生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)是北京重要的生態(tài)屏障和水源保護地，是城市的“大氧吧”和“后花園”，在《北京城市總體規(guī)劃（2016年—2035年）》（以下簡稱“新總規(guī)”）確定的城市空間布局中處于壓軸的位置，地位和作用極為重要。生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)的生態(tài)保護和綠色發(fā)展，是踐行習(xí)近平總書記生態(tài)文明思想的具體實踐，是實施新總規(guī)的重要環(huán)節(jié)。要牢固樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，順應(yīng)人民群眾對優(yōu)美生態(tài)環(huán)境的新期待，著力將生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)建設(shè)成為展現(xiàn)北京美麗自然山水和歷史文化的典范區(qū)、生態(tài)文明建設(shè)的引領(lǐng)區(qū)、宜居宜業(yè)宜游的綠色發(fā)展示范區(qū)。

生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)建設(shè)現(xiàn)狀

北京生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)自東北逶迤向西南，橫跨北部燕山山脈和西部太行山山脈，行政區(qū)范圍包括門頭溝區(qū)、平谷區(qū)、懷柔區(qū)、密云區(qū)、延慶區(qū)，以及昌平區(qū)、房山區(qū)的山區(qū)部分。土地面積11259.3平方公里，占全市面積的68%;2017年常住人口266.4萬人，占全市常住人口的12.3%。2005年北京實行城市功能分區(qū)以來，尤其是黨的十八大以來，生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)各區(qū)按照首都城市功能定位要求，在生態(tài)保護和綠色發(fā)展方面取得良好成效。

生態(tài)環(huán)境品質(zhì)明顯提升。通過持續(xù)實施百萬畝造林綠化、京津風(fēng)沙源治理、永定河綜合治理和生態(tài)修復(fù)等重點工程，推進河長制等具體舉措，全面落實清潔空氣行動計劃。2017年生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)PM2.5年均濃度多數(shù)處于50微克/立方米上下，低于全市平均水平;森林覆蓋率達到53.25%，比全市高10.25個百分點;人均公園綠地面積25.9平方米，比全市高60%。

綠色發(fā)展奠定良好基礎(chǔ)。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)方面，各區(qū)嚴把產(chǎn)業(yè)準入關(guān)，制定并嚴格執(zhí)行新增產(chǎn)業(yè)禁限目錄，對不符合功能定位的堅決不予注冊。2012—2017年，生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)地區(qū)生產(chǎn)總值平穩(wěn)增長，年均增速8.5%，三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)由7.8∶46.2∶46優(yōu)化為3.9∶43.2∶52.9。

功能引領(lǐng)推動高質(zhì)量發(fā)展。門頭溝區(qū)挖掘整合歷史村落資源，提升京西古道品牌。平谷區(qū)籌辦2020年世界休閑大會，發(fā)展特色休閑旅游。懷柔區(qū)建設(shè)懷柔科學(xué)城、雁棲湖國際會都，著力發(fā)展高端科技文化。密云區(qū)把保水作為首要責(zé)任，發(fā)展特色農(nóng)業(yè)與旅游休閑。延慶區(qū)通過北京世園會和2022年北京冬奧會，發(fā)展冰雪運動和園藝產(chǎn)業(yè)。房山區(qū)（山區(qū)）統(tǒng)籌歷史文化和地質(zhì)遺跡資源，發(fā)展國際休閑旅游。昌平區(qū)（山區(qū)）統(tǒng)籌歷史文化和生態(tài)農(nóng)業(yè)資源，發(fā)展文化旅游和生態(tài)休閑。通過持續(xù)實施的疏解整治促提升專項行動，一般制造業(yè)、低小散亂企業(yè)等加快退出，在建設(shè)用地和開發(fā)強度減量約束下，生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)正在加快騰籠換鳥，實現(xiàn)更加節(jié)約集約高效高質(zhì)量的發(fā)展。

生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)建設(shè)面臨四大問題

面對新時代新要求，生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)在建設(shè)中還面臨很多現(xiàn)實問題，需進一步研究解決。

土地利用問題。農(nóng)村土地利用采用征地、出讓等城市開發(fā)模式進行，還在走城市土地規(guī)劃建設(shè)的老路，沒有充分體現(xiàn)服務(wù)“三農(nóng)”的本質(zhì)屬性。尤其是在涉農(nóng)產(chǎn)業(yè)用地統(tǒng)籌管理和農(nóng)村土地指標(biāo)減量發(fā)展兩方面，還存在“一刀切”的現(xiàn)象。處于生態(tài)保護區(qū)和紅線內(nèi)的農(nóng)村，基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)落地較難。不斷強化的生態(tài)保護區(qū)及其紅線規(guī)制的執(zhí)行力度，甚至影響到農(nóng)民生活必需的公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)問題。如區(qū)內(nèi)公廁由于未充分考慮北方冬季供水條件，實際使用率不到50%。如果在原地改建和新建高標(biāo)準的公廁，則無法獲得用地審批手續(xù)。農(nóng)村規(guī)劃編制中還存在只重速度、忽視質(zhì)量的問題。農(nóng)村規(guī)劃編制需要懂“三農(nóng)”的“工匠”，這方面的人才隊伍嚴重匱乏。

功能疊加問題。功能疊加影響生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)建設(shè)。如昌平區(qū)是文保與生態(tài)功能疊加的典型區(qū)，文物保護范圍及建控地帶周邊的配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目相對滯后。諸如溝域生態(tài)修復(fù)工程、道路、水務(wù)等市政配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，均須辦理文物影響評估，導(dǎo)致項目審批難、周期長，建設(shè)項目無法有效實施。功能疊加影響當(dāng)?shù)剞r(nóng)民增收。如昌平區(qū)內(nèi)建檔立卡的低收入村，集中分布在位于生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)的四個山區(qū)鎮(zhèn)。其中十三陵鎮(zhèn)，涉及11個低收入村，均因地處世界文化遺產(chǎn)保護區(qū)，制約了林果經(jīng)濟和民俗旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。功能疊加影響生態(tài)宜居環(huán)境改善。如房山區(qū)十渡風(fēng)景區(qū)地處拒馬河流域，作為國控考核斷面之一，其水環(huán)境質(zhì)量狀況至關(guān)重要。多年來旅游產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，使環(huán)境污染問題與生態(tài)環(huán)境治理設(shè)施落后之間的矛盾日益凸顯。由于國家法規(guī)對自然保護區(qū)、水源地保護區(qū)有嚴格要求，鎮(zhèn)域內(nèi)難以建設(shè)集中、規(guī)范、先進的污水處理設(shè)施?，F(xiàn)有25座村級污水處理站，總體運行處置能力低，污水處理不及時，嚴重影響了當(dāng)?shù)鼐用竦纳瞽h(huán)境。

產(chǎn)業(yè)發(fā)展問題。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)功能弱化，產(chǎn)業(yè)鏈條短，品牌影響弱，科技含量低。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)局限于糧食作物、水果、蔬菜種植和畜禽、水產(chǎn)品養(yǎng)殖等傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)。在產(chǎn)業(yè)縱深上，前期的籽種培育、研究及后期的農(nóng)產(chǎn)品加工發(fā)展不夠充分;在產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)上，創(chuàng)意農(nóng)業(yè)、文化農(nóng)業(yè)、休閑觀光農(nóng)業(yè)、科技農(nóng)業(yè)等小眾化、前景廣闊的業(yè)態(tài)偏少、偏小，產(chǎn)業(yè)橫向空間拓展不夠多元。2018年度“北京農(nóng)業(yè)好品牌”系列推廣的40個特色品牌中，生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)僅占11個;北京市33家知名農(nóng)業(yè)品牌企業(yè)，生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)僅占4個。農(nóng)業(yè)生態(tài)功能弱化，存在畜禽養(yǎng)殖排放污染、農(nóng)業(yè)季節(jié)性裸地揚塵、化肥農(nóng)藥污染土壤等問題。2018年對全市范圍內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)級及以上地表水型集中式飲用水水源地進行全面排查，在發(fā)現(xiàn)的22個問題中涉及農(nóng)業(yè)面源污染的達12個，大多分布在生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)及部分遠郊區(qū)。農(nóng)業(yè)穩(wěn)定器作用弱化，從業(yè)人員結(jié)構(gòu)老齡化，農(nóng)民增收途徑受限。以平谷區(qū)為例，目前從事大桃種植的農(nóng)業(yè)人口平均年齡為50歲，年輕人不會種植、農(nóng)村手藝失傳越來越普遍。農(nóng)村及農(nóng)業(yè)發(fā)展的空心化、斷檔化，既引發(fā)誰來種地問題，也存在優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品供給不足問題。根源在于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)不賺錢，農(nóng)民增收難，與首都經(jīng)濟中越來越高的農(nóng)產(chǎn)品供給、健康營養(yǎng)和安全保障等要求極度不匹配。

生態(tài)補償問題。補償主體和補償方式單一、補償標(biāo)準過低。補償主體以市政府對區(qū)政府縱向轉(zhuǎn)移支付補償為主，尚未形成多元化的補償主體結(jié)構(gòu)。市級財政現(xiàn)有生態(tài)功能區(qū)補償為每年30億元，再加上其他補償和轉(zhuǎn)移支付，形成以市政府對區(qū)政府縱向轉(zhuǎn)移支付補償為主的格局。在區(qū)級層面，缺乏常態(tài)化的橫向補償機制，各區(qū)配套資金占比很小，非營利性社會組織參與機制尚屬空白。區(qū)域間橫向的生態(tài)保護補償機制實踐不足。補償標(biāo)準過低，尚未建立依據(jù)生態(tài)投入和運營成本確定補償標(biāo)準的機制。當(dāng)前，生態(tài)補償多以項目為載體，缺乏可持續(xù)性，補償標(biāo)準過低，且不能隨成本和價格上漲適時調(diào)整。補償方式單一，尚未形成市場化的補償機制。例如，潮白河水源涵養(yǎng)補償計劃為3年，缺乏可持續(xù)性;生態(tài)公益林每年每畝補償70元，對補償對象激勵不足，且不能隨成本和價格的上漲適時調(diào)整。補償方式多以縱向補償、項目補償為主，缺乏生態(tài)環(huán)境損害賠償、生態(tài)資源交易等市場化補償方式。門頭溝區(qū)齋堂鎮(zhèn)整治散亂污，關(guān)閉了轄區(qū)內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)，鎮(zhèn)政府只能靠財政轉(zhuǎn)移支付維持公共開支，村民只能靠外出打工和政府補償維持生計。

推動生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)建設(shè)的建議

生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)的首要任務(wù)就是保住生態(tài)，生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)不是不要發(fā)展，而是要更好、更高水平、更可持續(xù)發(fā)展。生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)的主要問題是發(fā)展中的問題，既要通過運用新機制、新規(guī)劃、新辦法解決現(xiàn)實問題，也要立足現(xiàn)實，采取相應(yīng)對策措施。

土地利用出實招。農(nóng)村土地利用回歸服務(wù)“三農(nóng)”本位。堅持規(guī)劃先行，確保規(guī)劃符合農(nóng)村發(fā)展實際。應(yīng)綜合考慮土地性質(zhì)、道路、供水、供氣、污水處理、綠化美化等因素，加快推進美麗鄉(xiāng)村建設(shè)發(fā)展規(guī)劃和實施方案，規(guī)劃好農(nóng)村公共基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施的建設(shè)用地需求。全面提升編制農(nóng)村規(guī)劃的質(zhì)量和水平。本著質(zhì)量優(yōu)先、兼顧速度的原則，強化農(nóng)村規(guī)劃編制隊伍建設(shè)，實行規(guī)劃編制的社會化、市場化，讓全社會更多的人、更多的專業(yè)機構(gòu)來規(guī)劃農(nóng)村、設(shè)計農(nóng)村。采取下沉駐村、入戶訪談、村民代表會等形式，結(jié)合規(guī)劃師、建筑師、設(shè)計師“三師下鄉(xiāng)”活動，將專業(yè)造詣與農(nóng)村實際需求緊密結(jié)合，摒棄限時完成規(guī)劃指標(biāo)的做法。推廣集體產(chǎn)業(yè)用地鎮(zhèn)級統(tǒng)籌利用試點的做法和經(jīng)驗，加快對農(nóng)村集體建設(shè)用地與國有土地同地同權(quán)的改革步伐。通過一定比例的土地置換，平衡土地利用價值不同村之間的收益權(quán)和分配權(quán)。對集體建設(shè)用地稀缺的鎮(zhèn)實行區(qū)級統(tǒng)籌和平衡。確保完成總體減量發(fā)展目標(biāo)，適當(dāng)給予深山區(qū)鎮(zhèn)、低收入村較多的鎮(zhèn)減量任務(wù)減免和土地指標(biāo)傾斜。

產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型闖新路。改變小農(nóng)業(yè)發(fā)展思維，推動農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級。以大農(nóng)業(yè)、“農(nóng)業(yè)+”觀念推動農(nóng)業(yè)與多種要素、元素結(jié)合，縱向打通農(nóng)業(yè)上下游產(chǎn)業(yè)鏈條，橫向拓寬大農(nóng)業(yè)業(yè)態(tài)，有計劃地發(fā)展休閑觀光、籽種、會展等創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)，把綠色發(fā)展理念貫穿到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、產(chǎn)品加工、廢棄物利用全過程。加強環(huán)境友好型技術(shù)研發(fā)與應(yīng)用，加強安全農(nóng)業(yè)建設(shè)，加快實施健康土壤工程、水污染防治行動計劃，全力建設(shè)無污染、集約高效、生態(tài)循環(huán)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)生活環(huán)境。借助首都科技資源優(yōu)勢，立足全國科技創(chuàng)新中心功能定位，推動農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新和成果轉(zhuǎn)化。發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)+、大數(shù)據(jù)的優(yōu)勢，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)產(chǎn)品銷售、消費市場研究等領(lǐng)域，以新科技、新成果促進農(nóng)業(yè)各產(chǎn)業(yè)環(huán)節(jié)效益提升。

生態(tài)補償要跟上。完善政府主導(dǎo)的生態(tài)補償機制，建立以市級財政補償為主、各區(qū)間橫向補償為輔的生態(tài)補償機制。市級政府重點解決生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)可持續(xù)發(fā)展的問題，主要包括：提升公共基礎(chǔ)設(shè)施及教育、醫(yī)療等公共服務(wù)水平，以保證生態(tài)補償?shù)某掷m(xù)性和穩(wěn)定性;提升市級一般性財政轉(zhuǎn)移支付力度，適度壓減專項轉(zhuǎn)移支付的比重。各區(qū)政府根據(jù)“誰受益、誰付費”的原則，進行基于項目的橫向補償。完善政府間橫向財政轉(zhuǎn)移支付機制，對環(huán)境保護政策實施所形成的增支減收給予合理補償。完善市場運作的生態(tài)補償機制，推進生態(tài)資源價值化，建立和完善碳排放權(quán)交易、排污權(quán)交易等市場化運作機制，鼓勵民間組織和個人參與生態(tài)補償。完善生態(tài)產(chǎn)品資格認證制度，采取對高質(zhì)量生態(tài)產(chǎn)品高付費的方式，形成一種由消費者買單的生態(tài)服務(wù)付費機制。

（作者簡介：陸園園，中共北京市委黨校經(jīng)濟學(xué)教研部副教授）

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