楊秋惠 YANG Qiuhui

黨的十八大以來，我國高度重視生態(tài)文明和綠色發(fā)展，以新發(fā)展理念全面啟動深化改革。國土空間規(guī)劃體制改革作為其中一項(xiàng)重大部署，已經(jīng)取得重要進(jìn)展。2019年5月中共中央國務(wù)院《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》（以下簡稱“《若干意見》”）發(fā)布，5月底自然資源部印發(fā)《關(guān)于全面開展國土空間規(guī)劃工作的通知》，全面啟動國土空間規(guī)劃編制審批和實(shí)施管理工作。

本文聚焦市縣以下的鎮(zhèn)村域國土空間規(guī)劃編制與管理問題，以回顧和總結(jié)上海郊野單元規(guī)劃1.0—3.0版的演變歷程和主要特色為重點(diǎn)，探討如何結(jié)合地方實(shí)際貫徹落實(shí)《若干意見》，以期為各地編制鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃和村莊規(guī)劃、優(yōu)化城市開發(fā)邊界外鄉(xiāng)村地區(qū)的國土空間管制和實(shí)施管理手段等提供一定的借鑒。

1 實(shí)踐與探索：上海郊野單元規(guī)劃的發(fā)展歷程與主要特色

為完善上?！岸嘁?guī)合一”的空間規(guī)劃體系，推進(jìn)城市開發(fā)邊界外鄉(xiāng)村地區(qū)①上海鄉(xiāng)村地區(qū)的面積約4 033 km2，涉及9個區(qū)108個鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）/街道。的單元式、網(wǎng)絡(luò)化、精細(xì)化管理，上海自2012年開始以郊野公園、不同城鎮(zhèn)化階段的新市鎮(zhèn)為試點(diǎn)，探索郊野單元規(guī)劃的編制與實(shí)施管理。

以建制鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）/街道的城市開發(fā)邊界外區(qū)域?yàn)橐?guī)劃范圍，至今郊野單元規(guī)劃已歷經(jīng)3次改版，推動了上海郊野公園、土地整治、低效建設(shè)用地減量化和農(nóng)民相對集中居住等項(xiàng)目實(shí)施，逐步搭建和完善了鄉(xiāng)村地區(qū)綜合管理平臺，為各個階段的鄉(xiāng)村發(fā)展提供規(guī)劃指引和實(shí)施保障。其中，上海郊野單元規(guī)劃1.0版（以下簡稱“1.0版”）和上海郊野單元規(guī)劃2.0版（以下簡稱“2.0版”）累計(jì)完成約70%的規(guī)劃編制；新一輪的郊野單元（村莊）規(guī)劃，即上海郊野單元規(guī)劃3.0版（以下簡稱“3.0版”）正結(jié)合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和“上海2035”總規(guī)的實(shí)施，在各區(qū)有序開展（截至2019年6月，約有60%完成編制），計(jì)劃2019年底實(shí)現(xiàn)全覆蓋。

1.1 1.0版: 規(guī)劃的創(chuàng)立與戰(zhàn)略思考

1.1.1 主要背景

2008年上海規(guī)劃、國土兩局合并后，整體進(jìn)入城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、兩規(guī)合一階段，2010年“2020土總規(guī)”②“2020土總規(guī)”是指《上海市土地利用總體規(guī)劃（2006—2020）》，是當(dāng)時“兩規(guī)合一”的重要成果之一。獲批后，“集中建設(shè)區(qū)”（后經(jīng)“上海2035”優(yōu)化為“城市開發(fā)邊界”，以下簡稱“邊界”）作為各級部門管理和資源投入的重點(diǎn)，邊界內(nèi)設(shè)置了清晰的規(guī)劃土地管理政策，并以2010版城鄉(xiāng)規(guī)劃條例和控規(guī)準(zhǔn)則規(guī)范為依據(jù)推進(jìn)城鎮(zhèn)單元控規(guī)的全覆蓋。但邊界外的發(fā)展和資源管理相對滯后，既需要從戰(zhàn)略角度進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，也需要從實(shí)施角度進(jìn)行深化細(xì)化：一是建設(shè)用地總規(guī)模逼近“2020土總規(guī)”“天花板”，邊界外現(xiàn)狀建設(shè)用地布局零散、權(quán)屬復(fù)雜、利用效率較低，減量化成為上海騰挪預(yù)留戰(zhàn)略空間、可持續(xù)發(fā)展必須面對和解決的問題；二是鄉(xiāng)村地區(qū)生態(tài)保育、土地整治、鄉(xiāng)村建設(shè)缺乏規(guī)劃引導(dǎo)和政策統(tǒng)籌，而鄉(xiāng)村空間規(guī)劃體系的構(gòu)建是推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和規(guī)劃實(shí)施的必要基礎(chǔ)；三是以管理手段和政策創(chuàng)新倒逼農(nóng)村轉(zhuǎn)型發(fā)展，盤活農(nóng)村集體土地，壯大鎮(zhèn)村兩級集體經(jīng)濟(jì)組織的實(shí)力，才能為鄉(xiāng)村地區(qū)發(fā)展提供內(nèi)生動力。

以土地整治規(guī)劃體系構(gòu)建為切入點(diǎn)，2010年底上海開始研究鄉(xiāng)村地區(qū)“兩規(guī)合一”的規(guī)劃編制方法，2012年底提出“郊野單元規(guī)劃”，2013年相關(guān)配套政策出臺，2014年3月1.0版規(guī)劃編制導(dǎo)則下發(fā)，鄉(xiāng)村地區(qū)的綜合管理平臺建立，規(guī)劃在鄉(xiāng)村地區(qū)的統(tǒng)籌、引領(lǐng)和指導(dǎo)作用得以逐步發(fā)揮。

1.0版郊野單元規(guī)劃以土地整治為綜合平臺、以增減掛鉤為政策工具，主要包含農(nóng)用地整治、建設(shè)用地整治和專項(xiàng)規(guī)劃整合3項(xiàng)內(nèi)容（圖1）。

1.1.2 主要特色

（1）率先提出在鄉(xiāng)村地區(qū)實(shí)行全覆蓋、網(wǎng)格化單元管理的思路

為探索鄉(xiāng)村地區(qū)實(shí)施網(wǎng)格化單元管理的可行性，借鑒邊界內(nèi)城鎮(zhèn)單元全覆蓋的規(guī)劃編制方法，首先從利于上位規(guī)劃指標(biāo)落地、規(guī)劃土地精細(xì)化管理、區(qū)域統(tǒng)籌和實(shí)施彈性方面考慮，確定是全覆蓋、網(wǎng)格化單元管理，而非單個地塊或項(xiàng)目的管理；其次為保障規(guī)劃全覆蓋的有效推進(jìn)和實(shí)施操作，考慮行政主體事權(quán)，確定單元范圍劃示以鎮(zhèn)界為主要參考，而非路網(wǎng)河網(wǎng)等規(guī)劃網(wǎng)格；最后界定郊野單元是在城市開發(fā)邊界外鄉(xiāng)村地區(qū)實(shí)施規(guī)劃和土地管理的基本地域單位，是鄉(xiāng)村地區(qū)統(tǒng)籌各專項(xiàng)規(guī)劃的基本網(wǎng)格，原則上以鎮(zhèn)域城市開發(fā)邊界外區(qū)域?yàn)?個基本單元，單元范圍的大小為40—70 km2。對于鎮(zhèn)域范圍較大，整治內(nèi)容、類型較為復(fù)雜的，可適當(dāng)劃分為2—3個單元；對于郊野公園等大型生態(tài)項(xiàng)目或涉農(nóng)范圍較小的街道，可根據(jù)實(shí)際情況跨行政范圍劃示1個單元。

至此，形成邊界內(nèi)城鎮(zhèn)單元、邊界外郊野單元的格局，為上海實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)全域單元管理奠定了空間基礎(chǔ)。

（2）嘗試搭建鄉(xiāng)村地區(qū)空間規(guī)劃體系，構(gòu)建邊界外4級土地整治規(guī)劃體系

為支撐和落實(shí)總體規(guī)劃確定的戰(zhàn)略目標(biāo)，完成邊界外現(xiàn)狀建設(shè)用地減量化任務(wù)，分層次、分類型、分階段推進(jìn)鄉(xiāng)村地區(qū)的綜合功能優(yōu)化和效益提升。一方面從項(xiàng)目實(shí)施層次研究土地整治項(xiàng)目可行性研究報(bào)告和增減掛鉤實(shí)施方案等的編制技術(shù)要求和主要管控要素；另一方面從總體規(guī)劃層次提煉核心控制指標(biāo)和空間管制內(nèi)容，厘清和分解從總體、詳細(xì)到項(xiàng)目管理實(shí)施各個層次規(guī)劃的任務(wù)，并尋找體系構(gòu)建中的缺口。不拘泥于規(guī)劃的法定性和完整性，通過土規(guī)重點(diǎn)專項(xiàng)—土地整治規(guī)劃的4級體系構(gòu)建（圖2），將城鄉(xiāng)空間布局優(yōu)化、低效建設(shè)用地減量化和土地綜合整治的思路貫穿始終。其中，市區(qū)土地整治規(guī)劃銜接總體規(guī)劃的目標(biāo)和內(nèi)容主要解決功能定位、目標(biāo)導(dǎo)向問題；鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）級土地整治規(guī)劃即郊野單元規(guī)劃（含增減掛鉤專項(xiàng)規(guī)劃）主要解決指標(biāo)統(tǒng)籌、地類平衡、空間布局和項(xiàng)目分解問題；郊野單元規(guī)劃實(shí)施方案（即類集建區(qū)③類集建區(qū)是指利用存增轉(zhuǎn)化規(guī)模落圖的建設(shè)用地規(guī)劃空間，2.0版郊野單元規(guī)劃改為有條件建設(shè)區(qū)，3.0版則取消使用。“存增轉(zhuǎn)化”是指對在邊界外開展存量現(xiàn)狀建設(shè)用地拆除復(fù)墾的鎮(zhèn)鄉(xiāng)，按已復(fù)墾建設(shè)用地面積的一定比例，予以新增建設(shè)用地規(guī)劃規(guī)模獎勵的機(jī)制。類集建區(qū)的存增轉(zhuǎn)化率為33%（即拆三還一，根據(jù)全市邊界外拆除比理論值來測算），類集建區(qū)的使用需要雙指標(biāo)（新增建設(shè)用地指標(biāo)和耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)）激活。控詳和增減掛鉤實(shí)施方案）和土地整治項(xiàng)目在詳細(xì)規(guī)劃和實(shí)施層面解決項(xiàng)目規(guī)劃許可、土地供應(yīng)以及資金估算問題。

可以看出，此時的鄉(xiāng)村規(guī)劃體系并不完善，總體規(guī)劃處于兩規(guī)銜接階段，建設(shè)用地總量管控仍以“2020土總規(guī)”指標(biāo)為主；郊野單元規(guī)劃的定位效力在城鄉(xiāng)規(guī)劃體系中尚不明確，部分區(qū)鎮(zhèn)部門對規(guī)劃效力和相關(guān)工作實(shí)施依據(jù)存疑；郊野單元規(guī)劃實(shí)施方案重點(diǎn)聚焦在可以為項(xiàng)目提供空間許可的建設(shè)用地地塊控規(guī)和提供指標(biāo)的增減掛鉤實(shí)施方案，對非建設(shè)用地類項(xiàng)目的實(shí)施路徑缺乏統(tǒng)籌銜接。全類型統(tǒng)籌、全流程管理的鄉(xiāng)村項(xiàng)目實(shí)施方案如何編制仍在探索中。

（3）創(chuàng)新規(guī)劃空間獎勵機(jī)制，保障鎮(zhèn)鄉(xiāng)土地發(fā)展權(quán)

上海在2008—2011年“兩規(guī)合一”規(guī)劃過程中，各區(qū)（縣）為預(yù)留未來發(fā)展空間將“集中建設(shè)區(qū)”范圍劃大，且實(shí)施階段未與“集中建設(shè)區(qū)”外的建設(shè)用地減量化掛鉤，造成建設(shè)用地總規(guī)模接近“天花板”?，F(xiàn)狀低效建設(shè)用地減量化成為1.0版郊野單元規(guī)劃的主要任務(wù)之一，如何創(chuàng)新減量化激勵措施和實(shí)施機(jī)制，成為推進(jìn)1.0版規(guī)劃實(shí)施必須回答的問題。另外，邊界內(nèi)外土地發(fā)展權(quán)的分配并不均衡，2012—2014年92.4%農(nóng)轉(zhuǎn)用征收審批項(xiàng)目位于邊界內(nèi)，邊界外主要是少量的交通、市政、新農(nóng)村建設(shè)和特殊用地項(xiàng)目，難以適應(yīng)鎮(zhèn)鄉(xiāng)的發(fā)展建設(shè)需求。

圖1 上海1.0—3.0版郊野單元規(guī)劃定位效力、核心內(nèi)容、編審流程和配套政策的演變[1-9]

在整合銜接國家已有的增減掛鉤、土地整治等實(shí)施政策基礎(chǔ)上，上海根據(jù)自身特點(diǎn)，創(chuàng)新形成政策包，包含：減量化后“拆三還一”的類集建區(qū)規(guī)劃空間獎勵機(jī)制（以下簡稱“‘拆三還一’政策”）、建設(shè)用地增減掛鉤的指標(biāo)和資金疊加、農(nóng)地流轉(zhuǎn)大戶經(jīng)營、已批控規(guī)適度調(diào)整（通過提高開發(fā)強(qiáng)度集約節(jié)約土地）、類集建區(qū)中集體留用造血用地定向出讓（為減量化集體經(jīng)濟(jì)組織提供長遠(yuǎn)收益保障）、年度建設(shè)用地減量化計(jì)劃與土地出讓計(jì)劃、新增建設(shè)用地計(jì)劃聯(lián)動考核管理等。

“拆三還一”政策在實(shí)施過程中受到鎮(zhèn)鄉(xiāng)的歡迎，通過邊界外低效建設(shè)用地減量化，將節(jié)約出的指標(biāo)④指標(biāo)的使用包括指標(biāo)自用、指標(biāo)收購和指標(biāo)交易3種模式，各區(qū)可根據(jù)實(shí)際情況和發(fā)展需要進(jìn)行區(qū)內(nèi)平衡。用于邊界內(nèi)的國有用地開發(fā)，并獲得類集建區(qū)的規(guī)劃空間獎勵。其本質(zhì)是利用空間的二次分配給予鎮(zhèn)鄉(xiāng)一定的土地發(fā)展權(quán)，利用集體建設(shè)用地置換為國有建設(shè)用地的土地增值收益，支付土地整治的成本，達(dá)到解決國有建設(shè)用地指標(biāo)不足、集體建設(shè)用地低效利用、用地分散帶來的生態(tài)環(huán)境問題等目的，是促進(jìn)城鄉(xiāng)空間結(jié)構(gòu)重組、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級、推動鎮(zhèn)村級經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的重要手段和核心動力。指標(biāo)交易、類集建區(qū)獎勵等發(fā)展權(quán)的轉(zhuǎn)移流動，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與區(qū)縣政府的土地出讓收益分成有所改變，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府參與到發(fā)展權(quán)的配置與博弈中，且這種博弈延續(xù)到“上海2035”關(guān)于城市開發(fā)邊界的劃示中，即將已批的類集建區(qū)納入城市開發(fā)邊界管理。

圖2 上海鄉(xiāng)村地區(qū)空間規(guī)劃體系的演變

1.2 2.0版: 規(guī)劃的銜接與內(nèi)容完善

1.2.1 主要背景

2014年5月，上海啟動新一輪城市總體規(guī)劃的編制。2015年6月，按照國家推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的總體部署，貫徹落實(shí)上海市委、市政府關(guān)于促進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的工作要求，提升上海建設(shè)“卓越的全球城市”的綜合競爭力，持續(xù)發(fā)揮郊野單元規(guī)劃對鄉(xiāng)村地區(qū)規(guī)劃引導(dǎo)和實(shí)施管理的積極作用，銜接正在編制的市、區(qū)、鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）3級“2035總規(guī)”，展開2.0版郊野單元規(guī)劃的研究。

2.0版郊野單元規(guī)劃延續(xù)1.0版的成果精髓，主要內(nèi)容包含：（1）承接上位規(guī)劃要求，明確近期發(fā)展目標(biāo)；（2）強(qiáng)化空間統(tǒng)籌布局，細(xì)化近期空間落地和土地利用；（3）整合近期重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目，實(shí)行單元圖則管理（圖1）。

1.2.2 主要特色

（1）銜接“2035總規(guī)”新要求，確立了一套完整的成果形式

此時的上海正處于從“兩規(guī)合一”向“多規(guī)合一”轉(zhuǎn)型、各級“2035總規(guī)”編制、“新三線”劃示的過渡時期，與各級規(guī)劃的新要求進(jìn)行銜接是2.0版升級必然面臨的任務(wù)，特別是與同屬鎮(zhèn)域規(guī)劃層面的新市鎮(zhèn)總規(guī)之間的銜接。兩者關(guān)系的探討從替代、并行到最終確定為：新市鎮(zhèn)總規(guī)為上位規(guī)劃，統(tǒng)籌全鎮(zhèn)域空間布局，保障底線型、公益性設(shè)施空間，指導(dǎo)近期項(xiàng)目建設(shè)；郊野單元規(guī)劃為下位規(guī)劃，聚焦邊界外鄉(xiāng)村地區(qū)，在銜接遠(yuǎn)期的基礎(chǔ)上著重近期建設(shè)任務(wù)、減量與新增空間、指標(biāo)的統(tǒng)籌和落實(shí)。這可能是本輪國土空間規(guī)劃體系重構(gòu)后的過渡期間，每個地方鎮(zhèn)鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)踐者都會面臨思考和抉擇的問題。

2.0版郊野單元規(guī)劃在成果應(yīng)用上突出層級簡化和一張圖管理，使基層領(lǐng)導(dǎo)“看得懂、愿意用、可優(yōu)化”，形成一套完整的成果形式，包括“1個文本+1個項(xiàng)目庫+1套圖則”，并形成編制技術(shù)要求和成果規(guī)范、編制審批操作管理規(guī)程、實(shí)施政策的若干意見等配套規(guī)范/政策文件。

（2）首次使用單元圖則管理，落實(shí)建設(shè)空間、農(nóng)業(yè)空間和生態(tài)空間的管控要求

上海從1.0版開始探索邊界外鄉(xiāng)村地區(qū)的圖則管理方式：1.0版借鑒城鎮(zhèn)地區(qū)控規(guī)圖則的編制方法，形成建設(shè)用地地塊控規(guī)圖則的樣式（圖3），到2.0版在探索全域空間用途管制的基礎(chǔ)上形成單元圖則的樣式，并開始應(yīng)用。

首先在單元劃分上，以郊野單元為基礎(chǔ)，銜接新市鎮(zhèn)總規(guī)進(jìn)一步劃分鄉(xiāng)村單元，形成“郊野單元—鄉(xiāng)村單元”的空間網(wǎng)格結(jié)構(gòu)，并嘗試分類為農(nóng)業(yè)和生態(tài)單元，以單個農(nóng)業(yè)或生態(tài)單元為范圍制作管理圖則，但由于上海自身自然資源基底特點(diǎn)，除部分生態(tài)廊道空間可以被劃為生態(tài)單元外，大部分為農(nóng)業(yè)單元。此時的鄉(xiāng)村單元范圍基本以幾個行政村或一塊完整的生態(tài)廊道空間為邊界，單元大小在10—20 km2不等。

其次通過單元圖則管理（主要是單元規(guī)劃圖和單元指標(biāo)一覽表，圖3），明確各鄉(xiāng)村單元建設(shè)用地、農(nóng)用地和生態(tài)用地的主要控制指標(biāo)和規(guī)劃引導(dǎo)建議，指導(dǎo)近期相關(guān)規(guī)劃編制（當(dāng)時主要是有條件建設(shè)區(qū)控規(guī)和村莊規(guī)劃）和項(xiàng)目實(shí)施。建設(shè)用地明確各個建設(shè)地塊的用地性質(zhì)、開發(fā)強(qiáng)度、建筑高度等管控要求；農(nóng)用地明確基本農(nóng)田和設(shè)施農(nóng)用地等管控要求；生態(tài)用地明確林地、水域等管控要求。

（3）細(xì)化鎮(zhèn)村建設(shè)用地管制分區(qū)，延用空間獎勵機(jī)制

根據(jù)2.0版的鎮(zhèn)村發(fā)展需求，更細(xì)致地區(qū)分鎮(zhèn)村建設(shè)用地管制分區(qū)，包括減量化建設(shè)用地、有條件建設(shè)區(qū)（經(jīng)營性建設(shè)用地）、其他建設(shè)用地（公益性建設(shè)用地）、近期保留建設(shè)用地、其他保留建設(shè)用地。通過對各類建設(shè)用地規(guī)模、布局和用地類型，以及規(guī)劃用地現(xiàn)狀保留、規(guī)劃新增、存量利用情況的動態(tài)分析，推進(jìn)鄉(xiāng)村地區(qū)建設(shè)用地精細(xì)化管理。但此時，雖然探索建立了多要素綜合評價模型來指導(dǎo)農(nóng)村宅基地減量化，但規(guī)劃的編制實(shí)施仍然聚焦低效工業(yè)用地的減量化，對農(nóng)村宅基地和農(nóng)民安置用地的探討不足。

2.0版嘗試建立靜態(tài)的規(guī)劃“天花板”管控和以5年為時間單元實(shí)施推進(jìn)的動態(tài)機(jī)制，分階段推進(jìn)鄉(xiāng)村地區(qū)低效建設(shè)用地減量化。在確認(rèn)全市平均拆建比的基礎(chǔ)上，延續(xù)空間獎勵政策，保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展權(quán)，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)的低效建設(shè)用地拆除復(fù)墾后，可按一定比例增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)的有條件建設(shè)區(qū)，優(yōu)先用于鎮(zhèn)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民生改善，進(jìn)一步完善有條件建設(shè)區(qū)的內(nèi)涵、選址規(guī)則和激活機(jī)制。

1.3 3.0版: 規(guī)劃的統(tǒng)籌與實(shí)施管理

1.3.1 主要背景

2017年10月國家“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”的提出、12月“上海2035”總規(guī)的正式批復(fù)以及2018年3月的國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革——自然資源部的成立，是3.0版升級的主要背景。同時，為深入貫徹黨的十九大和中央農(nóng)村工作會議精神，全面落實(shí)上海市委、市政府關(guān)于上海鄉(xiāng)村振興工作的決策部署，有序推進(jìn)“上海2035”實(shí)施，上海認(rèn)真研究鄉(xiāng)村地區(qū)的功能定位和發(fā)展方向，有針對性地解決鄉(xiāng)村發(fā)展難題和回應(yīng)基層期盼，堅(jiān)持多規(guī)合一、規(guī)劃先行，科學(xué)有效指導(dǎo)各郊區(qū)編制高質(zhì)量的鄉(xiāng)村規(guī)劃。2018年，上海啟動《上海市鄉(xiāng)村規(guī)劃導(dǎo)則》的制定，以進(jìn)一步明晰鄉(xiāng)村規(guī)劃層次和各層級規(guī)劃的定位、責(zé)任和編制要求，3.0版作為其中的重要層級，同步啟動研究。

3.0版郊野單元規(guī)劃在延續(xù)前兩版核心內(nèi)容的基礎(chǔ)上，銜接新時代國土空間規(guī)劃建構(gòu)的主要任務(wù)、鄉(xiāng)村振興工作平臺的搭建，主要包括：（1）加強(qiáng)現(xiàn)狀排摸，合理確定規(guī)劃目標(biāo)，策劃鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興路徑；（2）強(qiáng)化全域空間、全地類統(tǒng)籌布局，優(yōu)化建設(shè)用地、基本農(nóng)田和其他自然資源布局，推進(jìn)國土綜合整治，加強(qiáng)鄉(xiāng)村風(fēng)貌引導(dǎo)；（3）形成近期行動計(jì)劃，制定單元圖則，指導(dǎo)各村項(xiàng)目實(shí)施（圖1）。

圖3 上海郊野單元規(guī)劃1.0—3.0版規(guī)劃圖則的演變[3，6，9]

1.3.2 主要特色

（1）完善鄉(xiāng)村國土空間規(guī)劃體系和實(shí)施管理，系統(tǒng)解決規(guī)劃編制、調(diào)整、用途管制和項(xiàng)目建設(shè)等問題

與1.0版以土地整治體系為切入點(diǎn)相似，3.0版堅(jiān)持以人民為中心，關(guān)注基層需求，以農(nóng)村宅基地和農(nóng)民相對集中居住點(diǎn)為切入點(diǎn)，重點(diǎn)聚焦“E+X+Y”⑤“E”指城鎮(zhèn)集中安置區(qū)，原則上為城市開發(fā)邊界內(nèi)規(guī)劃農(nóng)民集中居住區(qū)，按照國有建設(shè)用地進(jìn)行供地?！癤”指農(nóng)村集中歸并點(diǎn)，為城市開發(fā)邊界外，依托保留（保護(hù)）村布局的用于村內(nèi)歸并或跨村歸并的規(guī)劃農(nóng)民集中居住點(diǎn)，土地性質(zhì)為“宅基地”?！癥”指農(nóng)村保留居住點(diǎn)，為鎮(zhèn)總規(guī)中遠(yuǎn)期保留的自然村和城市開發(fā)邊界外歷史歸并的現(xiàn)狀保留農(nóng)民集中居住點(diǎn)。“Y”點(diǎn)可按照農(nóng)民建房要求進(jìn)行插建、翻建和改建，其規(guī)劃土地管理要求由各區(qū)結(jié)合具體情況制定。村莊布局體系的層層落實(shí)和分類引導(dǎo)。構(gòu)建“村莊布局規(guī)劃（總體規(guī)劃層次）—郊野單元（村莊）規(guī)劃（詳細(xì)規(guī)劃層次）—村莊規(guī)劃設(shè)計(jì)（項(xiàng)目實(shí)施層次）”3級鄉(xiāng)村國土空間規(guī)劃體系（圖2），解決鄉(xiāng)村地區(qū)的重點(diǎn)民生專項(xiàng)、全域綜合管制、項(xiàng)目規(guī)劃許可和用地批準(zhǔn)問題。

村莊布局規(guī)劃作為區(qū)、鎮(zhèn)總規(guī)的專項(xiàng)內(nèi)容，基于現(xiàn)狀底數(shù)摸排調(diào)查，主要解決哪些農(nóng)戶進(jìn)城鎮(zhèn)集中安置、哪些農(nóng)戶在農(nóng)村集中歸并、哪些農(nóng)戶在原址保留的問題，并按照標(biāo)準(zhǔn)測算空間需求、落實(shí)空間布局，是指導(dǎo)鄉(xiāng)村地區(qū)詳細(xì)規(guī)劃編制的主要依據(jù)（圖4）。

郊野單元（村莊）規(guī)劃是城市開發(fā)邊界外鄉(xiāng)村地區(qū)的詳細(xì)規(guī)劃，是鎮(zhèn)域、村域?qū)用鎸?shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”的規(guī)劃，是開展鄉(xiāng)村地區(qū)國土空間開發(fā)保護(hù)活動、實(shí)施國土空間用途管制、核發(fā)鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可的法定依據(jù)。作為體系的中間層次，除通過單元圖則實(shí)施用途管制、為開發(fā)建設(shè)提供法定依據(jù)之外，也通過規(guī)劃成果入庫大機(jī)平臺發(fā)揮邊界外全域統(tǒng)籌、全地類建設(shè)管控的行動監(jiān)測平臺作用。

村莊規(guī)劃設(shè)計(jì)是以村落或重點(diǎn)項(xiàng)目區(qū)為編制范圍，對鄉(xiāng)村建設(shè)和非建設(shè)空間的詳細(xì)設(shè)計(jì)，是對拆舊和建新空間的統(tǒng)籌平衡，是銜接鄉(xiāng)村國土空間規(guī)劃編制和實(shí)施的重要環(huán)節(jié)。通過嘗試形成全類型統(tǒng)籌、全流程管理的綜合實(shí)施方案，結(jié)合“放管服”改革促進(jìn)規(guī)劃管控、方案設(shè)計(jì)和行政審批深度融合，同步解決規(guī)劃調(diào)整、用地批準(zhǔn)和項(xiàng)目建設(shè)許可問題，提高審批效率，加快鄉(xiāng)村項(xiàng)目落地。

（2）合并編制鎮(zhèn)村域國土空間規(guī)劃，下放審批權(quán)，完善實(shí)施主體體系

郊野單元（村莊）規(guī)劃將原鎮(zhèn)域?qū)用娴慕家皢卧?guī)劃和村域?qū)用娴拇迩f規(guī)劃合并編制。

一是在郊野單元內(nèi)的鄉(xiāng)村單元劃分上，更講究因地制宜和靈活適度，特別是對于保護(hù)村和重點(diǎn)發(fā)展村來說，可以一個行政村為范圍編制一張單元圖則；同時，也可以幾個村合并編制一張圖則，因此鄉(xiāng)村單元范圍的大小為2—4 km2或10—20 km2不等。

二是在規(guī)劃審批上，參照原村莊規(guī)劃審批程序，將審批權(quán)下放至區(qū)政府，上海市規(guī)劃資源部門負(fù)責(zé)備案入庫。通過村莊布局方案的重點(diǎn)審核、初步方案的部門專家會審和成果上報(bào)前、入庫前的技術(shù)審查環(huán)節(jié)，保障規(guī)劃編制的合理性、規(guī)范性和表達(dá)深度，并及時發(fā)現(xiàn)和協(xié)調(diào)規(guī)劃過程中的矛盾和訴求。

三是結(jié)合上海實(shí)際，圍繞“兩級政府、三級管理”的管理體制，郊野單元規(guī)劃一直以鎮(zhèn)一級政府作為實(shí)施主體。本輪通過鄉(xiāng)村振興工作平臺的搭建，從上海市委層面提出五級書記抓鄉(xiāng)村振興的要求，進(jìn)一步完善鄉(xiāng)村規(guī)劃的實(shí)施主體體系，更利于戰(zhàn)略謀劃和利益協(xié)調(diào)，更利于發(fā)揮村集體經(jīng)濟(jì)組織的能動性和村民的參與性。比如，奉賢區(qū)吳房村、嘉定區(qū)鄉(xiāng)悅?cè)A亭、松江區(qū)黃橋村等積極探索國有資本助力鄉(xiāng)村振興新模式，在不改變土地集體經(jīng)濟(jì)所有屬性的前提下，建立國有企業(yè)開發(fā)公司和村集體經(jīng)濟(jì)組織項(xiàng)目公司雙層開發(fā)運(yùn)營模式等。

（3）進(jìn)一步認(rèn)知鄉(xiāng)村產(chǎn)權(quán)制度，完善全域空間管制機(jī)制，分區(qū)分類實(shí)施用途管制

厘清農(nóng)村復(fù)雜的產(chǎn)權(quán)現(xiàn)狀和鄉(xiāng)土社會關(guān)系所需要的溝通成本、因產(chǎn)權(quán)和人口轉(zhuǎn)移所產(chǎn)生的資金成本一直是鄉(xiāng)村規(guī)劃編制和實(shí)施的難題。1.0和2.0版投入大量的精力對鄉(xiāng)村地區(qū)產(chǎn)業(yè)用地的產(chǎn)權(quán)、使用現(xiàn)狀、生產(chǎn)效益等進(jìn)行梳理分析，甄別減量或保留，3.0版除了關(guān)注保留產(chǎn)業(yè)用地的存量利用和轉(zhuǎn)型升級外，重點(diǎn)聚焦農(nóng)村宅基地布局優(yōu)化和農(nóng)民居住環(huán)境改善。

第一，由市級相關(guān)部門統(tǒng)一現(xiàn)狀摸底，強(qiáng)調(diào)由村民小組（自然村）、行政村到鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）自下而上地層層排摸，主要包括3類數(shù)據(jù)（基于農(nóng)村地籍更新調(diào)查數(shù)據(jù)確認(rèn)現(xiàn)狀戶數(shù)，也是空間上的宅基地個數(shù)，并了解實(shí)際使用面積和權(quán)證面積；基于二調(diào)更新數(shù)據(jù)確認(rèn)宅基地用地面積；再結(jié)合國情地理監(jiān)測數(shù)據(jù)，確認(rèn)周邊農(nóng)地的現(xiàn)狀使用狀態(tài)，利于安置選址），同時強(qiáng)化技術(shù)審查，保障現(xiàn)狀數(shù)據(jù)的扎實(shí)性和規(guī)劃方案的合理性。此外，區(qū)級相關(guān)部門、各鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）政府結(jié)合宅基地三權(quán)分置改革，明確本區(qū)、鎮(zhèn)的宅基地資格權(quán)、分戶標(biāo)準(zhǔn)和安置標(biāo)準(zhǔn)等，并征詢村民意愿和安置意向。最后通過分析現(xiàn)狀空間特征、人地/戶地關(guān)系、銜接上位規(guī)劃要求，深化撤并宅基地和“E+X+Y”空間布局，確定近期實(shí)施安排，協(xié)調(diào)好基本農(nóng)田調(diào)整、邊界內(nèi)控規(guī)調(diào)整等問題，保障農(nóng)民相對集中居住有序?qū)嵤?/p>

第二，細(xì)化空間管制分區(qū)，探索空間政策區(qū)準(zhǔn)入和管理清單制度?？臻g管制的核心手段是通過控制線的劃示形成空間管制分區(qū)，并由各級總體規(guī)劃層層落實(shí)。上海各區(qū)“2035總規(guī)”以四線⑥四線是指生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線、城市開發(fā)邊界和文化保護(hù)控制線。管控為核心，實(shí)行全域空間管制。郊野單元（村莊）規(guī)劃在此基礎(chǔ)上提出“空間管制分區(qū)一張圖”的制定（圖5）。將鎮(zhèn)域?qū)用婊谒木€的管制分區(qū)進(jìn)一步劃分為空間政策區(qū)，實(shí)行政策區(qū)內(nèi)分要素管控（主要包括生態(tài)保護(hù)類、文化保護(hù)類和鄰避防護(hù)類⑦生態(tài)保護(hù)類包含基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)（A、B類基本農(nóng)田）、自然保護(hù)區(qū)、飲用水水源保護(hù)區(qū)、重要濕地、野生動物重要棲息地、水產(chǎn)種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)、重要林地、近郊綠環(huán)/生態(tài)間隔帶/生態(tài)走廊等結(jié)構(gòu)性生態(tài)空間；文化保護(hù)類包含歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)控制區(qū)（包含歷史文化風(fēng)貌區(qū)、文物保護(hù)單位、登記不可移動文物、歷史建構(gòu)筑物、老街、集鎮(zhèn)、中國歷史文化名鎮(zhèn)名村、上海市傳統(tǒng)村落、上海市保護(hù)村）、自然（文化）景觀（古樹名木、區(qū)級保護(hù)大樹、歷史公園、風(fēng)景名勝區(qū)）等；鄰避防護(hù)類包含“三高”沿線控制防護(hù)區(qū)（包含高壓走廊架空電力線路保護(hù)區(qū)、高速公路建筑控制區(qū)、高速鐵路線路安全保護(hù)區(qū)等）、鄰避設(shè)施控制防護(hù)區(qū)（包含水廠、污水處理廠、變電站、加油（氣）站、天燃?xì)忾T站、調(diào)壓站、污水泵站、給水泵站防護(hù)區(qū)等）等。），針對每類要素“從管控剛性、總量/空間管控、用途管制和建設(shè)用地管控等方面提出管控要求⑧管控剛性星級越多代表管控剛性越強(qiáng)；總量/空間管控主要說明該類空間要素的規(guī)模底線要求和不同空間管控分區(qū)或控制范圍；用途管制主要說明該類空間要素的禁止用途、嚴(yán)格限制用途、鼓勵引導(dǎo)用途等；建設(shè)用地管控主要說明建設(shè)用地新增、保留、轉(zhuǎn)型、拆除的導(dǎo)向?！?，形成管理清單。這有利于規(guī)劃實(shí)施主體和鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）基層更好地理解和避讓鄉(xiāng)村地區(qū)的各類限制開發(fā)要素，落實(shí)最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度、資源節(jié)約制度、耕地保護(hù)制度和歷史文化保護(hù)制度，提升鄉(xiāng)村國土空間治理水平。

第三，探索鄉(xiāng)村規(guī)劃彈性適應(yīng)和動態(tài)管控機(jī)制，實(shí)行圖則分類表達(dá)，具體闡述見下文。

圖4 上海XX鎮(zhèn)鎮(zhèn)級村莊布局規(guī)劃圖[9]

2 責(zé)任與權(quán)益：從1.0版到3.0版——鄉(xiāng)村空間治理的思維轉(zhuǎn)變與模式總結(jié)

2.1 規(guī)劃的定位轉(zhuǎn)變與彈性適應(yīng)

（1）規(guī)劃定位效力從專項(xiàng)規(guī)劃變?yōu)樵敿?xì)規(guī)劃

1.0版和2.0版郊野單元規(guī)劃更多地承擔(dān)了鎮(zhèn)域?qū)用孢吔缤鈪^(qū)域的專項(xiàng)規(guī)劃職責(zé)，規(guī)劃批復(fù)后仍需要通過編制詳細(xì)層面的規(guī)劃（類集建區(qū)/有條件建設(shè)區(qū)控規(guī)或村莊規(guī)劃），作為核發(fā)“一書三證”的依據(jù)。1.0版作為鎮(zhèn)級土地整治規(guī)劃，2.0版延續(xù)1.0版在土地規(guī)劃體系中的定位并明確其在城鄉(xiāng)規(guī)劃體系中作為鎮(zhèn)域邊界外的專項(xiàng)規(guī)劃，并作為近期5年的實(shí)施行動計(jì)劃。與1.0版不同的是，2.0版的郊野單元規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃可以同步編制、同步審批。

3.0版在延續(xù)前兩版核心作用的基礎(chǔ)上，將郊野單元規(guī)劃和村莊規(guī)劃合并編制，突出實(shí)施導(dǎo)向，通過圖則落實(shí)規(guī)劃管控內(nèi)容。法理上成為邊界外鄉(xiāng)村地區(qū)的詳細(xì)規(guī)劃，是實(shí)施鄉(xiāng)村地區(qū)國土空間用途管制和鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可的法定依據(jù)（圖1）。

（2）取消規(guī)劃空間獎勵，探索鄉(xiāng)村規(guī)劃彈性適應(yīng)和動態(tài)管控機(jī)制，實(shí)行圖則分類表達(dá)

1.0版和2.0版產(chǎn)生應(yīng)用于新市鎮(zhèn)總規(guī)還未啟動及啟動編制初始時期⑨近年來上海陸續(xù)啟動了65個新市鎮(zhèn)總規(guī)的編制工作，占需編制鎮(zhèn)總規(guī)總數(shù)的77%，目前已有27個獲得批復(fù)。，是鄉(xiāng)村空間治理技術(shù)路徑和管理思維的磨合碰撞時期，一定程度上擔(dān)任了過渡期總體層次上下級政府博弈的責(zé)任規(guī)劃的角色，如關(guān)于規(guī)劃空間獎勵的博弈；3.0版屬于詳細(xì)層次的、與現(xiàn)有及潛在土地權(quán)利人博弈的權(quán)益規(guī)劃，在建設(shè)用地天花板鎖定、全域統(tǒng)籌的前提下，不再需要統(tǒng)一的“拆幾還幾”政策，而是結(jié)合鎮(zhèn)村實(shí)際需求以用定減、以減定增，更多地關(guān)注農(nóng)民、集體經(jīng)濟(jì)組織等的權(quán)益保障和優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目的實(shí)施落地。

結(jié)合國土空間規(guī)劃“放管服”改革導(dǎo)向，為適應(yīng)鄉(xiāng)村建設(shè)項(xiàng)目影響因素多、不確定性大的特點(diǎn)，3.0版圖則探索以項(xiàng)目實(shí)施引導(dǎo)規(guī)劃調(diào)整的路徑，對于規(guī)劃期間比較明確的項(xiàng)目（如公益類、設(shè)施類項(xiàng)目）可完整落圖，作為項(xiàng)目建設(shè)審批依據(jù)；對于未明確或后續(xù)變動較大的項(xiàng)目（如農(nóng)民相對集中居住點(diǎn)、經(jīng)營性用地等），可采用部分落圖的方式，主要有“選址框”落圖（虛框表達(dá)選址范圍，明確建設(shè)用地規(guī)模占比）、“規(guī)?？颉甭鋱D（實(shí)框表達(dá)圖數(shù)一致的規(guī)模邊界）和未落圖指標(biāo)（明確規(guī)模）3種方式。待有實(shí)際建設(shè)需求時，通過編制郊野單元（村莊）規(guī)劃調(diào)整方案，以增補(bǔ)圖則的形式進(jìn)行落地；或通過編制村莊規(guī)劃設(shè)計(jì)（鄉(xiāng)村項(xiàng)目實(shí)施方案），將建設(shè)工程設(shè)計(jì)方案與規(guī)劃調(diào)整方案的編制內(nèi)容、程序合并，同步完成規(guī)劃調(diào)整、方案設(shè)計(jì)、行政審批事項(xiàng)，以圖則更新的形式進(jìn)行落地。

圖5 上海XX鎮(zhèn)空間管制分區(qū)一張圖[9]

2.2 規(guī)劃的實(shí)踐模式與目標(biāo)導(dǎo)向

構(gòu)建全域覆蓋、分層管理、分類指導(dǎo)的國土空間規(guī)劃體系，不斷完善和優(yōu)化各層次規(guī)劃的定位、編制要求和管理意見/規(guī)程，并將其作用的發(fā)揮與城鄉(xiāng)行政管理體系、事權(quán)劃分、空間治理規(guī)則設(shè)置密切關(guān)聯(lián)，實(shí)現(xiàn)空間、政策和行動的融合，是上海在國土空間規(guī)劃編制與實(shí)施管理中始終堅(jiān)持的做法。

從1.0版到3.0版，“試點(diǎn)規(guī)劃+編制導(dǎo)則+配套政策”的組合拳實(shí)踐模式?jīng)]有變，始終堅(jiān)持問題導(dǎo)向、需求導(dǎo)向和實(shí)施導(dǎo)向沒有變。致力于解決鎮(zhèn)村發(fā)展的實(shí)際問題；致力于通過五量調(diào)控⑩五量調(diào)控是指總量鎖定、增量遞減、存量優(yōu)化、流量增效、質(zhì)量提高。、城鄉(xiāng)聯(lián)動、政策創(chuàng)新促進(jìn)鄉(xiāng)村地區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展；致力于“多規(guī)合一”的技術(shù)協(xié)調(diào)和資金統(tǒng)籌平臺、空間信息管理平臺的搭建，共謀鄉(xiāng)村精細(xì)化高質(zhì)量發(fā)展；也致力于開放市場，用7年的時間和實(shí)踐培養(yǎng)了覆蓋各區(qū)的專業(yè)人才隊(duì)伍，成為助推鄉(xiāng)村振興發(fā)展的生力軍。

3 結(jié)語與展望

《若干意見》對鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃和鄉(xiāng)村規(guī)劃的編制提出“側(cè)重實(shí)施性、因地制宜、單元式合并編制”等原則性要求 ，各地可以根據(jù)發(fā)展階段、過渡期規(guī)劃體系??《若干意見》提出：“國家、省、市縣編制國土空間總體規(guī)劃，各地結(jié)合實(shí)際編制鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃應(yīng)“側(cè)重實(shí)施性” “各地可因地制宜，將市縣與鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃合并編制，也可以幾個鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單元編制鄉(xiāng)鎮(zhèn)級國土空間規(guī)劃” “在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外的鄉(xiāng)村地區(qū)，以一個或幾個行政村為單元，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織編制‘多規(guī)合一’的實(shí)用性村莊規(guī)劃，作為詳細(xì)規(guī)劃，報(bào)上一級政府審批” “以國土空間規(guī)劃為依據(jù)，對所有國土空間分區(qū)分類實(shí)施用途管制……在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外的建設(shè)，按照主導(dǎo)用途分區(qū)，實(shí)行‘詳細(xì)規(guī)劃+規(guī)劃許可’和‘約束指標(biāo)+分區(qū)準(zhǔn)入’的管制方式”。和法規(guī)的銜接等因素，對鎮(zhèn)村域國土空間規(guī)劃的定位、編審主體、編制方法和內(nèi)容進(jìn)行符合實(shí)施邏輯和需求的創(chuàng)新探索。上海郊野單元規(guī)劃，尤其是3.0版，其定位、內(nèi)容側(cè)重和管制方式與國家最新要求具有內(nèi)在的一致性，同時也體現(xiàn)了上海的特點(diǎn)；對于在其他地區(qū)的適用性，則需要進(jìn)一步探索。比如鎮(zhèn)村域國土空間規(guī)劃是鎮(zhèn)一級、村一級還是鎮(zhèn)村一級，是逐個按需編制還是先完成一輪全覆蓋，單元如何劃分，邊界外管控制度如何建立，邊界內(nèi)外如何聯(lián)動，圖則管理如何在推動國土空間用途管制落地的同時彈性適應(yīng)保障項(xiàng)目落地，產(chǎn)權(quán)屬性如何在規(guī)劃中有效利用，過渡期如何應(yīng)對，以及如何搭建國土綜合整治實(shí)施路徑保障非建設(shè)用地類項(xiàng)目落地等，這些問題都還需要研究和明確。

鎮(zhèn)村域（或稱為鄉(xiāng)村地區(qū)）國土空間規(guī)劃的編制和實(shí)施管理因其區(qū)域范圍的廣袤性和內(nèi)容資源的復(fù)雜性，可能無法一蹴而就，需要保持規(guī)劃初心、堅(jiān)持體系構(gòu)建、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、管理手段、實(shí)施機(jī)制上的協(xié)同創(chuàng)新，用經(jīng)驗(yàn)和實(shí)踐來闡釋中央的決策，提升鄉(xiāng)村地區(qū)國土空間規(guī)劃水平，確保規(guī)劃能用、管用、好用。