彭靜

保留承包權(quán)，轉(zhuǎn)讓使用權(quán)是土地流轉(zhuǎn)的本質(zhì)內(nèi)涵，在四川民族地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中出現(xiàn)了一些問題，嚴(yán)重影響了四川民族地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作的順利進行。因此，本文以四川民族地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)產(chǎn)生背景為入手點，闡述了四川民族地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題。并結(jié)合四川民族地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)特點，提出了幾點解決措施。

土地流轉(zhuǎn)主要是擁有土地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶將土地使用權(quán)，或者土地經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給當(dāng)?shù)亟?jīng)濟組織、其他農(nóng)戶的情況?，F(xiàn)階段四川民族地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)方式主要包括互換、租賃、轉(zhuǎn)包、入股、轉(zhuǎn)讓、合作等，通過農(nóng)戶將承包地向?qū)I(yè)大戶或者合作社流轉(zhuǎn)，可以為四川民族地區(qū)農(nóng)村農(nóng)業(yè)規(guī)模化發(fā)展提供依據(jù)?；诖耍骄克拇褡宓貐^(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題就變得非常必要。

一、四川民族地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)產(chǎn)生背景

2004年，我國國務(wù)院頒布了《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》，強調(diào)在符合規(guī)劃的基礎(chǔ)上，農(nóng)村農(nóng)戶集體所有建設(shè)用地使用權(quán)可以在法律約束下流轉(zhuǎn)。在這一政策的指導(dǎo)下，四川各地農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)開始了局部試點，并發(fā)展出了重慶農(nóng)地入股、成都出租農(nóng)地、郊區(qū)土地小產(chǎn)權(quán)房等模式。隨后2014中共中央辦公廳及國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》。在該《意見》的指導(dǎo)下，四川民族地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作穩(wěn)步開展，并形成了基本完善的管理框架。

二、四川民族地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題

（一）開發(fā)業(yè)主引進、農(nóng)戶承包難度大

一方面，由于農(nóng)業(yè)收益效率較低，導(dǎo)致四川民族地區(qū)農(nóng)村農(nóng)戶開發(fā)面臨著市場、自然環(huán)境兩個模塊的風(fēng)險，開發(fā)業(yè)主引入難度較大。即使引入業(yè)主，多數(shù)業(yè)主也無法長時間堅持。

另一方面，在四川民族地區(qū)農(nóng)村現(xiàn)有外出務(wù)農(nóng)或者經(jīng)商農(nóng)戶中，對土地具有較深的依戀。這就導(dǎo)致其寧愿造成地荒也不愿意將土地流轉(zhuǎn)出去。而農(nóng)田的大面積拋荒，也對四川民族地區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展造成了一定影響。

（二）流轉(zhuǎn)操作不規(guī)范

現(xiàn)階段四川民族地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)多為農(nóng)戶間土地流轉(zhuǎn)。沒有內(nèi)容完整、合法的書面合同，也沒有經(jīng)過集體經(jīng)濟組織審查同意，導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)操作遺留風(fēng)險較大。

（三）土地?zé)o法流轉(zhuǎn)集中

在土地流轉(zhuǎn)初期，四川省土地大多是依據(jù)好、中、差等級，結(jié)合人口數(shù)量，進行平均分配。隨后經(jīng)過多次量出為入的調(diào)整，四川民族地區(qū)農(nóng)村土地被進一步分割，整體土地分布較零碎、分散，流轉(zhuǎn)集中度較低，影響了規(guī)模生產(chǎn)形成。再加上我國加入WTO后，大量反季節(jié)蔬菜不斷涌現(xiàn)，導(dǎo)致四川地區(qū)農(nóng)業(yè)種植效益大面積下滑，制約了土地流轉(zhuǎn)。

三、四川民族地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)優(yōu)化措施

（一）構(gòu)建穩(wěn)定的業(yè)主開發(fā)、承包框架

針對現(xiàn)階段農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中業(yè)主引進、承包難度大的情況，一方面，在土地延期承包三十年不變這一政策的指導(dǎo)下，為引進實力更強的業(yè)主，四川民族地區(qū)農(nóng)村土地管理機構(gòu)可圍繞農(nóng)業(yè)發(fā)展情況。以農(nóng)村內(nèi)居民作為土地流轉(zhuǎn)主體，將流轉(zhuǎn)收益全部劃歸業(yè)主。嚴(yán)禁一切組織、個體從土地流轉(zhuǎn)中扣繳收益。同時合理處理土地流轉(zhuǎn)糾紛，制定長期土地流轉(zhuǎn)承包優(yōu)惠政策，激發(fā)業(yè)主參與積極性。同時為避免業(yè)主過于依賴地方優(yōu)惠政策，四川民族地區(qū)農(nóng)村土地管理部門可定期對區(qū)域土地承包業(yè)主效益增收情況進行調(diào)查分析。結(jié)合調(diào)查結(jié)果，確定未來政策執(zhí)行方式，以保證區(qū)域土地流轉(zhuǎn)工作穩(wěn)定可持續(xù)進行。

另一方面，為避免農(nóng)戶對土地過于依賴導(dǎo)致的土地承包難度大問題，四川民族地區(qū)農(nóng)村土地管理部門可進一步推動農(nóng)村城鎮(zhèn)化進程。以農(nóng)村第二產(chǎn)業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展為重點，推動農(nóng)村內(nèi)部動力資源有序運轉(zhuǎn)。轉(zhuǎn)移農(nóng)村內(nèi)居民對土地依賴程度，為土地資源流轉(zhuǎn)奠定基礎(chǔ)。同時針對四川民族地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)階段存在的農(nóng)村小規(guī)模經(jīng)營與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)集約化經(jīng)營的矛盾，四川民族地區(qū)農(nóng)村土地管理部門可以平均承包土地、市場資源配置為入手點。立足農(nóng)民需求，將土地流轉(zhuǎn)引導(dǎo)作為重要議事日程。隨后根據(jù)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)情況，從多個渠道出發(fā)，擴大土地流轉(zhuǎn)承包法律宣傳范圍，為承包規(guī)模擴大提供充足的政策支持，進而為四川民族地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)提供充足驅(qū)動力。

此外，在我國農(nóng)村社會保障機制仍然存在一些弊端的基礎(chǔ)上，耕地在一定程度上承擔(dān)著社會保障功能，導(dǎo)致四川民族地區(qū)農(nóng)村內(nèi)居民對耕地具有較強的依賴心理?；诖?，在加速四川民族地區(qū)農(nóng)村第二產(chǎn)業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)上，四川民族地區(qū)農(nóng)村管理者可爭取國家相關(guān)部門支持，進一步完善養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、傷殘保險、生育保險等社會保障制度。為四川民族地區(qū)農(nóng)村內(nèi)居民耕地流轉(zhuǎn)提供充足的社會資金支持。

（二）細(xì)化農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)操作流程

四川民族地區(qū)農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，不僅是對現(xiàn)有農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系優(yōu)化升級的必然要求，而且是農(nóng)村基本經(jīng)營制度進一步完善的主要依據(jù)。因此，首先，四川省民族地區(qū)相關(guān)部門可以“土地承包期再延長30年不變”為工作目標(biāo)，在整個民族區(qū)域落實延期承包政策。同時考慮到少數(shù)農(nóng)戶認(rèn)識不足、長期在外務(wù)農(nóng)、經(jīng)商等因素對延期承包工作的影響，相關(guān)部門可以《土地承包經(jīng)營權(quán)證》為依據(jù)。在短時期內(nèi)對延期承包合同簽訂情況進行查漏補缺，保證延期承包合同簽訂到戶。在確定延期承包合同簽訂到戶后，相關(guān)部門可依據(jù)鎮(zhèn)、村、組的順序，構(gòu)建不同等級的承包土地臺賬。以穩(wěn)定土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)基礎(chǔ)，降低土地承包難度。

其次，四川民族地區(qū)農(nóng)村土地管理部門可以土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理為要點，督促縣級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級經(jīng)營管理部門主動承擔(dān)自身責(zé)任。在現(xiàn)有土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)方案運行的基礎(chǔ)上，形成配套流轉(zhuǎn)管理辦法。積極引導(dǎo)、監(jiān)督、管制，明確土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)范圍、流轉(zhuǎn)原則及流轉(zhuǎn)形式。同時制定明確的四川民族地區(qū)農(nóng)村土地資源流轉(zhuǎn)程序，確定違規(guī)違法土地流轉(zhuǎn)懲處方針。在這個基礎(chǔ)上，四川民族地區(qū)農(nóng)村土地管理部門也可以依據(jù)現(xiàn)有土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)檔案。以擬出讓方土地情況基本條件登記注冊為管理重點，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)合同。并制定配套土地流轉(zhuǎn)合同簽證、審核、仲裁、指導(dǎo)制度，以促進四川民族地區(qū)農(nóng)村土地規(guī)范流轉(zhuǎn)。

最后，在土地流轉(zhuǎn)結(jié)束后，四川民族地區(qū)農(nóng)村土地管理部門可利用更加先進的現(xiàn)代化技術(shù)手段。向區(qū)域內(nèi)宣傳良種化、規(guī)范化栽培技術(shù)，促使承包方在農(nóng)產(chǎn)品種植、養(yǎng)護、加工、流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)增值收益。

（三）完善集中土地流轉(zhuǎn)方案

四川民族地區(qū)農(nóng)村集中土地流轉(zhuǎn)方案基本出發(fā)點主要是解決四川民族地區(qū)農(nóng)村內(nèi)居民信息交互困難、增收緩慢問題。因此，一方面，在集中土地流轉(zhuǎn)方案制定前期，相關(guān)部門應(yīng)重點考察土地流轉(zhuǎn)對農(nóng)戶溝通渠道的影響，構(gòu)建以國家、集體為主，農(nóng)戶為輔的溝通管理渠道。即區(qū)域政府應(yīng)以四川民族地區(qū)農(nóng)村地區(qū)交通狀況為入手點，考慮地區(qū)發(fā)展差異，加強交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，形成完善的交通體系。

另一方面，在現(xiàn)有農(nóng)民合作組織的基礎(chǔ)上，四川民族地區(qū)農(nóng)村土地管理者可依據(jù)專業(yè)化運行原則，逐步組建專業(yè)性、大規(guī)模農(nóng)村內(nèi)居民合作組織。以便為四川民族地區(qū)農(nóng)村內(nèi)耕地集約化經(jīng)營水平提高提供依據(jù)，進而為耕地承包經(jīng)營權(quán)利優(yōu)良運轉(zhuǎn)提供充足驅(qū)動力。在農(nóng)村內(nèi)居民合作組織建立之后，為擴大優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品規(guī)模種植優(yōu)勢，四川民族地區(qū)農(nóng)村土地管理部門可增加對民族地區(qū)資金投入，促使更多的農(nóng)村居民了解土地資源流轉(zhuǎn)與自身收益間聯(lián)系。鼓勵其主動與種養(yǎng)大戶、龍頭企業(yè)、家庭農(nóng)場主等先進群體合作，從根本上解除農(nóng)村勞動力非農(nóng)就業(yè)的后顧之憂。

綜上所述，針對現(xiàn)階段四川民族地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中存在的問題，四川民族地區(qū)相關(guān)部門應(yīng)堅持確保所有權(quán)、穩(wěn)定承包權(quán)、靈活調(diào)整使用權(quán)的原則，結(jié)合有償、依法、自愿方針，將土地資源優(yōu)化配置、土地其他生產(chǎn)優(yōu)速優(yōu)化整合。全面保護民族地區(qū)農(nóng)戶權(quán)益，激勵農(nóng)戶主動參與土地流轉(zhuǎn)，為四川民族地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作有序開展提供依據(jù)。（作者單位：成都農(nóng)業(yè)科技職業(yè)學(xué)院）

本論文為四川縣域經(jīng)濟發(fā)展研究中心課題《轉(zhuǎn)型背景下的四川民族地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題研究》（項目編號：xy2017027）成果之一。