摘要：過去的2018年是我國生態(tài)環(huán)境保護(hù)事業(yè)發(fā)展史上具有里程碑意義的一年。全國生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會勝利召開，習(xí)近平總書記出席會議并發(fā)表重要講話，李克強(qiáng)總理作工作部署。黨中央、國務(wù)院對加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)、提升生態(tài)文明、建設(shè)美麗中國作出一系列重大決策部署。在理念引領(lǐng)方面，全國生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會正式確立習(xí)近平生態(tài)文明思想，為推進(jìn)美麗中國建設(shè)、實現(xiàn)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化提供了方向指引和根本遵循。雖然我們?nèi)〉昧溯x煌的成績，但各地環(huán)境污染和生態(tài)破壞事件仍時有發(fā)生。本文就環(huán)境公益訴訟中存在的上述問題進(jìn)行探討，并提出幾點建議，以期更好地完善環(huán)境公益訴訟制度，推動環(huán)境保護(hù)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：環(huán)境保護(hù);公益活動

生態(tài)環(huán)境是關(guān)系黨的使命宗旨的重大政治問題，也是關(guān)系民生的重大社會問題。環(huán)境問題解決得好不好，已經(jīng)成為全面建成小康社會能否得到人民認(rèn)可的關(guān)鍵。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視生態(tài)文明建設(shè)，提出一系列重大戰(zhàn)略思想，作出一系列重大決策部署，堅決向污染宣戰(zhàn)，力度之大、措施之實、成效之明顯，前所未有。雖然我們?nèi)〉昧溯x煌的成績，但各地環(huán)境污染和生態(tài)破壞事件仍時有發(fā)生。隨著社會經(jīng)濟(jì)、文明的快速發(fā)展，人民對美好生活環(huán)境的需求日益強(qiáng)烈，環(huán)境保護(hù)意識也逐漸增強(qiáng)。在訴諸法律的途徑上，環(huán)境公益訴訟成為懲治破壞環(huán)境行為、保護(hù)環(huán)境合法權(quán)益的重要方向。本人從適格原告及激勵措施等方面切入，針對性的提出了一些完善措施。

1 環(huán)境公益訴訟的概念

公益訴訟主要指的是把維護(hù)社會利益、國家利益當(dāng)做目的，由法人、自然人、組織以及國家機(jī)關(guān)當(dāng)做是依托向法院所提起的訴訟。環(huán)境公益訴訟主要指的是環(huán)境方面的公共利益出現(xiàn)了間接或者是直接的損害，或者是出現(xiàn)了實際的危險，而組織、國家機(jī)關(guān)等為了維護(hù)環(huán)境的公共利益，便會依照相應(yīng)的法律規(guī)章制度向法院提起訴訟。

2 中國環(huán)境公益訴訟的發(fā)展及現(xiàn)狀

我國環(huán)境公益訴訟實踐始自2005年，是政府意志和草根力量雙重推動的結(jié)果。經(jīng)過近十多年的發(fā)展，我國環(huán)境公益訴訟制度建設(shè)取得了長足的進(jìn)展，2012年修訂的《中華人民共和國民事訴訟法》第55條規(guī)定：“對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟”，環(huán)境公益訴訟制度首次在民事訴訟立法層面上正式確認(rèn)。然而該規(guī)定僅是作原則性、概括性的規(guī)定，并未對原告主體資格確認(rèn)、舉證責(zé)任分配、訴訟費用承擔(dān)等問題作詳細(xì)規(guī)定。直到2015年1月1日《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》以及2015年1月7日《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》的施行，尤其是《環(huán)境保護(hù)法》第58條規(guī)定“對污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會公共利益的行為，依法正規(guī)登記設(shè)立且連續(xù)五年以上從事環(huán)境保護(hù)公益活動、無違法記錄的社會組織能夠向法院提起訴訟”，才對環(huán)境民事公益訴訟的原告主體資格及相應(yīng)審理規(guī)則予以進(jìn)一步明確。2015年7月2日，十八屆四中全會報告提及“探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度”，后經(jīng)全國人大常委會授權(quán)，最高人民檢察院在北京、福建、湖北等13個省、直轄市開展環(huán)境行政公益訴訟的改革試點工作，并先后發(fā)布《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟改革試點方案》、《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》。最高人民法院則相應(yīng)出臺了《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點工作實施辦法》。2017年中共十九大報告提出：“堅持節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的基本國策，像對待生命一樣對待生態(tài)環(huán)境，統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理，實行最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度”，再次明確環(huán)境保護(hù)的重要性以及環(huán)境公益訴訟制度發(fā)展的必要性。2017年6月，新修訂的民事訴訟法和行政訴訟法，對檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的主體資格以立法形式加以確認(rèn)，為檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟掃清制度上的障礙。據(jù)統(tǒng)計，新《環(huán)境保護(hù)法》實施的前三個月，全國僅受理三起環(huán)境公益訴訟案件（1）。而有的環(huán)保法庭甚至出現(xiàn)了一年半時間里環(huán)境公益訴訟零受理的窘境（2）。

近年來，檢察機(jī)關(guān)作為原告主體提起公益訴訟發(fā)展趨勢好，并起到良好的示范作用。如2018年3月最高院、最高檢發(fā)布的十大檢察公益訴訟典型案例中山東省聊城市人民檢察院訴路榮太民事公益訴訟一案（3），該案系對自然人實施的環(huán)境違法行為提起民事公益訴訟。通過由檢察機(jī)關(guān)提起訴訟，對環(huán)境污染者的污染行為進(jìn)行司法處理，加大其違法成本。既有效懲治環(huán)境污染行為，警示、威懾潛在環(huán)境污染者，又確保判決內(nèi)容實際可執(zhí)行性，具有一定的示范意義。訴訟請求相對集中，具有公益性，體現(xiàn)出“誰污染、誰治理，誰負(fù)責(zé)、誰修復(fù)”要求。

3 我國現(xiàn)行環(huán)境公益訴訟的不足之處

3.1 適格原告的局限性

現(xiàn)行法關(guān)于環(huán)境公益訴訟適格原告的規(guī)定及其不足。我國現(xiàn)行《民事訴訟法》并未完全擺脫傳統(tǒng)原告適格規(guī)則的桎梏，將環(huán)境公益訴訟起訴主體限制于“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”。這無疑使《環(huán)境保護(hù)法》第58條的規(guī)定處于“僵尸條款”的狀態(tài)?！董h(huán)境保護(hù)法》第58條規(guī)定社會組織可以提起環(huán)境公益訴訟。但司法實踐表明此規(guī)定關(guān)于社會組織“高門檻”的限制使得我國依然無法擺脫多依靠行政執(zhí)法予以保護(hù)環(huán)境的弊端。我國環(huán)境公益訴訟構(gòu)建之路上，傳統(tǒng)原告適格規(guī)則依然在作祟。

3.2 激勵機(jī)制的缺位

與傳統(tǒng)的民事訴訟相比，環(huán)境公益訴訟最本質(zhì)特征在于訴訟的公益性。主要體現(xiàn)再三個方面：一是公民提起公益訴訟并非為了個人權(quán)益;二是環(huán)境公益訴訟原告適格規(guī)則已突破了傳統(tǒng)原告適格理論所要求的直接“利害關(guān)系”;三是環(huán)境公益訴訟中，原告不享有損害賠償請求權(quán)。

3.3 舉證及執(zhí)行困難

因環(huán)境公益訴訟原告主體資格已從普通民事主體轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣娼M織和檢察機(jī)關(guān)等有關(guān)機(jī)關(guān)，原、被告的訴訟力量較為平等。因此，環(huán)境公益訴訟不能適用普通環(huán)境侵權(quán)訴訟適用的舉證責(zé)任倒置原則，而應(yīng)適用“誰主張，誰舉證”的舉證原則?，F(xiàn)實生活中環(huán)境污染問題比較普遍，但是真正對水、大氣以及土壤等污染進(jìn)行調(diào)查取證，不論是社會組織還是檢察機(jī)關(guān)作為環(huán)境公益訴訟原告方，在舉證方面上都處于弱勢地位。檢察機(jī)關(guān)盡管是司法機(jī)關(guān)，但在如何對環(huán)境污染方面進(jìn)行調(diào)查取證方面并不具有專業(yè)上的優(yōu)勢，專業(yè)技術(shù)人才、檢驗設(shè)備儀器等硬件、軟件設(shè)施也嚴(yán)重欠缺。因此，如何分配原告舉證責(zé)任，化解原告調(diào)查取證難題，推動環(huán)境公益訴訟原告訴訟積極性，十分重要。

同時，執(zhí)行難題一直長期存在，環(huán)境公益訴訟中也不例外。環(huán)境公益訴訟原告作為一個與公共利益方的代表，是否需要繼續(xù)參與到訴訟后續(xù)相關(guān)執(zhí)行監(jiān)督中去？并且在執(zhí)行問題上，有兩個難題：一是勝訴后執(zhí)行困難。即使法院判決了被告方承擔(dān)賠償損失、生態(tài)修復(fù)等類型法律責(zé)任，但是仍然存在被告方個人或企業(yè)無可供執(zhí)行財產(chǎn)的情況。二是判決執(zhí)行監(jiān)管不力。生態(tài)環(huán)境一經(jīng)破壞，后續(xù)的修復(fù)是一個長期的過程，需要投入大量的人力、物力、財力和時間。但是我國立法并未明確具體由誰負(fù)責(zé)在生態(tài)修復(fù)這一法律責(zé)任履行過程中的監(jiān)督、配合義務(wù)。如果僅靠環(huán)境違法者自覺履行或者原告協(xié)助監(jiān)督其履行，都是不現(xiàn)實的，容易使環(huán)境公益訴訟判決成一紙空文，落入無人落實責(zé)任、無人監(jiān)管執(zhí)行的境況。

4 推動環(huán)境公益訴訟發(fā)展的具體建議

4.1 擴(kuò)大和完善環(huán)境公益訴訟原告的范圍和資格

（1）對原告資格應(yīng)當(dāng)從寬把握，鼓勵其積極參與到環(huán)境公益訴訟中來。

（2）完善檢察機(jī)關(guān)作為原告的公益訴訟。檢察機(jī)關(guān)作為公益訴訟原告提起訴訟，在訴訟中應(yīng)當(dāng)改變“公訴人”身份，而是以“公益訴訟人”的原告身份提起訴訟。同時，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮其在環(huán)境公益訴訟中的督促和作用，積極支持、督促社會組織提起公益訴訟。另外，探索檢察院作為公益訴訟原告提起公益訴訟的程序等問題的完善。

（3）探索允許公民提起環(huán)境公益訴訟。從我國和域外的司法實踐來看，公民個人在保護(hù)生態(tài)環(huán)境上是一支重要的力量。通過不斷的探索，制定出公民參與公益訴訟的相關(guān)準(zhǔn)則，則可充分發(fā)揮公民個人在保護(hù)生態(tài)環(huán)境上的潛力。

4.2 細(xì)化原告舉證責(zé)任，健全執(zhí)行監(jiān)管機(jī)制

4.2.1 科學(xué)運用舉證規(guī)則，放寬原告舉證責(zé)任

在環(huán)境公益訴訟中，原告舉證較為困難，故應(yīng)注意把握原、被告雙方的舉證責(zé)任，適當(dāng)放寬原告舉證標(biāo)準(zhǔn)，即原告能夠提供基本材料說明案件損害事實、受損利益以及能夠評估鑒定的風(fēng)險就算符合初步證明標(biāo)準(zhǔn)。關(guān)于案件因果關(guān)系認(rèn)定上，采取“引起合理懷疑”標(biāo)準(zhǔn)，借鑒各類推定因果關(guān)系的理論、方法，在綜合審查證據(jù)的基礎(chǔ)上進(jìn)行判斷。另外，不論是社會組織還是檢察機(jī)關(guān)等有關(guān)機(jī)關(guān)，其舉證責(zé)任分配和證明標(biāo)準(zhǔn)都應(yīng)一致。

除上文提及的公民可以輔助原告收集證據(jù)外，檢察機(jī)關(guān)在調(diào)查環(huán)境公益訴訟案件過程中，可以學(xué)習(xí)查辦職務(wù)犯罪案件初查制度的經(jīng)驗做法，向與案件相關(guān)的單位和個人調(diào)取證據(jù)，包括詢問、勘驗、檢查、鑒定等手段，可以利用檢察機(jī)關(guān)的優(yōu)勢，做好民事、行政、刑事案件證據(jù)之間的轉(zhuǎn)換。同時，加強(qiáng)與相關(guān)行政部門的聯(lián)合互動，實現(xiàn)資源共享、優(yōu)勢互補(bǔ)，共同維護(hù)環(huán)境公共利益。

4.2.2 建立健全執(zhí)行監(jiān)管，努力化解執(zhí)行難題

目前我國缺乏相關(guān)機(jī)關(guān)或機(jī)構(gòu)對環(huán)境公益訴訟執(zhí)行工作進(jìn)行監(jiān)管。因此，建立健全執(zhí)行監(jiān)管機(jī)制十分必要。直視當(dāng)下，行政機(jī)關(guān)擔(dān)負(fù)監(jiān)管職責(zé)顯然是最佳選擇。行政機(jī)關(guān)本身具有監(jiān)管、協(xié)助職責(zé)，具有對環(huán)境相關(guān)專業(yè)方面的技術(shù)能力，能夠依據(jù)客觀事實、行政法律法規(guī)、專業(yè)業(yè)務(wù)知識等綜合考量被告的執(zhí)行效果，全程監(jiān)督、把控，促使被告自覺全面履行判決義務(wù)。另外，行政機(jī)關(guān)作為第三方監(jiān)督機(jī)構(gòu)，是司法權(quán)對行政權(quán)的尊重，也是司法權(quán)與行政權(quán)的明確區(qū)分，既有利于節(jié)約司法資源，也保障了生態(tài)環(huán)境修復(fù)這一法律責(zé)任的落實。

參考文獻(xiàn)

[1]劉曉星，環(huán)境公益訴訟緣何叫好不叫座[N].中國環(huán)境報，201 503-13（08）.

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[3]山東省聊城市人民檢察院訴路榮太民事公益訴訟案詳見：山東省淄博市中級人民法院（2017）魯03民初57號民事判決書.

[4]謝海威：《新時代環(huán)境公益訴訟的檢視與調(diào)調(diào)校 以最高人民法院十大案例分析的視角》，載《北京政法職業(yè)學(xué)院學(xué)報》2018 （2）： 63.

作者簡介：何亞江（1989.09-），男，漢族，浙江臨海人，法官助理，學(xué)士，研究方向：法律。