吳沅箐 方 瀾 殷 瑋 WU Yuanqing, FANG Lan, YIN Wei

0 引言

目前，我國國土空間規(guī)劃體系已確立，為了編制和實施“五級三類”國土空間規(guī)劃，統(tǒng)一的底圖和底數(shù)是基礎(chǔ)。在國家新設(shè)立自然資源部前，規(guī)劃、國土、海洋、環(huán)保、農(nóng)業(yè)、林業(yè)等相關(guān)部門均制定了用地分類標(biāo)準(zhǔn)，作為部門規(guī)劃和管理的依據(jù)，曾在支撐我國城鎮(zhèn)化發(fā)展、自然資源保護方面發(fā)揮了積極作用。依據(jù)《中共中央 國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》（以下簡稱“《若干意見》”），將主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃融合為統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃。原有的空間規(guī)劃在用地分類方面存在著標(biāo)準(zhǔn)不一致、相互交叉甚至矛盾之處，針對國土空間規(guī)劃新形勢和新要求，亟需一套統(tǒng)一的用地分類標(biāo)準(zhǔn)作為技術(shù)支撐。上海自2008年規(guī)劃和土地管理機構(gòu)合并以來，就開展了“兩規(guī)合一” “多規(guī)合一”的探索，在用地分類方面積累了寶貴的經(jīng)驗。因此，本文以上海為例，探索新形勢下國土空間規(guī)劃用地分類標(biāo)準(zhǔn)，為我國其他城市提供參考。

1 現(xiàn)有研究綜述

規(guī)劃用地分類是近年來學(xué)界的研究熱點之一。從現(xiàn)有研究來看，主要集中在分類體系構(gòu)建理論、“多規(guī)合一”用地分類銜接、國土空間規(guī)劃用地分類探索等層面。在分類體系構(gòu)建理論方面，多維構(gòu)架逐步成為專家共識，如戚冬瑾等[1]認為可以抓住規(guī)劃過程的3個關(guān)鍵環(huán)節(jié)“調(diào)查—分析—規(guī)劃”，構(gòu)建出一個系統(tǒng)完整且具開放性的多維用地分類體系；程遙等[2]9認為應(yīng)從規(guī)劃多重目標(biāo)和政策內(nèi)涵視角，處理好功能性分類與政策性分類的關(guān)系，建立一個由中央政府統(tǒng)一界定的基本分類體系，以及一個由地方政府創(chuàng)設(shè)的疊加分類體系。同時，越來越多的學(xué)者基于“三生空間”進行用地分類，如鄒利林等[3]依據(jù)土地利用的產(chǎn)業(yè)屬性、社會屬性和管理屬性，構(gòu)建了“三生用地”兩級續(xù)分分類體系；王光偉等[4]結(jié)合城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境保護要求，提出由“生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間+區(qū)域設(shè)施空間”組成的“3+1”空間分類框架。結(jié)合國土空間規(guī)劃，學(xué)者們從不同的角度開展用地分類研究，如“多規(guī)合一”用地分類標(biāo)準(zhǔn)銜接[5]、空間規(guī)劃用地分類框架體系[6-7]、資源和要素角度土地分類[8-9]等。在地方的試點探索中，湖南省率先出臺《湖南省國土空間規(guī)劃用地分類（試行）》[10]，將用地劃分為五級，并對其在湖南省國土空間規(guī)劃中的運用級別進行了簡要說明。

從現(xiàn)有的理論研究和試點實踐來看，面對國家空間規(guī)劃體系重構(gòu)、生態(tài)文明建設(shè)等新的形勢，現(xiàn)有的用地分類標(biāo)準(zhǔn)及相關(guān)研究仍存在不足之處：一是尚未真正全域覆蓋，一般分類至城鄉(xiāng)覆蓋，但是對于海域功能分區(qū)或用地分類缺少研究，缺乏海陸全覆蓋、陸海統(tǒng)籌的分類體系；二是尚未厘清全要素統(tǒng)籌，各分類體系是各部門依據(jù)自身管理需求相對獨立制定、相對封閉實施的，現(xiàn)有研究對其矛盾之處缺乏應(yīng)對方法，與將來自然資源統(tǒng)一管理要求存在差距；三是現(xiàn)有研究重點關(guān)注土規(guī)與城規(guī)的用地分類技術(shù)銜接，缺乏管理銜接；四是現(xiàn)有用地分類在“五級三類”國土空間規(guī)劃的應(yīng)用缺少系統(tǒng)研究。

2 案例研究及啟示

國內(nèi)外的空間規(guī)劃用地分類有很多成熟的經(jīng)驗。由于不同國家或地區(qū)的歷史文化、法律、政體不同，形成了自由型、垂直型和網(wǎng)絡(luò)型3種空間規(guī)劃體系[11]，相應(yīng)產(chǎn)生了不同的規(guī)劃用地分類體系。自由型以美國為代表，全國無統(tǒng)一用地分類標(biāo)準(zhǔn)，但是各州或各市的用地分類大致相同，基本上分為居住、商業(yè)（含零售業(yè)和辦公）、工業(yè)、農(nóng)業(yè)4大類，大類下再分小類，各類用地之間相互獨立且很少兼容。垂直型以德國、中國香港為代表，德國將城市用地分為4個大類和11個小類，其特色在于盡可能鼓勵土地混合使用；中國香港在全港、次區(qū)域規(guī)劃層面明確18種概括用途，在地區(qū)法定圖則層面進一步細分了29種用途地區(qū)[12]，每個地區(qū)都有明確的規(guī)劃意圖，并以“正面清單”的方式對允許使用的概括用途進行詳細說明。網(wǎng)絡(luò)型以日本為代表，綜合考慮功能、政策管控、空間形態(tài)和土地混合等多重屬性，采用“土地使用分區(qū)+特定意圖區(qū)”的控制方式強化多維度管控。例如在全國、都道府縣級國土利用規(guī)劃中，分為農(nóng)田、森林、原野、水域、道路、住宅用地、工業(yè)用地、其他建設(shè)用地、其他用地（共用及公共設(shè)施用地，低、未利用地，沿海區(qū)域等）；在市町村級國土利用規(guī)劃中，根據(jù)各自需求對用地分類進行適當(dāng)細化；在城市規(guī)劃專業(yè)規(guī)劃中，將用地分為居住、工業(yè)、商業(yè)3大類12小類，并明確允許的建筑用途、面積、容積率、體形等。同時，以特定意圖區(qū)方式對特定區(qū)域提出相應(yīng)的規(guī)劃控制要求，根據(jù)城市的實際需求選用[13]。

綜合上述研究成果，對上海的主要啟示包括以下3方面：一是設(shè)置多維度用地分類方式，注重用地的兼容性和開放性，體現(xiàn)不同層面的管理需求；二是全域覆蓋，實現(xiàn)全域國土空間資源的保護利用；三是在全域?qū)用嫘纬珊啙嵡逦y(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，體現(xiàn)對基本功能區(qū)域的管控導(dǎo)向，各地在保持銜接性的基礎(chǔ)上可依據(jù)各自需求細化或調(diào)整。

3 上海現(xiàn)行用地分類標(biāo)準(zhǔn)及存在問題

上海的規(guī)劃用地分類與城市建設(shè)和規(guī)劃管理密不可分，總體上經(jīng)歷了從關(guān)注城市到城鄉(xiāng)融合、從單一標(biāo)準(zhǔn)到多標(biāo)準(zhǔn)融合、從粗到細再到粗的發(fā)展歷程。根據(jù)其差異性，可以劃分為城市建設(shè)時期、城鄉(xiāng)建設(shè)時期、“兩規(guī)合一”時期以及國土空間規(guī)劃新時期4個階段。其中，城市建設(shè)時期指1978—1998年，伴隨著文革后恢復(fù)建設(shè)及86版總規(guī)批復(fù)，城市建設(shè)需求旺盛，同時管理體制改革由集中統(tǒng)一管理逐步向“兩級政府、兩級管理”“兩級政府、三級管理”轉(zhuǎn)變 ，該階段重城市、重項目、輕郊區(qū)，無本市專門用地分類標(biāo)準(zhǔn)，采用國標(biāo)以及1994版技術(shù)規(guī)定作為規(guī)劃和管理依據(jù)。城鄉(xiāng)建設(shè)時期指1999—2007年，自2001版總規(guī)批復(fù)后，關(guān)注城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，用地分類從城市向郊區(qū)拓展，建設(shè)用地銜接2003版國標(biāo)進行細分，郊區(qū)非建設(shè)用地采用功能分區(qū)的方式?！皟梢?guī)合一”時期指2008—2017年，自兩局合并后，各類規(guī)劃大量編制、城鄉(xiāng)建設(shè)快速發(fā)展，從技術(shù)層面探索“兩規(guī)合一”用地分類，隨著全市精細化管理、數(shù)字化管理要求，以控詳技術(shù)準(zhǔn)則統(tǒng)一用地分類并進一步細分建設(shè)用地。后隨著各級2035總規(guī)的編制，依據(jù)不同層級的管控要求設(shè)置規(guī)劃用地分類標(biāo)準(zhǔn)：在市、區(qū)層面采用功能引導(dǎo)區(qū)的方式，用地分類較粗；鎮(zhèn)層面采用功能引導(dǎo)區(qū)疊加主要用途方式粗細兼顧。國土空間規(guī)劃新時期指2018年后，伴隨國家機構(gòu)改革，上海市級、區(qū)級規(guī)劃和自然資源局設(shè)立，結(jié)合全市“三調(diào)”工作，上海率先開始探索“多規(guī)合一”，且覆蓋規(guī)劃和自然資源管理全流程的土地分類標(biāo)準(zhǔn)（圖1）。

分析上?，F(xiàn)行用地分類標(biāo)準(zhǔn)，發(fā)現(xiàn)上海規(guī)劃用地分類突出上海特色，又與國標(biāo)有效銜接；針對“總體規(guī)劃—單元規(guī)劃—詳細規(guī)劃”不同層級的規(guī)劃，制定了不同的用地分類標(biāo)準(zhǔn)，且不同層級規(guī)劃用地分類深度不同；同時也構(gòu)建了一套涵蓋規(guī)劃編制、審批、建筑管理整個流程的城鄉(xiāng)規(guī)劃用地分類標(biāo)準(zhǔn)。但是也存在著一些問題，主要是現(xiàn)有用地分類標(biāo)準(zhǔn)與管理的銜接存在較大的差異。具體表現(xiàn)在：一是市規(guī)劃資源部門內(nèi)全流程管理鏈條中，用地分類存在差異（圖2），特別是從銜接規(guī)劃和土地供應(yīng)的土地交易環(huán)節(jié)開始，用地分類的語言發(fā)生了轉(zhuǎn)化，如一類住宅組團用地（Rr1）轉(zhuǎn)化為“別墅”等，按照規(guī)劃的理念強調(diào)土地的混合使用和復(fù)合利用，與土地口“單一宗地、單一性質(zhì)、單一用途”的要求難以契合；二是區(qū)規(guī)劃資源部門業(yè)務(wù)中產(chǎn)生實際情況與分類初衷不相符的情形，如在處理具有公共服務(wù)功能而投資主體具有多元化特征的用地時，不能簡單按照經(jīng)營性和公益性進行區(qū)分；三是農(nóng)林水等其他自然資源條線單位關(guān)注資源的角度與規(guī)劃資源部門有差異，后續(xù)自然資源用地分類需進一步銜接。

圖1 上海市規(guī)劃用地分類歷史脈絡(luò)梳理圖

圖2 規(guī)土管理流程及參照用地分類示意圖

4 上海市國土空間規(guī)劃用地分類標(biāo)準(zhǔn)構(gòu)建

基于國土空間規(guī)劃新形勢和上海現(xiàn)有分類問題，借鑒已有的理論研究成果和發(fā)達國家、地區(qū)的經(jīng)驗，按照全域覆蓋、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，多規(guī)合一、分級適用，對應(yīng)事權(quán)、銜接管理，傳承創(chuàng)新、剛?cè)岵脑瓌t構(gòu)建上海市國土空間規(guī)劃用地分類標(biāo)準(zhǔn)體系。

4.1 總體思路和分類體系

基于“政策目標(biāo)、功能用途”兩個維度構(gòu)建上海國土空間規(guī)劃用地分類體系，既滿足剛性管控的要求，又保證一定的彈性和開放性，滿足規(guī)劃管理需求。在這兩個維度基礎(chǔ)上，形成“基礎(chǔ)分類+二次分類”的規(guī)劃用地分類標(biāo)準(zhǔn)體系（圖3）。

基礎(chǔ)分類主要以功能用途為依據(jù)，對用地進行初步分類，各地類之間相互獨立、邊界明確、內(nèi)涵清晰、不重不漏不矛盾。在該分類下，首先按照生態(tài)文明建設(shè)和用途管制的需求，界定農(nóng)業(yè)用地、建設(shè)用地和生態(tài)用地3種類別用地；其次在大類劃分上，明確農(nóng)業(yè)用地、建設(shè)用地和生態(tài)用地劃分的原則，調(diào)整、優(yōu)化原有大類的歸屬；再次在中類劃分上，主要銜接現(xiàn)行規(guī)劃、土地、農(nóng)林水等分類標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合國家和全市“三調(diào)”工作要求，對大類進一步細化和完善；最后小類主要針對建設(shè)用地中類進一步細分，一方面梳理規(guī)劃、土地標(biāo)準(zhǔn)的異同，另一方面結(jié)合新業(yè)態(tài)、地類缺失等增設(shè)地類或完善定義。基礎(chǔ)分類3個層級按照不同層級、不同類別的國土空間規(guī)劃管控內(nèi)容及深度，分級適用。同時，為了增加規(guī)劃用地的彈性，提高混合使用和復(fù)合利用水平，可在基礎(chǔ)分類的基礎(chǔ)上，后續(xù)結(jié)合實際管理需求，通過正面清單或負面清單的方式制定建設(shè)用地用途兼容表/不兼容表、建筑功能兼容表/不兼容表，提升地區(qū)發(fā)展活力。

二次分類即前文所述的疊加分類[2]6-7，主要以政策目標(biāo)為導(dǎo)向，采用開放模式，主要依據(jù)各條線不同的管理需求自行定義。二次分類主要是為部門或條線管理預(yù)留接口，體現(xiàn)規(guī)劃和管理的政策意圖。

4.2 基礎(chǔ)分類

基礎(chǔ)分類主要是基于上海目前使用的《上海市控制性詳細規(guī)劃技術(shù)準(zhǔn)則（2016版）》（以下簡稱“《準(zhǔn)則》”）、《土地利用現(xiàn)狀分類》（GB/T 21010—2017）》兩個標(biāo)準(zhǔn)：一方面針對自然資源統(tǒng)一管理、用途管制以及國土空間規(guī)劃等新形勢、新要求，重新搭建、組合、細分、增設(shè)、刪除地類；另一方面對兩個標(biāo)準(zhǔn)現(xiàn)有地類進行技術(shù)梳理，并銜接管理，完善現(xiàn)有地類及定義。

4.2.1 兩個標(biāo)準(zhǔn)主要矛盾梳理

通過對兩個標(biāo)準(zhǔn)的比對，發(fā)現(xiàn)兩者主要存在以下問題：一是由于規(guī)劃導(dǎo)向和分類標(biāo)準(zhǔn)問題，導(dǎo)致《準(zhǔn)則》的綜合用地（Z）、城市發(fā)展備建用地（X）、控制用地（K）3個地類無法對應(yīng)至土地分類，而土地的采礦用地（0602）、水工建筑用地（1109）和空閑地（1201）3個地類無法對應(yīng)至“準(zhǔn)則”分類；二是兩者關(guān)注點不同，“準(zhǔn)則”更關(guān)注城鎮(zhèn)集中建設(shè)區(qū)，在工業(yè)用地（M）分類下設(shè)有4個中類，較土地分類更細，土地分類更關(guān)注農(nóng)村地區(qū)，“準(zhǔn)則”的農(nóng)用地（N）被土地分類細分為28個二級類，水域和未利用地（E）被拆分為6個水域二級類、4個未利用地二級類；三是由于土地分類更注重現(xiàn)狀調(diào)查要求，故部分建設(shè)用地按照行業(yè)要求進行了拆分，如“準(zhǔn)則”商業(yè)服務(wù)設(shè)施用地（C21），對應(yīng)土地分類的“0501零售商業(yè)用地、0502批發(fā)市場用地、0503餐飲用地”3個地類；四是部分地類定義存在交叉，如《準(zhǔn)則》生產(chǎn)防護綠地（G2）內(nèi)生產(chǎn)綠地在土地分類內(nèi)屬于其他林地（0307），不屬于建設(shè)用地統(tǒng)計范圍。在新分類標(biāo)準(zhǔn)構(gòu)建中，需要理順上述不一致乃至矛盾的地類。

圖3 上海國土空間規(guī)劃用地分類思路框架

4.2.2 基礎(chǔ)分類標(biāo)準(zhǔn)構(gòu)建

在頂層設(shè)計上，按照自然資源統(tǒng)一管理和用途管制要求、落實生態(tài)文明建設(shè)國家戰(zhàn)略要求，調(diào)整原有的“農(nóng)用地、建設(shè)用地、未利用地” 3大類，搭建“農(nóng)業(yè)用地、建設(shè)用地、生態(tài)用地”全域頂層分類框架。其中，農(nóng)業(yè)用地（N）是指用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地；建設(shè)用地（H）是指城鎮(zhèn)、村莊、工礦范圍內(nèi)建造建筑物、構(gòu)筑物的土地；生態(tài)用地（E）是指用于維護區(qū)域生態(tài)平衡，塑造生態(tài)景觀、發(fā)揮生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的土地。

在大類劃分上，優(yōu)化調(diào)整原有大類的歸屬，并對規(guī)劃或土地專有的地類進行單列，以“控規(guī)編碼—土地編碼”字母和數(shù)字組合編碼的方式，反映銜接關(guān)系。最后將耕地（N-01）、種植園地（N-02）、設(shè)施農(nóng)用地（N-1202）和其他農(nóng)用地（N-1006/1107/1203）4個大類歸入農(nóng)業(yè)用地（N）；將居住用地（R-07/08/05）、公共設(shè)施用地（C-08/05/09）、工業(yè)用地（M-0601）、物流倉儲用地（W-0508）、對外交通用地（T-10）、道路廣場用地（S-10/0810A/0501）、市政設(shè)施用地（U-0809/0905/1109）、綠地（G-0810）、特殊用地（D-09）、綜合用地（Z）、城市發(fā)展備建用地（X）、控制用地（K）、采礦用地（0602）、水工建筑用地（1109）和空閑地（1201）15個大類歸入建設(shè)用地（H）；將濕地（N/E-03/04/0603/11）、林地（N-03）、草地（N-04）、水域（E-11）和其他生態(tài)用地（E-12）5個大類歸入生態(tài)用地（E）。與現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)相比，新標(biāo)準(zhǔn)將部分地類由原來的中類調(diào)整至大類如設(shè)施農(nóng)用地（N-1202），主要是為了落實《上海市設(shè)施農(nóng)用地管理辦法》，加強對設(shè)施農(nóng)用地的管理，將設(shè)施農(nóng)用地從其他農(nóng)用地中單列出，并在其下新增生產(chǎn)設(shè)施用地（N-120201）、附屬設(shè)施用地（N-120202）、配套設(shè)施用地（N-120203）3個中類，完全銜接管理要求；同時，新標(biāo)準(zhǔn)將規(guī)劃和土地?zé)o法銜接的地類單列出，保證分類的完整性。

中類在大類劃分的基礎(chǔ)上進行優(yōu)化、細化：一是將原來的中類進一步細分成若干中類，如為了應(yīng)對管理型政府向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變，體現(xiàn)政府在民生保障方面的底線作用，將原來的其他公共設(shè)施用地（C9），進一步拆分成社會福利用地（C9-0806）、宗教用地（C93-0904）和其他公共設(shè)施用地（C99）3個中類；二是概括原來小類相似性提煉形成中類，如為了將規(guī)劃和土地分類相銜接、適應(yīng)不同屬性住宅用地的管理要求差異，組合“準(zhǔn)則”中住宅組團用地（Rr）內(nèi)的小類——一類住宅組團用地（Rr1）、二類住宅組團用地（Rr2）、三類住宅組團用地（Rr3）、四類住宅組團用地（Rr4）、五類住宅組團用地（Rr5），形成城鎮(zhèn)住宅組團用地（Rr-0701）中類，提升原小類中六類住宅組團用地（Rr6）層級，形成農(nóng)村宅基地（Rr6-0702）中類；三是進一步梳理矛盾地類，盡量取消其他類用地，如將其他綠地（G9）取消，將原來的生產(chǎn)防護綠地（G2）調(diào)整為防護綠地（G2-0810），生產(chǎn)類的綠地銜接土地口納入其他林地（N-0307）；四是調(diào)整中類歸屬，銜接專項管理要求，如將紅樹林地（N-0303）、森林沼澤（N-0304）、灌叢沼澤（N-0306）、沼澤草地（N-0402）、鹽田（0603）、沿海灘涂（E-1105）、內(nèi)陸灘涂（E-1106）、沼澤地（E-1108）中類調(diào)整至濕地（N/E-03/04/0603/11）大類之下。

小類主要針對建設(shè)用地中類進行細分和完善：一是調(diào)整部分矛盾或不合理的地類，如“準(zhǔn)則”中類道路用地（S1）指主干路、次干路、支路用地和村鎮(zhèn)公路，不包括地塊內(nèi)部的通道，小類交通廣場用地（S51）指交通集散為主的廣場用地、街坊通道等，新標(biāo)準(zhǔn)在道路用地（S1-1004）中類下設(shè)置3個小類，即城鎮(zhèn)道路用地（編碼S11-1004，指城鎮(zhèn)范圍內(nèi)公用道路及行道樹用地，包括快速路、主干路、次干路、支路、專用人行道和非機動車道，及其交叉口等）、街坊通道（編碼S12-1004，指城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)不納入道路紅線控制的街坊內(nèi)部通道）和鄉(xiāng)村道路用地（編碼S13-1004，指寬度>8 m但又不納入道路紅線控制的道路用地），清晰地列明納入建設(shè)用地統(tǒng)計范圍內(nèi)的各類道路用地；二是銜接土地和相關(guān)行業(yè)要求，切分原來建設(shè)用地，如將商業(yè)服務(wù)設(shè)施用地（C21）拆分為零售商業(yè)用地（C21-0501）、批發(fā)市場用地（C21-0502）和餐飲用地（C21-0503）3個小類，將公用營業(yè)網(wǎng)點設(shè)施用地（C22）拆分為金融營業(yè)網(wǎng)點用地（C22-0505）、市政營業(yè)網(wǎng)點用地（C22-0507）兩個小類，將娛樂康體用地（C23）拆分為娛樂用地（C23-0506）、康體用地（C23-0507）兩個小類，在其他交通設(shè)施用地（S9）下增設(shè)加油氣站用地（S91-0501）、其他類交通設(shè)施用地（S92-1005）兩個小類；三是為了促進城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化、有利于鄉(xiāng)村振興，增加鎮(zhèn)村建設(shè)用地的內(nèi)容，如在社區(qū)行政管理用地（Rc1-0801）定義內(nèi)增加鎮(zhèn)政府、村民委員會，社區(qū)文化用地（Rc3-0807）定義內(nèi)增加農(nóng)村文化活動室，社區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生用地（Rc5-0805）定義內(nèi)增加農(nóng)村衛(wèi)生室等；四是增加新類型地類，如增設(shè)包括國際學(xué)校在內(nèi)的其他學(xué)校（C69-0803）小類；五是修正原有不準(zhǔn)確的概念和定義，如由于養(yǎng)老院為區(qū)屬、市屬，故將原來社區(qū)養(yǎng)老福利用地（Rc6）“包括社區(qū)養(yǎng)老院、工療康體服務(wù)中心等”調(diào)整為社區(qū)福利用地（Rc6-0806）“包括老年人日照中心、老年配餐中心、工療康體服務(wù)中心等”。

4.2.3 標(biāo)注的使用及說明

為適應(yīng)管理要求，本次分類創(chuàng)新性地使用了“標(biāo)注”方式，對有特殊政策要求的地類進行說明。如對于城鎮(zhèn)住宅組團用地（Rr-0701），特別標(biāo)注“D：動遷，A：安置房，L：廉租房，Z：租賃性住宅”類的保障性住房；對農(nóng)村宅基地（Rr6-0702），標(biāo)注“KX：空閑宅基地”，為閑置宅基地的優(yōu)先減量化提供依據(jù)；對公益性和經(jīng)營性界限不是特別明晰的地類如文化用地、體育用地、醫(yī)療用地、養(yǎng)老設(shè)施用地等，標(biāo)注“B：經(jīng)營性，N：非經(jīng)營性”，適應(yīng)這些項目投資主體多元化的市場新形勢；標(biāo)注科研設(shè)計用地（C65-0804）內(nèi)“YF：研發(fā)總部類”用地、區(qū)分工業(yè)用地（M-0601）內(nèi)的“XM：產(chǎn)業(yè)項目類，CF：標(biāo)準(zhǔn)廠房類”用地，為不同的產(chǎn)業(yè)用地類型使用不同的產(chǎn)業(yè)政策提供依據(jù)；銜接其他部門統(tǒng)計或管理要求，對農(nóng)林水等相關(guān)地類進行標(biāo)注，如銜接農(nóng)委管理將設(shè)施農(nóng)用地（N-1202）標(biāo)注“FA：種植業(yè)設(shè)施，F(xiàn)B：禽畜養(yǎng)殖業(yè)設(shè)施，F(xiàn)W：水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)設(shè)施”、銜接林業(yè)管理對種植園地（N-02）和灌木林地（N-0305）標(biāo)注“TG：特殊灌木經(jīng)濟林”、銜接土地管理對園林草坑塘標(biāo)注“K：可調(diào)整”。

4.3 二次分類

二次分類區(qū)別于基礎(chǔ)分類的剛性，采用開放模式，是一個彈性的分類體系，更具有靈活性和適應(yīng)性。二次分類主要體現(xiàn)規(guī)劃和自然資源管理各專項條線的政策意圖和管理需求，是用地分類政策引導(dǎo)的集中體現(xiàn)和對用地政策的空間落實。二次分類是基于基礎(chǔ)分類的。二次分類可以通過合并基礎(chǔ)分類中的若干地類形成政策區(qū)分類，對不同政策區(qū)的功能導(dǎo)向、開發(fā)或保護內(nèi)容、開發(fā)或保護模式、開發(fā)或保護形式開展不同的管理，促進規(guī)劃意圖的實現(xiàn)；二次分類可以選取基礎(chǔ)分類中的若干地類，組合形成專項管理的若干要素，也可以對基礎(chǔ)分類中的小類按照條線要求進一步細分。由此，二次分類與基礎(chǔ)分類可以是一對多的關(guān)系，也可以是多對一的關(guān)系，視管理需求而定。以上海市區(qū)、鎮(zhèn)2035規(guī)劃編制為例，按照《浦東新區(qū)和郊區(qū)各區(qū)總體規(guī)劃暨土地利用總體規(guī)劃編制技術(shù)要求和成果規(guī)范（試行）》《上海市新市鎮(zhèn)總體規(guī)劃暨土地利用總體規(guī)劃編制技術(shù)要求和成果規(guī)范（試行）》，劃分了居住生活功能區(qū)、商業(yè)辦公功能區(qū)、工業(yè)倉儲功能區(qū)、教育科研設(shè)計功能區(qū)、保護（留）村莊功能區(qū)、基本農(nóng)田保護區(qū)、農(nóng)林復(fù)合區(qū)等功能區(qū)，依據(jù)各個功能區(qū)的發(fā)展導(dǎo)向和政策要求，明確各個功能分區(qū)的適用地類，促進功能的混合引導(dǎo)（表1）；又如選取基礎(chǔ)分類內(nèi)的地類，列入林業(yè)、水務(wù)等專項統(tǒng)計口徑，如將喬木林地（N-0301）、竹林地（N-0302）、灌木林地（N-0305，標(biāo)注TG）、種植園地（N-02，標(biāo)注TG）的地類計入林業(yè)的森林覆蓋率統(tǒng)計范圍①按照《國家森林連續(xù)清查技術(shù)規(guī)定》，森林覆蓋率的計算方法為：（喬木林地面積+竹林地面積+特殊灌木林地面積）/土地總面積×100%。。

4.4 標(biāo)準(zhǔn)適用建議

按照《若干意見》要求，國土空間規(guī)劃包括“五級三類”，其中省級國土空間規(guī)劃側(cè)重協(xié)調(diào)性、市縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃側(cè)重實施性，但是具體的規(guī)劃內(nèi)容尚未有明文規(guī)定。根據(jù)試點省和試點市縣編制經(jīng)驗進行推測，提出新分類標(biāo)準(zhǔn)的適用情形。在市級、區(qū)級國土空間規(guī)劃編制中，可使用至大類，或者二次定義對部分類別進行合并形成功能區(qū)，在重大專項統(tǒng)籌內(nèi)，可對政府需提供的公服、交通、市政基礎(chǔ)設(shè)施區(qū)分至中類；在鎮(zhèn)級國土空間規(guī)劃中，鎮(zhèn)域可分至中類，城市開發(fā)邊界內(nèi)可二次定義成功能區(qū)；在詳細規(guī)劃（城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)控制性詳細規(guī)劃和開發(fā)邊界外村莊規(guī)劃）中，使用至中類，對于居住用地、公共服務(wù)設(shè)施需細分至小類；在專項規(guī)劃中，可按需使用至末級類或根據(jù)管理需求進行二次定義。

5 結(jié)語

本文在總結(jié)現(xiàn)有研究的基礎(chǔ)上，借鑒國內(nèi)外規(guī)劃用地分類經(jīng)驗，結(jié)合上?，F(xiàn)有規(guī)劃用地分類標(biāo)準(zhǔn)的問題，提出構(gòu)建上海國土空間規(guī)劃用地分類的思路和體系。按照“政策目標(biāo)、功能用途”兩個維度，形成“基礎(chǔ)分類+二次分類”的國土空間規(guī)劃用地分類標(biāo)準(zhǔn)體系。在分類方式上，兼顧了管理的剛性和規(guī)劃的彈性需求，體現(xiàn)了思路和方法的創(chuàng)新性。同時在具體分類方面，改變了農(nóng)用地、建設(shè)用地、未利用地3大類的方式，劃分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和生態(tài)用地，體現(xiàn)了生態(tài)文明以及國土空間管制的要求；多規(guī)合一，統(tǒng)籌規(guī)劃、土地、農(nóng)林水各項自然資源，適應(yīng)國土空間規(guī)劃新要求；一張表將城鄉(xiāng)用地涵蓋，體現(xiàn)了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，有利于鄉(xiāng)村振興；增設(shè)新業(yè)態(tài)地類，符合社會發(fā)展新趨勢。此外，海洋功能分區(qū)或用地分類如何納入本標(biāo)準(zhǔn)之內(nèi)、二次分類在實際管理中的適用性等問題，還需要在后續(xù)的研究中進一步思考。

表1 典型二次分類示例