于嘉穎

【摘 要】排污許可證制度改革的總體發(fā)展方向是要打造“一證式”的管理模式，即以排污許可證制度為核心，構(gòu)建全面整合污染源環(huán)境管理制度的體系，實(shí)現(xiàn)排污許可證對(duì)污染源在管理對(duì)象、管理時(shí)段、管理內(nèi)容上的“一證式”全面監(jiān)管。論文比較了中美排污許可證制度之間的差異，并結(jié)合當(dāng)前我國推進(jìn)“一證式”排污許可證管理的現(xiàn)狀提出了改善參考建議。

【Abstract】The overall development direction of the reform of the pollutant discharge permit system is to create a "one permit" management mode， that is to say， take the pollutant discharge permit system as the core， build a system that comprehensively integrates the environmental management system of pollution sources， and realize the "one permit" comprehensive supervision of pollution sources in terms of management objects， management periods and management contents. This paper compares the differences between Chinese and American pollutant discharge permit systems， and puts forward some suggestions for improvement based on the current situation of "one permit" pollutant discharge permit management in China.

【關(guān)鍵詞】比較;“一證式”;排污許可證

【Keywords】comparison; "one permit"; pollutant discharge license

【中圖分類號(hào)】D922.68;X32? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文獻(xiàn)標(biāo)志碼】A? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 【文章編號(hào)】1673-1069（2019）07-0031-02

1 引言

我國的相關(guān)部門應(yīng)盡快完善環(huán)境大數(shù)據(jù)系統(tǒng)的對(duì)接、建設(shè)與應(yīng)用，夯實(shí)技術(shù)體系的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。國家排污許可證管理信息平臺(tái)要盡快完善排污許可證數(shù)據(jù)，深度挖掘與應(yīng)用系統(tǒng)、監(jiān)管系統(tǒng)相關(guān)的信息，將排污單位的許可證執(zhí)行報(bào)告、監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)作為各項(xiàng)技術(shù)規(guī)范制定的參考依據(jù)。同時(shí)，應(yīng)盡快實(shí)現(xiàn)與環(huán)境統(tǒng)計(jì)、在線監(jiān)測(cè)等環(huán)境管理數(shù)據(jù)系統(tǒng)的對(duì)接，夯實(shí)各項(xiàng)技術(shù)規(guī)范性文件的數(shù)據(jù)基礎(chǔ);盡快開展基于環(huán)境質(zhì)量維護(hù)的排污許可技術(shù)支撐性研究。排污許可證的改革不是一蹴而就的，而是循序漸進(jìn)的，是一個(gè)螺旋式的上升的過程。前期以應(yīng)發(fā)盡發(fā)為原則，根據(jù)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)、總量控制指標(biāo)、環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件及批復(fù)要求等，確定許可排放限值，以污染防治可行技術(shù)作為輔助，但尚未做到與環(huán)境質(zhì)量掛鉤;下一步，應(yīng)借鑒歐美等發(fā)達(dá)國家基于技術(shù)和環(huán)境質(zhì)量的許可排放限值的確定方法，建立適合我國的環(huán)境質(zhì)量許可排放限值的確定方法，有效改善環(huán)境質(zhì)量。

2 具體改進(jìn)措施

2.1 以許可證為基礎(chǔ)，建立“一證式”污染物排放源全生命周期管控體系

具體如圖1所示。

2.2 排污許可證實(shí)行分類管理

排污許可證的分類管理包括根據(jù)污染源種類分項(xiàng)管理和根據(jù)固定源類型分級(jí)管理。

根據(jù)不同污染物排放種類的特點(diǎn)進(jìn)行區(qū)別管理，除簡單的簡化管理和重點(diǎn)的分級(jí)管理之外，同時(shí)考慮項(xiàng)目排放對(duì)環(huán)境造成影響的嚴(yán)重性，對(duì)影響程度大的污染源需做到全面把控，對(duì)較小污染源的管理應(yīng)進(jìn)一步簡化并降低成本。同時(shí)，制定貫穿項(xiàng)目整個(gè)生命周期的管理制度，做到固定源全方位監(jiān)管。

2.3 完善相關(guān)政策

國家負(fù)責(zé)制定排污管理的相關(guān)指導(dǎo)性的政策文件，各地根據(jù)自身情況對(duì)具體實(shí)施辦法進(jìn)行調(diào)整。

目前在制度的推進(jìn)階段，我國在基本搭建完成“上層建筑”各項(xiàng)制度的當(dāng)口，仍需探索出一條符合我國國情的實(shí)施細(xì)則。在美國，國家環(huán)保局把權(quán)力下放給各州環(huán)保局，讓其對(duì)管轄區(qū)內(nèi)的環(huán)境進(jìn)行“自治”，但要轄區(qū)制定的相關(guān)文件需達(dá)到國家制定的大氣和水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。我國與美國的基本政治制度不同，現(xiàn)行的環(huán)保制度是所有地區(qū)所有行業(yè)均需要遵守的國家統(tǒng)一制定的標(biāo)準(zhǔn)，各地允許在國家標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上制定更嚴(yán)格的地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)。我國可以借鑒美國技術(shù)法規(guī)中的先進(jìn)思想，當(dāng)我國制度建設(shè)和管理成熟之后，在改革國家標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)施細(xì)則的過程中，應(yīng)將工作重點(diǎn)放在指導(dǎo)思想上，全面覆蓋并定性描述環(huán)境保護(hù)的目標(biāo)，各地根據(jù)自己的實(shí)際情況，建立并調(diào)整具體定量的標(biāo)準(zhǔn)和執(zhí)行方法。

2.4 完善制度規(guī)范

相關(guān)部門應(yīng)對(duì)許可量進(jìn)行深入研究，制定技術(shù)規(guī)范，從多方面、多角度分析和科學(xué)制定許可量標(biāo)準(zhǔn)（許可的排放標(biāo)準(zhǔn)以技術(shù)為基礎(chǔ)，細(xì)致且具有針對(duì)性）。

區(qū)別于中國“離散點(diǎn)”式的標(biāo)準(zhǔn)體系，美國已經(jīng)建立起一套較為完備的，從排放源自身和環(huán)境承載量雙向考慮的標(biāo)準(zhǔn)體系。在這個(gè)體系的基礎(chǔ)上，真正執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)還可以根據(jù)實(shí)際情況調(diào)整至最合理的狀態(tài)。美國技術(shù)規(guī)范體系的建立，很大程度上應(yīng)該歸功于其技術(shù)法規(guī)的完備，對(duì)于標(biāo)準(zhǔn)的制定、合格評(píng)定到執(zhí)行應(yīng)用都有一套科學(xué)有效的管理流程，能促進(jìn)整個(gè)標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范體系的良性發(fā)展。根據(jù)多年的研究和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，我國應(yīng)盡快完善相應(yīng)的技術(shù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)采納的流程制度，尤其當(dāng)排污許可證制度基本普及之后，多方參與制度建設(shè)才是推進(jìn)制度完善的最大動(dòng)力[1]。

2.5 保證權(quán)責(zé)分明，明確企業(yè)責(zé)任主體

排污許可證可以明確排污者的權(quán)利義務(wù)，只有申領(lǐng)排污許可證之后才能合法排污，相應(yīng)的企業(yè)也應(yīng)遵守相關(guān)的法律法規(guī)，對(duì)于環(huán)境違法行為必然要嚴(yán)懲不貸。美國的排污許可證中記載了各類違法違規(guī)行為對(duì)應(yīng)的處罰措施，懲罰的力度也非常大。我國目前的法律已對(duì)各項(xiàng)違法行為的處罰有了明確的規(guī)定，更應(yīng)該注重的是執(zhí)法過程的有效實(shí)施。同時(shí)，要加強(qiáng)環(huán)保宣傳力度，讓企業(yè)明確自身責(zé)任，并不是申領(lǐng)到許可證便萬事大吉，持續(xù)在運(yùn)營過程中有效管理才是長久之計(jì)[2]。

2.6 嚴(yán)格臺(tái)賬制度，細(xì)化自行監(jiān)測(cè)、臺(tái)賬記錄要求

我國的排污許可證強(qiáng)調(diào)了臺(tái)賬制度在企業(yè)環(huán)保管理中的重要性。對(duì)管理部門來講，要判斷企業(yè)在日常運(yùn)營過程中的操作是否合規(guī)，完善的臺(tái)賬可以大大提升執(zhí)法效率，對(duì)企業(yè)也是自證清白的最有力工具。在美國的制度中，臺(tái)賬應(yīng)該隨時(shí)公開，供公眾查閱，令企業(yè)的違法行為無所遁形，也動(dòng)用民眾的力量參與監(jiān)督，大大降低了企業(yè)違反環(huán)保法規(guī)的風(fēng)險(xiǎn)。在我國的排污許可證執(zhí)行年報(bào)中應(yīng)加強(qiáng)對(duì)臺(tái)賬的要求和審核力度，同時(shí)，對(duì)信息公開做明確地規(guī)定，最大化發(fā)揮臺(tái)賬督促和監(jiān)管的作用。

2.7 加強(qiáng)信息公開和公眾參與度

我國目前實(shí)行的排污許可證制度在申請(qǐng)前和核發(fā)后各有一次信息公開的要求，法律上沒有明確規(guī)定公示的時(shí)間，目前的操作模式實(shí)施申請(qǐng)前有為期5個(gè)工作日的公示期，公眾可通過平臺(tái)入口提出書面意見，對(duì)書面意見的回復(fù)同樣沒有法律強(qiáng)制要求;核發(fā)后所有許可證信息將在平臺(tái)上長期保存供公眾查閱。橫向比較來說，許可證的公共參與流程還是比較簡單的，相比我國現(xiàn)有的環(huán)評(píng)公共參度與流程也稍顯不足?？紤]我國現(xiàn)行多種環(huán)保制度共同作用的現(xiàn)狀，過多向公眾傳達(dá)重復(fù)性的信息可能引發(fā)資源浪費(fèi)，但保障公眾參與是制度有效實(shí)施的根基，因此我國應(yīng)注重各項(xiàng)環(huán)保制度的聯(lián)動(dòng)，保障公眾參度與最大化和重復(fù)信息量最小化，保障排污許可證生命周期的各個(gè)階段都給相關(guān)利益群體充分表達(dá)自己意見的機(jī)會(huì)，并盡可能平衡各方利益推動(dòng)發(fā)展。

2.8 加強(qiáng)監(jiān)管、嚴(yán)格執(zhí)法，確保排污許可的權(quán)威性

確立排污許可證在環(huán)保管理中的核心地位，實(shí)現(xiàn)“一證化”管理。任何環(huán)保執(zhí)法行為都應(yīng)該以排污許可證為最基礎(chǔ)的依據(jù)，對(duì)違反排污許可證的行為堅(jiān)決處罰，才能有效樹立許可證威信，使企業(yè)和管理部門有法可依。

2.9 發(fā)揮排污許可量的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)效益，出臺(tái)政策鼓勵(lì)企業(yè)主動(dòng)排污

在美國有多種政府補(bǔ)貼和減稅政策鼓勵(lì)企業(yè)在環(huán)保上多投入，采取更先進(jìn)的污染物處理技術(shù)以期達(dá)到更高的排放標(biāo)準(zhǔn)，不僅帶來了環(huán)境利好，也推動(dòng)了環(huán)保技術(shù)的發(fā)展。同時(shí)，為了促進(jìn)企業(yè)減排，法律規(guī)定許可證中富余的排污量可進(jìn)行交易，企業(yè)在多重利益的促進(jìn)下積極主動(dòng)減排，形成良性循環(huán)。我國在減排方面的推動(dòng)政策主要還是以國家發(fā)布的減排計(jì)劃為主，各地政府強(qiáng)制實(shí)施的模式。首先，企業(yè)大多為被動(dòng)減排，積極性不高，效果大打折扣。其次，企業(yè)沒有推動(dòng)力就不會(huì)追求更高、更好的減排效果。因此，我國應(yīng)思考如何學(xué)習(xí)美國的先進(jìn)減排政策，配合排污權(quán)交易、政府補(bǔ)貼等經(jīng)濟(jì)手段刺激減排，從長遠(yuǎn)來看促進(jìn)環(huán)境和經(jīng)濟(jì)的并向發(fā)展。

3 結(jié)語

“一證式”排污許可證管理代表了一種與當(dāng)前的管理模式完全不同的、全新的污染源管理手段，體現(xiàn)了簡證、高效的管理思路，順應(yīng)了未來環(huán)境管理的發(fā)展趨勢(shì)。“一證式”排污許可證制度體現(xiàn)了一種嶄新的管理思維和方法，是實(shí)現(xiàn)環(huán)境管理從根本發(fā)生突破的手段。通過推進(jìn)“一證式”排污許可證管理，可以實(shí)現(xiàn)對(duì)我國現(xiàn)有的污染源管理體系進(jìn)行重塑，這也是近年來國內(nèi)許多學(xué)者對(duì)排污許可證制度改革的主流研究方向。

【參考文獻(xiàn)】

【1】姜雙林.美國水污染物排放許可證制度研究[M].北京：法律出版社，2016.

【2】盧瑛瑩，馮曉飛，陳佳.排污許可證制度實(shí)踐與改革探索[M].北京：中國環(huán)境出版社，2016.