曲紹旭，陳友華

(1.南京理工大學公共事務學院，江蘇南京210094；2.南京大學社會學院，江蘇南京211102)

我國農(nóng)村人口老齡化程度高于城鎮(zhèn)。根據(jù)2010年第六次人口普查數(shù)據(jù)推算，今后一段時間內，若農(nóng)村遷出人口依然以青壯年為主，到2050年，我國農(nóng)村65歲及以上老年人口比例將高達46.4%。近幾年來，農(nóng)村養(yǎng)老問題引起政府更多關注，《國務院關于加快發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的若干意見》《關于進一步做好養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展有關工作的通知》《關于印發(fā)國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設規(guī)劃的通知》，對農(nóng)村社會養(yǎng)老服務發(fā)展都作出明確的規(guī)定。在政策推動下，全國各地因地制宜，發(fā)展出鄰里互助養(yǎng)老服務、醫(yī)養(yǎng)結合、“五院合一”[注]①將光榮院、中心敬老院、社會福利院、軍政服務中心、優(yōu)撫醫(yī)院等合并整合，形成服務優(yōu)勢，為老年人開展服務。等諸多創(chuàng)新性的服務模式。部分農(nóng)村社會養(yǎng)老服務的開展提高了老年人的社會福利水平，減輕了老年人家庭的照顧負擔，促進了農(nóng)村社會的和諧穩(wěn)定，具有重要意義。但以現(xiàn)實來看，農(nóng)村社會養(yǎng)老服務發(fā)展仍存在著不均衡性、質量較低等問題，對欠發(fā)達農(nóng)村來說，其社會養(yǎng)老服務在體制創(chuàng)新與機制優(yōu)化等方面遠遠落后于其他地區(qū)，這給我國社會養(yǎng)老服務制度完善、精準扶貧目標完成等帶來極大的挑戰(zhàn)。因此，找尋欠發(fā)達農(nóng)村社會養(yǎng)老服務存在的問題，并在此基礎上進一步優(yōu)化其發(fā)展路徑，是理論與實踐工作者應關注的重要問題。

一、文獻回顧與問題提出

農(nóng)村社會養(yǎng)老服務是指立足于農(nóng)村，在現(xiàn)有服務資源基礎上，通過整合、引入、創(chuàng)新等方式豐富社會服務資源，并以政府為主導，與家庭成員、親屬、鄰里、社會組織、市場部門等形成多元化的服務主體，為農(nóng)村老年人提供生活照料、文體娛樂、康復護理、心理慰藉、臨終關懷等方面的服務。對農(nóng)村社會養(yǎng)老服務內涵的理解應從主體、方式、內容、機制等方面著手：在主體構成方面，農(nóng)村社會養(yǎng)老服務資源提供的主體具有多元化的特征，包括政府、市場、社會組織、家庭、親屬、鄰里等。在服務方式方面，農(nóng)村社會養(yǎng)老服務可采取正規(guī)方式，如居家養(yǎng)老與機構養(yǎng)老服務等；亦可采取非正規(guī)方式，如家庭養(yǎng)老與互助養(yǎng)老服務等。在服務內容方面，農(nóng)村社會養(yǎng)老服務的內容可分為保障性服務(滿足基本生活水平的服務)、照護性服務(醫(yī)療照護)、提升性服務(滿足心理健康的服務)。在運行機制方面，農(nóng)村社會養(yǎng)老服務采取的是自上而下與自下而上相結合的服務機制。自上而下主要采取的是政府政策引導、資源整合、多元化供給的方式；自下而上主要采取家庭服務為主，并根據(jù)老年人需求引入其他服務主體介入的方式。

《社會養(yǎng)老服務體系建設規(guī)劃(2011—2015年)》規(guī)定“社會養(yǎng)老服務體系建設應以居家為基礎、社區(qū)為依托、機構為支撐”，這為農(nóng)村社會養(yǎng)老服務制度確定了發(fā)展方向。2016年12月7日，《國務院辦公廳關于全面放開養(yǎng)老服務市場提升養(yǎng)老服務質量的若干意見》明確指出要“依托農(nóng)村社區(qū)綜合服務設施……建設農(nóng)村幸福院等自助式、互助式養(yǎng)老服務設施”，進一步拓展了農(nóng)村社會養(yǎng)老服務的范圍。圍繞以上的政策理念，我國農(nóng)村社會養(yǎng)老服務逐漸向以居家養(yǎng)老服務、社區(qū)養(yǎng)老服務和機構養(yǎng)老服務為主體框架的養(yǎng)老服務制度目標發(fā)展。目前，部分經(jīng)濟較發(fā)達的農(nóng)村業(yè)已發(fā)展出愈加完善的社會養(yǎng)老服務模式。

欠發(fā)達農(nóng)村，是指經(jīng)濟水平和經(jīng)濟發(fā)展?jié)摿β浜笥诎l(fā)達地區(qū)，生產(chǎn)力發(fā)展水平不夠均衡、科學技術水平較為落后的區(qū)域，主要集中于我國的中西部地區(qū)。整體上看，我國農(nóng)村社會養(yǎng)老服務制度的發(fā)展是極不均衡的。較發(fā)達農(nóng)村的經(jīng)濟發(fā)展水平較高，能提供較為優(yōu)越的養(yǎng)老服務軟硬條件，但欠發(fā)達農(nóng)村卻受經(jīng)濟條件、地理位置、人文環(huán)境等因素的影響與制約，社會養(yǎng)老服務體系建設仍處在初步探索階段。完善欠發(fā)達農(nóng)村的社會養(yǎng)老服務制度，關乎我國農(nóng)村養(yǎng)老服務體系的建設效果，是整體養(yǎng)老服務體系中不可缺少的關鍵環(huán)節(jié)，理應得到重視。

二、欠發(fā)達農(nóng)村社會養(yǎng)老服務存在的主要問題

欠發(fā)達農(nóng)村社會養(yǎng)老服務有其自身的特點，主要表現(xiàn)在：第一，家庭保障的需求力度更高。欠發(fā)達農(nóng)村相對閉塞，人們的觀念更為傳統(tǒng)，以家庭養(yǎng)老為主的觀念依然盛行，老年人對子女養(yǎng)老的要求更為強烈。第二，留守老人較多，對養(yǎng)老服務的需求更為特殊。欠發(fā)達農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展較為落后，青壯年勞動力多外出打工，留下較多的留守老人，在這些地方開展養(yǎng)老服務更要關注精神慰藉、心里疏導等。第三，服務資源的累積需要從長計議。欠發(fā)達農(nóng)村交通不便，不利于社會工作者、社會服務組織和服務硬件等資源的介入，加之本土化生產(chǎn)的服務資源又少，容易使養(yǎng)老服務陷入“巧婦難為無米之炊”的尷尬境地。

目前，部分欠發(fā)達農(nóng)村已實行了諸如鄰里幫扶、老年人互助、集體養(yǎng)老等養(yǎng)老服務。但這些服務沒有形成固定的模式，且存在內容單一、效果不彰等弊端。2015年第四次中國城鄉(xiāng)老年人生活狀況抽樣調查資料顯示，被調查對象中有38.1%的老年人需要上門看病服務，而欠發(fā)達農(nóng)村需求更大。黃俊輝等人的調查發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村有22.2%的老年人需要社會養(yǎng)老服務。[5]具體來說，欠發(fā)達農(nóng)村社會養(yǎng)老服務主要存在以下幾方面的問題。

(一)農(nóng)村社會養(yǎng)老服務的被認可度較低

無論從現(xiàn)有研究文獻所得出的結論，還是筆者近幾年走訪積累的經(jīng)驗，發(fā)現(xiàn)欠發(fā)達農(nóng)村居民對社會養(yǎng)老服務的認知度和認可度均較低，主要表現(xiàn)在：其一，不了解社會養(yǎng)老服務。很多農(nóng)村居民對社會養(yǎng)老服務的構成要素、運作機制以及運作方式缺乏基本了解，往往將社會養(yǎng)老服務與政府的職能工作聯(lián)系到一起，把政府當作社會養(yǎng)老服務的唯一主體。調查發(fā)現(xiàn)，很多欠發(fā)達農(nóng)村的互助養(yǎng)老設施安置在村委會辦公場所，這樣既增加了政府的行政成本，又會使村民認為這是一種理所當然的服務，形成制度的慣性依賴。其二，不認可社會養(yǎng)老服務。農(nóng)村居民普遍認為家庭才是老年人的最終歸宿，其他養(yǎng)老服務模式只能作為家庭養(yǎng)老的輔助，如王振軍在甘肅農(nóng)村調查時發(fā)現(xiàn)，有74.25%的農(nóng)村老年人選擇家庭養(yǎng)老。[2]119其三，反對社會養(yǎng)老服務。部分農(nóng)村居民甚至反對社會養(yǎng)老服務制度在農(nóng)村的開展。調研發(fā)現(xiàn)，有些欠發(fā)達農(nóng)村參考城市或較發(fā)達農(nóng)村的做法，以購買服務的方式在本地區(qū)開展老年人社會服務項目，項目在運行過程中需要老年人或其家屬配合參與，但很多服務對象因作息、勞作時間沖突等原因無法參加活動，甚至在得知項目結束后不能得到物質回報時，對社會養(yǎng)老服務項目逐漸產(chǎn)生抵觸態(tài)度。

(二)幫扶效果不盡理想

社會養(yǎng)老服務的實施能有效緩解老齡化對家庭和社會造成的壓力。我國部分地區(qū)提出的“9073”或“9064”社會養(yǎng)老服務格局，其目標是通過居家、社區(qū)與機構養(yǎng)老服務的開展來緩解家庭養(yǎng)老的壓力。在欠發(fā)達農(nóng)村開展社會養(yǎng)老服務，其目的亦是如此。目前來看，欠發(fā)達農(nóng)村社會養(yǎng)老服務的幫扶效果并不明顯，主要表現(xiàn)在：其一，與農(nóng)村老年人的需求差距較遠。城鄉(xiāng)老年人需求不盡一致，城市和較發(fā)達農(nóng)村的醫(yī)療、教育、公益等社會服務資源相對豐富，老年人的多數(shù)基本需求可以得到較好滿足，但欠發(fā)達農(nóng)村社會養(yǎng)老服務資源匱乏，僅有的家庭養(yǎng)老資源也面臨較大問題。全國第六次人口普查數(shù)據(jù)顯示，2010年我國農(nóng)村家庭平均規(guī)模為3.34人/戶。農(nóng)村一個家庭要贍養(yǎng)4個甚至更多的老年人，在欠發(fā)達農(nóng)村這種現(xiàn)象更為普遍，很多老年人連最基本需求都無法得到保障。此外，很多欠發(fā)達農(nóng)村社會養(yǎng)老服務往往按照城市模式來進行，沒有真正滿足欠發(fā)達農(nóng)村老年人在生活照料、心理慰藉等方面的需求。其二，成本和收益均難以衡量。欠發(fā)達農(nóng)村往往較為偏遠，在這些地區(qū)開展社會養(yǎng)老服務需要消耗時間、人力、金錢等成本，社會服務機構常常不愿前往開展服務；另外，許多社會養(yǎng)老服務的開展多以活動為主，短期的社會收益難以顯現(xiàn)。

(三)缺乏維持可持續(xù)發(fā)展的條件

社會養(yǎng)老服務若要持續(xù)進行下去，需要具備以下幾個條件：第一，硬件設備，如居家養(yǎng)老服務對移動網(wǎng)絡、失能老人呼叫系統(tǒng)的要求，社區(qū)養(yǎng)老服務對社區(qū)環(huán)境的要求，機構養(yǎng)老所需的場地、設施等方面的要求。第二，服務主體，如家政服務公司、養(yǎng)老服務機構等。第三，制度基礎，如形成了一定的管理制度、有利于服務文化形成的社會環(huán)境與便于服務開展的社區(qū)環(huán)境等。第四，維持服務開展的動力機制，如完善的考核評估機制、不斷創(chuàng)新的服務模式等。但以現(xiàn)實觀之，能維持欠發(fā)達農(nóng)村社會養(yǎng)老服務可持續(xù)發(fā)展的因素較少，比如農(nóng)村“星光計劃”養(yǎng)老服務設施空置率較高，缺少后期維護費用，時間一長，毀損嚴重，沒有發(fā)揮應有的作用。[6]

三、欠發(fā)達農(nóng)村社會養(yǎng)老服務存在問題的原因分析

造成欠發(fā)達農(nóng)村社會養(yǎng)老服務問題的原因是多方面的，既有所有農(nóng)村社會養(yǎng)老服務都存在的普適性問題，又有受地區(qū)發(fā)展弊端影響的特殊性問題。整體上看，欠發(fā)達農(nóng)村社會養(yǎng)老服務存在問題的原因主要包括以下幾方面。

(一)思想觀念落后加之環(huán)境限制，使得服務對象對制度的認可度低

欠發(fā)達農(nóng)村較為封閉，農(nóng)民的觀念比較保守，養(yǎng)兒防老等觀念依然流行且具有代際傳遞特點。在這一理念指引下，許多農(nóng)村老年人對社會化的養(yǎng)老服務漠不關心，即使社會養(yǎng)老服務效果較為顯著，也一時難以改變其對家庭養(yǎng)老的既有觀念。筆者在我國部分欠發(fā)達農(nóng)村調研時發(fā)現(xiàn)，當被告知社會養(yǎng)老服務的優(yōu)勢時，只有一小部分訪談者表現(xiàn)出興趣，絕大多數(shù)老年人及其家庭成員的反應較為冷淡。此外，如前文所述，社會養(yǎng)老服務的順利開展需要“環(huán)境友好”的襯托，即與當?shù)氐姆召Y源有效配合才能順利進行下去，但在欠發(fā)達農(nóng)村，缺乏社會養(yǎng)老服務開展的人文與社會環(huán)境，如社區(qū)養(yǎng)老服務開展需要諸如區(qū)域劃分、服務對象聚集地點、社區(qū)活動中心、居民認可等要素支撐，但這些在欠發(fā)達農(nóng)村基本上不能實現(xiàn)。在以上因素的影響下，欠發(fā)達農(nóng)村的老年人及其家屬對社會養(yǎng)老服務經(jīng)常秉持消極的態(tài)度，使得社會養(yǎng)老服務難以開展下去。

(二)經(jīng)濟水平低加之缺少制度鋪墊，使得服務效果不盡如人意

我國部分欠發(fā)達農(nóng)村也試圖開展社會養(yǎng)老服務，但受一些客觀條件的限制，服務開展的效果不夠理想：其一，經(jīng)濟發(fā)展水平有限。欠發(fā)達農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展水平較低，養(yǎng)老服務對象及其家庭成員更愿意將經(jīng)濟投在短期內能出效益的產(chǎn)品或服務上，而農(nóng)村社會養(yǎng)老服務在短期內難以實現(xiàn)這一要求，因此得不到社會的普遍關注。其二，制度鋪陳效果較差。許多服務模式的開展都會借由原有的制度基礎，之后逐漸發(fā)展成人們普遍接受的服務模式，如城市社區(qū)養(yǎng)老服務首先是在社區(qū)內開展活動，之后形成服務項目，最后形成服務模式。但對欠發(fā)達農(nóng)村來說，社會養(yǎng)老服務的開展沒有制度基礎，當社會組織(或社工)開展活動時，難以得到服務對象的理解，農(nóng)村居民對其產(chǎn)生排異心理實屬必然。

(三)服務主體較少加之缺乏持續(xù)服務模式，使得服務難以可持續(xù)發(fā)展

其一，服務主體較少。之所以能有效、持續(xù)地在城市和較發(fā)達農(nóng)村開展社會養(yǎng)老服務，主要原因在于服務主體多元化發(fā)展。以居家養(yǎng)老服務為例，其主體包括家政公司、社會服務機構、網(wǎng)絡服務運營商等，但在欠發(fā)達農(nóng)村，能介入社會養(yǎng)老服務的主體很少，僅有的服務主體如社會組織、養(yǎng)老機構等開展的服務很少，難以達到預期的效果。其二，沒有固定的服務模式。持續(xù)的服務模式對農(nóng)村社會養(yǎng)老服務長期有效開展具有重要意義，但很多欠發(fā)達農(nóng)村社會養(yǎng)老服務多以活動宣傳為主，老年人(或其家庭成員)在短期內積極性較高，時間一長，難以持續(xù)發(fā)展。

四、欠發(fā)達農(nóng)村社會養(yǎng)老服務發(fā)展建議

當前欠發(fā)達農(nóng)村社會養(yǎng)老服務面臨諸多問題，未來需要進一步明晰欠發(fā)達農(nóng)村社會養(yǎng)老服務的發(fā)展目標和發(fā)展重點，分步驟、分階段實施相關的計劃。整體上看，開展欠發(fā)達農(nóng)村社會養(yǎng)老服務還要結合經(jīng)濟、人文與社會環(huán)境、原有制度基礎等因素，并采取漸進性方式進行。

(一)改善相關的環(huán)境，提高服務的社會認可度

環(huán)境的支持是社會養(yǎng)老服務開展的前提條件，良好的人文與社會環(huán)境有利于服務的順利開展，而社會養(yǎng)老服務的實施又促進了互助幫扶氛圍的形成。由以上分析可知，欠發(fā)達農(nóng)村缺乏相關的服務環(huán)境，導致社會養(yǎng)老服務難以開展。為此，需要做到：其一，規(guī)劃與設計整體服務環(huán)境。以鄉(xiāng)政府或村集體為主導，在農(nóng)村顯著位置進行社會養(yǎng)老服務信息的宣傳，讓農(nóng)民真正了解認知社會養(yǎng)老服務。其二，提高認知，培育服務土壤。與服務部門合作，定期在農(nóng)村開展項目的宣傳并以部分家庭為試點開展公益性服務，增加農(nóng)民對項目的認知度，以此逐步提高農(nóng)村的社會養(yǎng)老服務意識。其三，優(yōu)化社會養(yǎng)老服務的管理環(huán)境。對農(nóng)村的醫(yī)療、民政等部門進行整合，剝離出有利于社會養(yǎng)老服務開展的資源，并優(yōu)化管理，形成創(chuàng)新性的農(nóng)村社會養(yǎng)老服務管理模式，最終提高欠發(fā)達農(nóng)村居民對社會養(yǎng)老服務的認可度。

(二)采取漸進的方式，逐步提高服務效果

我國很多城市社會養(yǎng)老服務均采取跨越式的發(fā)展模式，在短期內聚集了大量的資源開展養(yǎng)老服務工作。這種發(fā)展模式在開展之初能起到較好的宣傳效果，并可能形成“資源聚集—擴大宣傳—資源聚集”的發(fā)展鏈條，但以長遠觀之，其弊端漸顯：其一，為了開展服務的需要而培育起諸多社會組織，但因服務資源匱乏而產(chǎn)生的競爭會使很多社會組織因資源匱乏而處在停擺的“僵尸”狀態(tài)，變成“可有可無”的組織，增加了政府的管控成本；其二，模糊了服務機構和政府(尤其是基層政府)之間的關系，社會組織服務的獨立性日漸式微，這樣會影響整體的服務效果。因此，欠發(fā)達農(nóng)村社會養(yǎng)老服務不應直接對標城市與較發(fā)達農(nóng)村的社會養(yǎng)老服務模式，要打消試圖一步跨越到城市與較發(fā)達農(nóng)村社會養(yǎng)老發(fā)展模式的想法，而應采取“漸進性”的逐漸追趕方式?！皾u進性”的發(fā)展模式還要注意“適量”和“適度”的問題，在服務組織的引入或培育方面要適量，在服務項目的推廣方面要適度，以此才能逐漸步入正軌并發(fā)展出符合欠發(fā)達農(nóng)村實際的服務模式，最終提高整體的服務效果。

(三)發(fā)揮政府的主導作用，形成可持續(xù)模式

任何社會服務都不能忽視政府的作用，社會養(yǎng)老服務亦如此。政府不僅是社會養(yǎng)老服務的組織者，更是服務制度的完善者、實施者與評估者，在社會養(yǎng)老服務開展過程中發(fā)揮著重要作用。對城市和較發(fā)達農(nóng)村來說，政府在社會養(yǎng)老服務中的作用和地位較為明顯，主要集中于服務資源的引入、整合、分配等方面。但在欠發(fā)達農(nóng)村，政府在社會養(yǎng)老服務中的作用發(fā)揮要從長計議，這是因為：其一，欠發(fā)達農(nóng)村沒有形成社會養(yǎng)老服務的氛圍，需要以政府為主進行引導，以此形成完整的服務模式。其二，欠發(fā)達農(nóng)村因缺乏服務資源，需要以政府為主進行資源整合，并以此作為社會養(yǎng)老服務開展的基礎。為此，政府在欠發(fā)達農(nóng)村社會養(yǎng)老服務中應發(fā)揮以下幾方面的作用：第一，資源的提供者而非協(xié)調者。欠發(fā)達農(nóng)村缺乏社會服務資源，政府首先應提供資源而不是引導其他資源的介入。第二，管理的主導者而非整合者。欠發(fā)達農(nóng)村缺乏社會組織支持，政府更應扶助社會組織走上正軌。第三，服務基礎的建設者而非引導者。政府應加大力度完善農(nóng)村養(yǎng)老服務基礎設施建設，為服務的開展夯實基礎。第四，理念的傳播者。包括政策的推廣、服務效果的宣傳、社會氛圍的營造等。

(四)重點突破服務對象，優(yōu)先發(fā)展特殊老年群體的養(yǎng)老服務

首先需要將服務對象劃分為急需服務群體、特殊服務群體、一般需求服務群體，并針對不同的服務對象制定不同的服務計劃，實現(xiàn)精準服務。目前，應重點完善經(jīng)濟困難的失能老人、空巢老人、失獨老人、單身老人、家暴老人等群體的養(yǎng)老服務。其次，完善需求信息的數(shù)據(jù)庫建設。針對不同老年群體，政府部門(或政府委托的部門)需要進行針對性調研，并收集其需求信息，建立相關數(shù)據(jù)庫，為后期服務提供幫助。再次，根據(jù)不同需求制定相應的服務計劃。在資源介入方面，要優(yōu)先考慮本土服務資源，這樣既能節(jié)省成本，又能使相關部門得到歷練，便于服務工作的開展；在時間方面，要考慮到老年人家庭成員的時間安排，使服務更準時到位。最后，開展相關的服務。服務的開展要考慮到農(nóng)村的特殊性，以開展居家服務為主，同時要注意服務后的回訪工作。

(五)利用原有優(yōu)勢，發(fā)展互助服務模式

欠發(fā)達農(nóng)村受血緣關系和居住方式等因素的影響，其互助氛圍較好。社會養(yǎng)老服務在開展時要緊密結合這一特點，不斷完善與創(chuàng)新互助幫扶的服務模式：其一，借鑒部分地區(qū)“養(yǎng)老大院”的運營模式發(fā)展互助養(yǎng)老。現(xiàn)有部分地區(qū)的養(yǎng)老大院注重的功能集中于基本生活的滿足，同時也體現(xiàn)出公益性。在欠發(fā)達農(nóng)村，養(yǎng)老大院的建設不僅要滿足基本生活這一功能，更要發(fā)揮互助幫扶、心理慰藉等功能，真正做到全方位滿足老年人基本需求。其二，政府要為互助養(yǎng)老提供相應的條件。互助養(yǎng)老服務不是自發(fā)形成的，需要其他的服務主體進行引導，而政府理應在農(nóng)村互助養(yǎng)老服務中發(fā)揮更大的作用。政府通過政策的頒布與實施，或引導其他有成熟經(jīng)驗的社會組織介入到農(nóng)村地區(qū)中，共同帶領具有互助意愿的農(nóng)民形成互助團體。