化方面取得顯著進步和提高，但同時也還存在一些問題。珠海法治化營商環(huán)境的優(yōu)化對策包括構(gòu)建規(guī)范完備的法規(guī)制度體系、提升政務(wù)服務(wù)能力、增強司法保障能力、營造良好社會法治氛圍等內(nèi)容。

【關(guān)鍵詞】 珠海 法治化 營商環(huán)境 粵港澳大灣區(qū)

2019年2月25日，習(xí)近平總書記在主持中央全面依法治國委員會第二次會議上強調(diào)，“法治是最好的營商環(huán)境”。作為珠江口西岸核心城市，珠海經(jīng)濟特區(qū)近年來在推動法治化營商環(huán)境的優(yōu)化方面取得顯著進步。在當前粵港澳大灣區(qū)建設(shè)的背景下，珠海應(yīng)繼續(xù)深入推進法治化營商環(huán)境的優(yōu)化，扎實推動珠海經(jīng)濟特區(qū)“二次創(chuàng)業(yè)”。

一、法治化營商環(huán)境的內(nèi)涵及制度功能

法治化營商環(huán)境，其并非營商環(huán)境和法治化的簡單疊加，而體現(xiàn)的是以法治的原則和方法對營商環(huán)境的有效限縮，具體是指以立法、執(zhí)法、司法為具體方式，對市場主體生產(chǎn)經(jīng)營活動相關(guān)的外部因素和條件進行構(gòu)建和實施的一套制度性安排。

法治化營商環(huán)境對一國經(jīng)濟和社會發(fā)展具有重要的制度功能，具體包括：（1）推動經(jīng)濟增長。良好的法治化營商環(huán)境有助于提升經(jīng)濟發(fā)展的質(zhì)量和效益。我國40多年改革開放發(fā)展歷程也已證明，法治化的營商環(huán)境是社會主義市場經(jīng)濟健康發(fā)展的根本保障。（2）保障公平競爭。競爭是市場經(jīng)濟的活水之源，但競爭不能是自發(fā)的、盲目的和無序的，需要將市場競爭活動納入法治框架，借助法治加以引導(dǎo)和規(guī)范。（3）激發(fā)企業(yè)家精神。張維迎教授指出，企業(yè)家精神的培育和激發(fā)離不開一定的社會條件，其中不可或缺的是一個與市場經(jīng)濟相適應(yīng)的法律體系。

二、珠海法治化營商環(huán)境的現(xiàn)狀評析

（一）珠海法治化營商環(huán)境的現(xiàn)狀考察

1. 充分發(fā)揮特區(qū)立法權(quán)優(yōu)勢。珠海利用特區(qū)立法權(quán)的優(yōu)勢，充分發(fā)揮“立法試驗田”的作用，在不少領(lǐng)域進行大膽創(chuàng)新改革。比如，在商事登記領(lǐng)域，珠海從2013年起先后出臺了《珠海經(jīng)濟特區(qū)橫琴新區(qū)商事登記管理辦法》、《珠海經(jīng)濟特區(qū)商事登記條例》、《珠海經(jīng)濟特區(qū)商事登記條例實施辦法》及8個商事制度改革配套制度，形成了一套較為完整的“一條例一辦法八制度”地方性法律法規(guī)體系。

2. 積極推進法治政府建設(shè)。一方面，珠海通過簡政放權(quán)來推動政府職能轉(zhuǎn)變。比如，自2012年以來，珠海全市行政許可（主項）從1264項減少為332項，市有關(guān)部門共計將462項行政管理事權(quán)下放到行政區(qū)（功能區(qū)）及工業(yè)園區(qū)。另一方面，珠海構(gòu)建了全市統(tǒng)一的權(quán)責(zé)清單目錄管理體系，并大力推行權(quán)責(zé)清單智能化管理，讓權(quán)力在陽關(guān)下運作。

3. 不斷提高司法保障能力。一方面，珠海不斷增強對知識產(chǎn)權(quán)的司法保障能力。比如，珠海設(shè)立了全國首家知識產(chǎn)權(quán)檢察室和知識產(chǎn)權(quán)法庭，實行知識產(chǎn)權(quán)民事、行政和刑事案件“三檢合一”和“三審合一”模式。另一方面，為加強粵港澳深度合作，珠海積極打造國際化的仲裁環(huán)境。比如，珠海國際仲裁院在仲裁規(guī)則中允許當事人選擇包括澳門法律在內(nèi)作為準據(jù)法。

4. 努力優(yōu)化社會法治氛圍。珠海積極通過社會信用體系的立法建設(shè)來塑造和優(yōu)化全社會的法治氛圍，提升社會軟實力。具體包括：2014年出臺的《珠海經(jīng)濟特區(qū)橫琴新區(qū)誠信島建設(shè)促進辦法》，2017年出臺的《珠海經(jīng)濟特區(qū)橫琴新區(qū)失信商事主體聯(lián)合懲戒暫行辦法》，2018年出臺的《珠海市建立完善守信聯(lián)合激勵和失信聯(lián)合懲戒制度的實施方案》。

（二）珠海法治化營商環(huán)境的問題剖析

1. 立法規(guī)范化程度有待加強。具體體現(xiàn)在三個方面：第一，立法公開落實不足，公眾參與度較弱。比如，立法規(guī)劃和年度立法計劃未能按要求向社會公布;起草法規(guī)草案過程中公眾參與流于形式。第二，立法滯后于改革創(chuàng)新的步伐。比如，未能針對橫琴新區(qū)作為自貿(mào)區(qū)片區(qū)的特殊地位提供足夠的制度保障，立法供給無法滿足改革創(chuàng)新需要。第三，立法質(zhì)量有待提升。有些立法規(guī)定過于原則，不夠具體、精細。

2. 政務(wù)服務(wù)環(huán)境有待完善。具體表現(xiàn)為：一是行政服務(wù)效能不高。有研究發(fā)現(xiàn)，有將近一半的被調(diào)查對象認為在珠海辦理建設(shè)、規(guī)劃、消防、食品安全、通信、治安等許可證方面時間長、手續(xù)復(fù)雜。二是“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”推廣力度不足。比如，對于流程復(fù)雜、信息量龐大的涉稅業(yè)務(wù)，珠海稅務(wù)部門還無法實現(xiàn)全流程網(wǎng)上審批。三是政務(wù)服務(wù)缺乏有效監(jiān)督。實踐中珠海部分行政機關(guān)越權(quán)濫權(quán)、以權(quán)謀私的現(xiàn)象仍不時發(fā)生，表明珠海目前針對行政權(quán)力的監(jiān)督機制還不夠健全。

3. 司法保障能力有待提高。第一，司法工作中案多人少的局面未能得到根本解決。以香洲區(qū)法院為例，2018年全年法院法官人均結(jié)案284件，高于廣東省人均結(jié)案277件的平均水平。第二，多元化糾紛解決機制不夠完善。由于缺少訴訟與仲裁、調(diào)解等解紛機制的銜接機制，仲裁、調(diào)解等更靈活、便捷、高效的糾紛解決機制未能得到充分采用。第三，對涉自貿(mào)區(qū)糾紛案件的司法保障能力不足。涉自貿(mào)區(qū)案件多為涉外的商事性質(zhì)的新型案件，要求審判人員需具有復(fù)合知識背景和國際視野。目前，珠海法院的審判人員在數(shù)量配備和專業(yè)素質(zhì)方面都還存在一些短板。

4. 社會法治水平有待增進。主要體現(xiàn)為：第一，社會信用體系的立法仍需完善。比如，目前珠海有關(guān)社會信用的地方立法都針對的是商事主體和社會組織，對公民個人信用信息的關(guān)注和保護缺失。第二，社會法治文化建設(shè)力度不足，公民法治意識仍有待提高。比如，需要更加重視和加強對行政主體、領(lǐng)導(dǎo)干部的法治教育力度。

三、珠海法治化營商環(huán)境的優(yōu)化對策

（一）構(gòu)建規(guī)范完備的法規(guī)制度體系

具體而言：第一，珠海的立法機關(guān)應(yīng)加強營商環(huán)境制度構(gòu)建的頂層設(shè)計，科學(xué)編制立法規(guī)劃和立法工作計劃。同時，繼續(xù)發(fā)揮特區(qū)立法權(quán)的優(yōu)勢，開展有針對性的立法以貫徹實施《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》。第二，要提高立法的透明度和參與度。立法機關(guān)應(yīng)及時將立法規(guī)劃和修法情況向公眾公布。同時，通過座談會、專家論證會等方式，廣泛收集、聽取社會各界的意見。第三，要增強立法的可操作性和可執(zhí)行性，制定更具體、更具指導(dǎo)性的法規(guī)規(guī)章和相關(guān)配套政策。

（二）提升政務(wù)服務(wù)能力

首先，要強調(diào)和貫徹整體協(xié)作意識。珠海市政府應(yīng)把整體協(xié)作的觀念和意識貫徹到行政審批制度改革中，加強頂層設(shè)計的能力，要有打破部門利益的勇氣和決心，構(gòu)建起跨組織、跨部門、跨機構(gòu)的治理結(jié)構(gòu)。其次，繼續(xù)大力推進電子政務(wù)建設(shè)，實現(xiàn)政務(wù)服務(wù)“網(wǎng)上辦理”、“指尖辦理”。針對當前問題，一方面，應(yīng)通過提升技術(shù)手段不斷豐富和拓展網(wǎng)上審批事項。另一方面，加強與其他部門的信息共享與合作，實現(xiàn)數(shù)據(jù)的互融互通。最后，完善政務(wù)服務(wù)監(jiān)督制度。一方面，貫徹落實好《珠海市12345市民服務(wù)熱線管理辦法》，以12345熱線為基礎(chǔ)，構(gòu)建起企業(yè)和市民的統(tǒng)一政策咨詢、投訴、建議平臺。另一方面，建立人民觀察員制度，加強政風(fēng)行風(fēng)民主評議和群眾滿意度評測，定期通過公開媒體公布群眾評議結(jié)果。

（三）增強司法保障能力

第一，針對 “案多人少”的矛盾，珠海法院應(yīng)貫徹落實《關(guān)于進一步推進案件繁簡分流優(yōu)化司法資源配置的若干意見》，健全案件繁簡分流機制，做到輕重分離、快慢分道、簡案快審、繁案精審。第二，提高現(xiàn)行仲裁制度和調(diào)解制度的規(guī)范性和合理性，同時構(gòu)建調(diào)解、仲裁與訴訟之間有效銜接的機制。比如，可借鑒學(xué)習(xí)福建省平潭縣的做法，通過建立涉自貿(mào)區(qū)多元化解紛平臺，以實現(xiàn)資源的有效整合和流通。第三，為有效應(yīng)對涉自貿(mào)區(qū)案件的挑戰(zhàn)，一方面應(yīng)加強審判人員的專業(yè)培訓(xùn)力度，另一方面可建立專家咨詢機制。此外，還可借鑒上海浦東新區(qū)法院的做法，建立金融專家陪審制，以提高審判效率。

（四）營造良好社會法治氛圍

第一，完善社會信用體系的地方立法?？煽紤]在整合、修改現(xiàn)有立法的基礎(chǔ)上，制定《珠海經(jīng)濟特區(qū)社會信用條例》，將立法保護的信息主體范圍擴張至全部民事主體，同時在立法中對信息主體的社會信用救濟權(quán)利和違法行為的法律責(zé)任作出明確規(guī)定。第二，加大普法教育力度。除了加強對社會公眾的普法宣傳外，還應(yīng)該加強對國家工作人員特別是各級領(lǐng)導(dǎo)干部的法治教育，促進其帶頭學(xué)法守法用法。

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