曾莉 周浩男 王寅

摘要：當(dāng)前中國(guó)農(nóng)村扶貧已取得顯著成效，但其政策體系的變遷仍是一個(gè)需要探討的理論問題?；谡叻妒降睦碚摽蚣?，借助NVivo11軟件，整理并篩選了1978—2018年農(nóng)村扶貧領(lǐng)域國(guó)家層面的305份政策文件，分析了農(nóng)村扶貧政策的話語體系和范式變遷。研究發(fā)現(xiàn)，中國(guó)農(nóng)村扶貧政策范式已經(jīng)歷救濟(jì)型、開發(fā)型、攻堅(jiān)型、聯(lián)動(dòng)型四個(gè)階段，當(dāng)前正值“精準(zhǔn)扶貧”新階段;并呈現(xiàn)了從溫飽難求到扶貧瞄準(zhǔn)、從解決溫飽到自我發(fā)展、從單一主體到多方聯(lián)動(dòng)、從強(qiáng)制主導(dǎo)到多輪驅(qū)動(dòng)等變化態(tài)勢(shì)。中國(guó)農(nóng)村扶貧政策的未來發(fā)展將聚焦相對(duì)貧困人口及其能力發(fā)展，積極構(gòu)建多方合力的大扶貧格局，通過多樣化的政策工具綜合施策，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)的高效扶貧，進(jìn)而促推協(xié)作性公共管理在反貧困領(lǐng)域的智識(shí)努力。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村扶貧;政策范式;扶貧政策

中圖分類號(hào)：D601 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1008—7168（2019）04—0027—09

貧困是人類發(fā)展進(jìn)程中長(zhǎng)期面臨的一種社會(huì)現(xiàn)象，消除貧困也是人類的共同使命。在全世界消除一切形式的貧窮，是聯(lián)合國(guó)2030年可持續(xù)發(fā)展議程的首要目標(biāo)，縱深推進(jìn)扶貧對(duì)全球可持續(xù)發(fā)展可謂舉足輕重。改革開放40年來，中國(guó)農(nóng)村扶貧攻堅(jiān)克難、成效顯著，為實(shí)現(xiàn)2030年可持續(xù)發(fā)展議程的宏偉目標(biāo)貢獻(xiàn)了自己特有的智慧，同時(shí)中國(guó)農(nóng)村扶貧政策范式也呈現(xiàn)出了特有的演進(jìn)路徑。本研究采用文本分析法，借助NVivo11軟件，整理并篩選了1978—2018年農(nóng)村扶貧領(lǐng)域國(guó)家層面的305份政策文件，分析了中國(guó)農(nóng)村扶貧政策的話語體系與政策范式的歷史變遷。本研究首次將政策范式用于分析中國(guó)農(nóng)村扶貧政策的發(fā)展，以拓展政策范式理論的應(yīng)用范圍;同時(shí)，從政策問題、政策目標(biāo)、政策行動(dòng)主體、政策工具等方面，厘清農(nóng)村扶貧的發(fā)展現(xiàn)狀及其內(nèi)在邏輯，進(jìn)而提出農(nóng)村扶貧政策的未來趨勢(shì)，以期推進(jìn)中國(guó)農(nóng)村扶貧邁向新的階段。

一、政策范式的理解與分析框架

政策范式是將科學(xué)哲學(xué)的理論范式概念和社會(huì)科學(xué)的社會(huì)范式概念融入公共政策領(lǐng)域的產(chǎn)物[1]（p.328）。作為政策范式的正式提出者，彼得·霍爾將政策范式定義為“鑲嵌于政策制定者開展工作所使用的每一個(gè)術(shù)語之中的框架”[2]?；魻栒J(rèn)為政策范式的構(gòu)成要件為政策目標(biāo)、政策工具選擇以及政策工具設(shè)置。隨后，學(xué)者們對(duì)政策范式構(gòu)成要件提出了各自的看法。嚴(yán)強(qiáng)認(rèn)為政策范式的關(guān)鍵要件體現(xiàn)為政策行動(dòng)主體、政策活動(dòng)價(jià)值、政策工具[3];曹琦將政策范式細(xì)化為政策問題、政策目標(biāo)和政策工具，借以分析中國(guó)衛(wèi)生政策的范式演變與新趨勢(shì)[4];孟繁華等人基于價(jià)值邏輯和工具性框架，對(duì)中國(guó)教育政策范式進(jìn)行了劃分[5]。在約翰·金登的多源流模型看來，政策系統(tǒng)具有三種源流，即問題源流、政策源流和政治源流[6]（p.142）。當(dāng)問題、政策和政治三大源流在“政策窗口”打開時(shí)發(fā)展成熟，即問題被清晰界定、政策方案準(zhǔn)備充分、政治動(dòng)力充足，某一問題被提上政策議程的機(jī)會(huì)便會(huì)增加[7]。因此，一項(xiàng)公共政策的運(yùn)行，必須出現(xiàn)被清晰界定的政策問題，政策問題必然催生相應(yīng)的政策目標(biāo)。進(jìn)而，為實(shí)現(xiàn)該政策目標(biāo)并最終解決政策問題，在政治動(dòng)力推動(dòng)下的政策行動(dòng)主體必須參考相應(yīng)的政策方案，在實(shí)踐中運(yùn)用正確的政策工具。舊的政策問題解決了，新的政策問題又會(huì)出現(xiàn)，公共政策在循環(huán)往復(fù)中不斷運(yùn)作、不斷超越（參見圖1）。

本研究將政策范式的構(gòu)成要件概括為政策問題、政策目標(biāo)、政策行動(dòng)主體與政策工具，借助政策范式的四個(gè)構(gòu)成要件，分析中國(guó)農(nóng)村扶貧政策的變遷與發(fā)展。其中，政策問題是被列入政策議程的公共問題和社會(huì)問題[8]（p.95），其建構(gòu)被視為公共政策運(yùn)作過程的起點(diǎn);政策目標(biāo)是政策制定者意圖的文字表達(dá)[9]，在公共政策的運(yùn)作過程中發(fā)揮引導(dǎo)作用;政策行動(dòng)主體是指參與政策活動(dòng)過程，在政策的規(guī)劃、決策、執(zhí)行與評(píng)估中發(fā)揮實(shí)際作用的具體組織機(jī)構(gòu)，以及代表組織機(jī)構(gòu)的個(gè)體所構(gòu)成的能動(dòng)體系[10]，其工作素質(zhì)直接影響政策的實(shí)際執(zhí)行效果;政策工具是指被決策者與實(shí)踐者所采用，可能實(shí)現(xiàn)一個(gè)或更多政策目標(biāo)的手段[11]。政策問題、政策目標(biāo)、政策行動(dòng)主體、政策工具四個(gè)要件之間的相互作用決定了政策活動(dòng)的特征，其轉(zhuǎn)變過程被稱作政策范式的變遷。根據(jù)彼得·霍爾的第一、第二與第三序列政策變遷理論，第一序列變化主要是指政策工具設(shè)置的變化;第二序列變化是指政策工具選擇及設(shè)置發(fā)生了變化，而政策目標(biāo)沒有發(fā)生變化;第三序列變化是指政策目標(biāo)、政策工具均發(fā)生了變化，這意味著政策范式的轉(zhuǎn)移。彼得·霍爾進(jìn)一步將政策范式轉(zhuǎn)移的驅(qū)動(dòng)因素分為必然性因素與偶然性因素。其中，必然性因素中政策權(quán)威核心的改變是促成政策范式轉(zhuǎn)移的關(guān)鍵環(huán)節(jié);偶然性因素則包括政策失敗、突發(fā)性危機(jī)事件與創(chuàng)新模式下取得成功的政策試驗(yàn)[2]。政策變遷是政策過程的重要環(huán)節(jié)，每一政策范式都經(jīng)歷了形成、完善和變遷的過程，中國(guó)農(nóng)村扶貧政策也有其特殊的演變路徑與邏輯。

二、中國(guó)農(nóng)村扶貧政策的發(fā)展歷程

與話語體系演變

公共政策話語體系是理解政策范式變遷的基礎(chǔ)，而對(duì)公共政策文本的解讀正是研究政策話語體系的主要內(nèi)容。本文的研究對(duì)象是改革開放以來中國(guó)國(guó)家層面的農(nóng)村扶貧政策文本，研究包括初步收集、篩選、具體分析等階段。首先，我們聚焦1978—2018年農(nóng)村扶貧領(lǐng)域的相關(guān)國(guó)家政策，以“扶貧”“貧困”等作為主題詞，在中國(guó)政府網(wǎng)、國(guó)務(wù)院各部委網(wǎng)站、國(guó)務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室網(wǎng)站等進(jìn)行檢索，并對(duì)與中國(guó)農(nóng)村扶貧相關(guān)的公開出版物進(jìn)行查閱，初步獲得342份政策文本;接著，對(duì)政策文本進(jìn)行篩選，剔除重復(fù)以及僅表明政府態(tài)度的政策文本，于是獲得研究樣本305份;最后，利用質(zhì)性分析軟件Nvivo11對(duì)政策文本進(jìn)行詞頻分析， 并對(duì)出現(xiàn)頻率較高且有意義的詞進(jìn)行一級(jí)編碼。Nvivo11軟件具有強(qiáng)大的儲(chǔ)存、編碼、匯總和可視化功能，能夠有效分析不同類型數(shù)據(jù)（如文字、圖片、錄音等），使研究者可以從過去資料分析過程（如分類、排序、整理）的繁瑣中解脫出來，進(jìn)而利用更多時(shí)間去解釋研究問題、探究發(fā)展趨勢(shì)、獲得研究結(jié)論。

分析結(jié)果發(fā)現(xiàn)，中國(guó)農(nóng)村扶貧政策的話語體系發(fā)生了顯著變化（參見表1）。根據(jù)不同時(shí)期政策話語體系所呈現(xiàn)的整體特征，本研究將中國(guó)農(nóng)村扶貧政策的發(fā)展分為以下五個(gè)時(shí)期，分別為1978—1985年（零星式個(gè)案扶貧）、1986—1993年（區(qū)域化開發(fā)扶貧）、1994—2000年（制度化攻堅(jiān)扶貧）、2001—2013年（多元化聯(lián)動(dòng)扶貧）、2014年至今（長(zhǎng)效化精準(zhǔn)扶貧）。

（一）第一階段（1978-1985年）：個(gè)案式零星扶貧

改革開放初期，國(guó)貧民窮，百廢待興，廣大農(nóng)村地區(qū)存在著數(shù)量龐大的絕對(duì)貧困人口。針對(duì)這一嚴(yán)峻問題，中央在農(nóng)村地區(qū)進(jìn)行了土地、市場(chǎng)以及其他多方面的改革，其中最重要的改革舉措就是大力推行農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制。農(nóng)民在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中獲得了自主權(quán)，生產(chǎn)積極性大大提高?！绑w制改革”“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)”正是該時(shí)期農(nóng)村扶貧政策的關(guān)鍵詞。除了體制改革，1980年中央設(shè)立“支援經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展資金”;1982 年國(guó)務(wù)院?jiǎn)?dòng)實(shí)施甘肅定西、河西和寧夏西海固農(nóng)業(yè)扶貧工程，為中國(guó)特色扶貧事業(yè)拉開帷幕;1984年中央劃定18個(gè)集中連片貧困區(qū)，對(duì)其進(jìn)行重點(diǎn)扶持。由此可見，該時(shí)期的扶貧手段多以區(qū)域性的經(jīng)濟(jì)救濟(jì)為主，體現(xiàn)在“自治區(qū)”“資金”等關(guān)鍵詞上。但是，該時(shí)期的救濟(jì)形式單一而分散，很難集中解決一些制約區(qū)域發(fā)展的重要問題[12]。

（二）第二階段（1986—1993年）：區(qū)域化開發(fā)扶貧

1985年中國(guó)農(nóng)村貧困人口總量下降到1.25億，這是世界規(guī)模最大、速度最快的減貧過程[13]。隨著中國(guó)體制改革進(jìn)一步展開，沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)水平大幅提升，農(nóng)村減貧的邊際效益卻在不斷下降，收入不平等問題日益加劇[14]。特別是老、少、邊、遠(yuǎn)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化發(fā)展水平與沿海發(fā)達(dá)地區(qū)存在較大差距，區(qū)域性貧困問題突出。為解決該問題，自1986年以來，中央對(duì)農(nóng)村貧困治理工作進(jìn)行了一系列制度創(chuàng)新，逐步確立起開發(fā)式扶貧方針。1986年中央首次確定貧困縣的標(biāo)準(zhǔn)，331個(gè)貧困縣被列入國(guó)家重點(diǎn)扶持范圍，以貧困縣為瞄準(zhǔn)目標(biāo)的扶貧治理結(jié)構(gòu)逐步建立;通過建立專門的扶貧機(jī)構(gòu)，國(guó)家逐步建構(gòu)起以省級(jí)政府為核心、逐級(jí)控制的扶貧治理體系[15]。該時(shí)期農(nóng)村扶貧的瞄準(zhǔn)點(diǎn)由集中貧困地區(qū)進(jìn)一步縮小到貧困縣，扶貧的機(jī)構(gòu)設(shè)置也得到不斷優(yōu)化，“貧困縣”“扶貧機(jī)構(gòu)”是該時(shí)期的政策關(guān)鍵詞。同時(shí)，該時(shí)期農(nóng)村扶貧領(lǐng)域的推進(jìn)理念更加強(qiáng)調(diào)扶貧效率與成效，扶貧政策的結(jié)果評(píng)估也釋放出極強(qiáng)的市場(chǎng)信號(hào)，如“經(jīng)濟(jì)效益”“脫貧致富”等。

（三）第三階段（1994—2000年）：制度化攻堅(jiān)扶貧

隨著國(guó)家扶貧開發(fā)的有序推進(jìn)， 農(nóng)村貧困人口逐年減少， 但隨之而來的是致貧原因的多樣化，貧困人口分布也呈現(xiàn)明顯的地緣性特征。1994年中央頒布《國(guó)家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃》，強(qiáng)調(diào)要用七年時(shí)間基本解決農(nóng)村地區(qū)困難群眾的溫飽問題。中央以調(diào)整后的592個(gè)貧困縣為扶持重點(diǎn)，將扶貧資金集中投放到這些貧困縣。通過制定一系列優(yōu)惠政策，國(guó)家對(duì)前期的農(nóng)村扶貧進(jìn)行了根本性調(diào)整，通過專項(xiàng)扶貧政策的方式將開發(fā)式扶貧逐漸制度化，形成一套相對(duì)固定的扶貧機(jī)制。同時(shí)，教育部、科技部、文化部、衛(wèi)生部等部委在教育、科技、文化等領(lǐng)域展開行業(yè)扶貧，“教育”“科技”“文化”“衛(wèi)生”等是該時(shí)期的政策關(guān)鍵詞。此外，中央還提出了加快中西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的計(jì)劃。到2000 年底，全國(guó)尚未解決溫飽問題的貧困人口減少到3000萬人，占農(nóng)村總?cè)丝诘谋戎赜?0.7%下降到3%左右[16]。

（四）第四階段（2001—2013年）：多元化聯(lián)動(dòng)扶貧

“八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃”實(shí)施后，全國(guó)貧困縣的農(nóng)民收入較1994年提升了約38%[17]。貧困人口數(shù)量呈現(xiàn)出迅速下降的趨勢(shì)，貧困人口的分布也逐步從區(qū)域分布轉(zhuǎn)為點(diǎn)狀分布。原有縣級(jí)瞄準(zhǔn)機(jī)制所帶來的扶貧資源的滲漏和目標(biāo)瞄準(zhǔn)的偏離問題越來越顯著。針對(duì)該問題，村級(jí)瞄準(zhǔn)機(jī)制成為該時(shí)期農(nóng)村扶貧的重點(diǎn)。2001年，國(guó)務(wù)院頒布并實(shí)施《中國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001—2010）年》，“貧困村”成為扶貧開發(fā)重點(diǎn)，這也是該時(shí)期農(nóng)村扶貧政策的關(guān)鍵詞。該時(shí)期 “多元聯(lián)動(dòng)”的發(fā)展理念逐步深入。國(guó)家加大投入促進(jìn)貧困地區(qū)與外界的交流和溝通，鼓勵(lì)普通群眾積極參與到國(guó)家的扶貧政策中來。此外，農(nóng)村地區(qū)的教育、醫(yī)療等民生工程也被列入“十一五”時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的主要指標(biāo)。該時(shí)期政策話語體系現(xiàn)代化觀念也明顯加深，扶貧覆蓋面顯著擴(kuò)大，如“合作醫(yī)療”“義務(wù)教育”“綜合治理”等關(guān)鍵詞都表明農(nóng)村扶貧不是單純地著眼于經(jīng)濟(jì)發(fā)展與財(cái)富積累，而是更加注重鄉(xiāng)村的綜合發(fā)展與可持續(xù)發(fā)展。

（五）第五階段（2014年至今）：長(zhǎng)效化精準(zhǔn)扶貧

此階段主要涉及2014—2018年間的相關(guān)政策，所以本研究的政策范圍實(shí)際上是1978—2018年，之所以表述為2014年至今，是因?yàn)楸倦A段的政策范式并未終結(jié)，尚在實(shí)踐。經(jīng)過前期三十多年的扶貧開發(fā)，中國(guó)農(nóng)村貧困人口急劇減少。但是，隨著改革的持續(xù)深入，新時(shí)期的中國(guó)反貧困任務(wù)依然艱巨。在此背景下，必須實(shí)施更具針對(duì)性和更高效的扶貧政策，以幫助農(nóng)村貧困人口真正擺脫貧困。2014年1月中共中央辦公廳詳細(xì)規(guī)劃了精準(zhǔn)扶貧模式的頂層設(shè)計(jì)，推動(dòng)了“精準(zhǔn)扶貧”政策的落地。2015年12月《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》指出，“中國(guó)扶貧開發(fā)已進(jìn)入啃硬骨頭、攻堅(jiān)拔寨的沖刺期”，要求“到2020年，穩(wěn)定實(shí)現(xiàn)農(nóng)村貧困人口不愁吃、不愁穿，義務(wù)教育、基本醫(yī)療和住房安全有保障”與“確保中國(guó)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽”。2016年11月“十三五”脫貧攻堅(jiān)規(guī)劃提出要“堅(jiān)持精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧基本方略，堅(jiān)持精準(zhǔn)幫扶與區(qū)域整體開發(fā)有機(jī)結(jié)合”。2018年6月《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)三年行動(dòng)的指導(dǎo)意見》強(qiáng)調(diào)，“堅(jiān)持把提高脫貧質(zhì)量放在首位，聚焦深度貧困地區(qū)和特殊貧困群體，突出問題導(dǎo)向，下足繡花功夫，著力激發(fā)貧困人口內(nèi)生動(dòng)力”。至此，農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧的戰(zhàn)略實(shí)施體現(xiàn)出前所未有的精準(zhǔn)性和實(shí)操性，精準(zhǔn)扶貧邁入攻堅(jiān)制高點(diǎn)。實(shí)踐中，精準(zhǔn)扶貧在有效阻斷貧困代際傳遞、推動(dòng)建設(shè)小康社會(huì)等方面，發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。其工作的深入開展充分展現(xiàn)了政府作為政策行動(dòng)主體在扶貧工作中的強(qiáng)勢(shì)主導(dǎo)地位，但同時(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力的多元化也帶動(dòng)了更多的社會(huì)力量和政策工具介入農(nóng)村扶貧事業(yè)。在這一時(shí)期的公共政策話語體系中，“戰(zhàn)略”“決勝”“精準(zhǔn)”“內(nèi)生動(dòng)力”等頻繁出現(xiàn)，這些話語體系的變化意味著中國(guó)農(nóng)村扶貧新時(shí)代的來臨。

本研究以1978年至今篩選得來的305份農(nóng)村扶貧政策為樣本，呈現(xiàn)了改革開放以來中國(guó)農(nóng)村扶貧政策范式轉(zhuǎn)變的完整圖景。根據(jù)發(fā)文數(shù)量、發(fā)文部門、文件題材等分布的階段性特征，本研究將中國(guó)農(nóng)村扶貧政策劃分為救濟(jì)型（1978—1985年）、開發(fā)型（1986—1993年）、攻堅(jiān)型（1994—2000年）、聯(lián)動(dòng)型（2001—2013年）與精準(zhǔn)扶貧（2014年至今）五種政策范式，每種政策范式在政策問題、政策目標(biāo)、政策行動(dòng)主體、政策工具上都有著顯著差異。

三、中國(guó)農(nóng)村扶貧政策的范式變遷

本研究以政策范式為理論視角，從政策問題、政策目標(biāo)、政策行動(dòng)主體、政策工具等方面，對(duì)農(nóng)村扶貧政策變遷的原因和動(dòng)力進(jìn)行分析，呈現(xiàn)出中國(guó)農(nóng)村扶貧政策的變遷邏輯。伴隨政策范式的變遷，中國(guó)農(nóng)村扶貧不同階段的政策問題、政策目標(biāo)、政策行動(dòng)主體、政策工具等都發(fā)生了顯著變化（參見表2）。通過梳理分析五種政策范式的政策問題、政策目標(biāo)、政策行動(dòng)主體和政策工具，不難發(fā)現(xiàn)中國(guó)農(nóng)村貧困問題呈現(xiàn)出階段性和復(fù)雜性。農(nóng)村扶貧政策范式實(shí)現(xiàn)從最初的救濟(jì)型到精準(zhǔn)扶貧的轉(zhuǎn)變，也反映出中國(guó)農(nóng)村扶貧體系和扶貧能力的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。

（一）政策問題：從溫飽難求到扶貧瞄準(zhǔn)

在救濟(jì)型階段，中國(guó)農(nóng)村扶貧領(lǐng)域最突出的問題便是有2.5億人（截至1978年）的溫飽問題沒有得到解決，并且這些貧困群眾絕大部分都是絕對(duì)貧困。在開發(fā)型階段，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的迅猛發(fā)展極大地解放了農(nóng)村生產(chǎn)力，農(nóng)民生活水平顯著提高，大量農(nóng)民擺脫了貧困，但全國(guó)農(nóng)村的貧困人口數(shù)量依然巨大，同時(shí)，該階段的扶貧發(fā)展不平衡，偏遠(yuǎn)少數(shù)民族地區(qū)的貧困問題仍十分嚴(yán)峻。在攻堅(jiān)型階段，國(guó)家重點(diǎn)扶持的592個(gè)貧困縣是貧困人口集中分布區(qū)，這些貧困縣地理位置偏遠(yuǎn)，交通不便，生產(chǎn)生活條件惡劣，文教基礎(chǔ)薄弱，相對(duì)于前一階段的扶貧工作，這些地區(qū)的脫貧挑戰(zhàn)更大。在聯(lián)動(dòng)型階段，到2000年底，《國(guó)家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃》的發(fā)展戰(zhàn)略基本得以實(shí)現(xiàn)。但是，這些貧困群體的溫飽狀況還很不穩(wěn)定，其滿足的標(biāo)準(zhǔn)門檻也很低，很難達(dá)到長(zhǎng)足且穩(wěn)定的小康水平，農(nóng)村扶貧任務(wù)仍然艱巨。在精準(zhǔn)扶貧階段，2014年《建立精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制實(shí)施方案》的頒布是一次典型的由于政策權(quán)威價(jià)值取向轉(zhuǎn)變和已往政策試驗(yàn)驅(qū)動(dòng)的第三序列政策變遷。易于脫貧的地區(qū)和群眾都已脫貧，但貧困的“孤島效應(yīng)”[18]更為集中，中國(guó)脫貧攻堅(jiān)工作也進(jìn)入沖刺期。該階段的脫貧目標(biāo)主要瞄準(zhǔn)貧困人口規(guī)模大、貧困程度深、脫貧難度大的中西部省份。如何精確瞄準(zhǔn)、幫扶、管理貧困人口以實(shí)現(xiàn)到2020年脫貧摘帽的問題，不僅關(guān)系人民生活質(zhì)量，更關(guān)乎國(guó)家的戰(zhàn)略性發(fā)展。

政策問題的演變表明，中國(guó)以往農(nóng)村扶貧政策范式下的扶貧事業(yè)尚未成功，新時(shí)代必須站在新的高度，在深刻認(rèn)識(shí)政策問題的基礎(chǔ)上，使當(dāng)前的農(nóng)村扶貧政策與困難群眾的實(shí)際需求相適應(yīng)，從而實(shí)現(xiàn)消除貧困的宏偉愿景。

（二）政策目標(biāo)：從解決溫飽到自我發(fā)展

在中國(guó)農(nóng)村扶貧政策的制定與實(shí)施過程中，政策目標(biāo)有時(shí)并不唯一。正如赫伯特·西蒙所言：“手段—目標(biāo)鏈的次序系統(tǒng)很少是一個(gè)系統(tǒng)的、全面聯(lián)系的鏈，組織活動(dòng)和基本目的之間的聯(lián)系常常是模糊不清的，這些基本目的也不完全系統(tǒng)，這些基本目的內(nèi)部和達(dá)到這些目的所選擇的各種手段內(nèi)部，也存在著沖突和矛盾。”[19]（p.72）本研究嘗試找到在一段時(shí)期內(nèi)某種壓倒性的政策指向。研究發(fā)現(xiàn)，從救濟(jì)型到聯(lián)動(dòng)型階段，農(nóng)村扶貧政策目標(biāo)重點(diǎn)一直是解決廣大貧困人口的溫飽問題，并在此基礎(chǔ)上加以鞏固?！吨袊?guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要》指出，除了要實(shí)現(xiàn)貧困人口不愁吃與不愁穿，還要保障貧困人口的義務(wù)教育、基本醫(yī)療及住房，即“兩不愁、三保障”?！丁笆濉泵撠毠?jiān)規(guī)劃》更是提出“農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽”的宏偉目標(biāo)。改革開放40年來，農(nóng)村扶貧政策目標(biāo)在總體上只發(fā)生一次變化，但其背后的貧困線標(biāo)準(zhǔn)在不斷發(fā)生變化。自1978年中央將人均年純收入100元確定為貧困線，到2011年11月農(nóng)村貧困線標(biāo)準(zhǔn)調(diào)至2300元[20]。而到2020年農(nóng)村貧困線標(biāo)準(zhǔn)預(yù)計(jì)提高到4000元[21]，屆時(shí)較1978年提升40倍。從這一角度看，中國(guó)的農(nóng)村扶貧政策目標(biāo)處于不斷迭代發(fā)展的過程中。

政策目標(biāo)的不斷變化表明農(nóng)村扶貧仍是一項(xiàng)長(zhǎng)期的工作任務(wù)。本研究認(rèn)為，之后的農(nóng)村扶貧政策目標(biāo)不會(huì)僅僅停留于實(shí)現(xiàn)“兩不愁、三保障”與全面脫貧，如何減少相對(duì)貧困將會(huì)成為以后農(nóng)村扶貧政策目標(biāo)的新內(nèi)容。

（三）政策行動(dòng)主體：從單一主體到多方聯(lián)動(dòng)

改革開放以來，中國(guó)農(nóng)村扶貧政策的行動(dòng)主體經(jīng)歷了從單一主體向多元主體的轉(zhuǎn)變。在救濟(jì)型與開發(fā)型階段，當(dāng)時(shí)中國(guó)綜合國(guó)力較弱，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不發(fā)達(dá)，其他社會(huì)力量十分弱小，難以參加到農(nóng)村扶貧中來。因此，該階段的農(nóng)村扶貧工作絕大部分都由國(guó)家負(fù)責(zé)。隨著改革走向深入，中國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，眾多企業(yè)、社會(huì)組織和公民都具備了參與扶貧開發(fā)事業(yè)的實(shí)際能力，公民社會(huì)發(fā)展進(jìn)程的加快也大大提高并拓展了社會(huì)的包容度與多元化格局。在攻堅(jiān)型階段，中央《八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃》明確提出“社會(huì)力量參與扶貧”的要求。此后，中央政府積極動(dòng)員和組織社會(huì)各界以各種形式參與農(nóng)村貧困地區(qū)的開發(fā)建設(shè)，并逐漸形成政府主導(dǎo)、全社會(huì)共同參與的農(nóng)村扶貧開發(fā)工作新格局。社會(huì)力量通過募集、投資、志愿服務(wù)等多種方式，為改善貧困地區(qū)的落后狀況做出巨大貢獻(xiàn)。政府與社會(huì)力量的密切配合，達(dá)到了“1+1>2”的扶貧效果，扶貧效果十分顯著。

政策行動(dòng)主體由單一向多元的轉(zhuǎn)變，充分體現(xiàn)中國(guó)農(nóng)村扶貧理念由傳統(tǒng)向現(xiàn)代的變遷，有利于充分發(fā)揮不同扶貧主體的優(yōu)勢(shì)，提高扶貧的效率。同時(shí)，多元主體的參與拓展了扶貧資金的來源，為扶貧的深入開展提供了重要的物質(zhì)基礎(chǔ)[22]。

（四）政策工具：從強(qiáng)制主導(dǎo)到多輪驅(qū)動(dòng)

在中國(guó)農(nóng)村扶貧政策的變遷中，各類政策工具的變化與更替折射出農(nóng)村扶貧工程的復(fù)雜性。需要指出的是，政策工具包括強(qiáng)制性工具、自愿性工具與混合性工具三大類，它們按照政府干預(yù)的強(qiáng)弱程度構(gòu)成一個(gè)連續(xù)的譜系[23]。縱觀中國(guó)農(nóng)村扶貧政策工具的變革歷程，其由原來的強(qiáng)制性、混合性政策工具到強(qiáng)制性、混合性、自愿性政策工具并存，且強(qiáng)制性政策工具逐漸喪失主導(dǎo)地位。在救濟(jì)型與開發(fā)型扶貧階段，社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件較落后，市場(chǎng)力量薄弱，農(nóng)村扶貧政策的貫徹主要依靠強(qiáng)有力的強(qiáng)制性政策工具，輔以稅收、補(bǔ)貼類等混合性政策工具。隨著市場(chǎng)化程度的逐步提高，扶貧進(jìn)入攻堅(jiān)型與聯(lián)動(dòng)型階段，勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)、整村推進(jìn)、產(chǎn)業(yè)扶貧等被作為重要扶貧措施在全國(guó)普遍推廣。在強(qiáng)有力的政府主導(dǎo)下，政策工具的市場(chǎng)化、社會(huì)化進(jìn)一步提高，自愿性與混合性政策工具的應(yīng)用迅速擴(kuò)大。

強(qiáng)制性政策工具的使用貫穿于中國(guó)農(nóng)村扶貧體系的轉(zhuǎn)型與變遷過程中。中國(guó)農(nóng)村扶貧體系的根本支撐是強(qiáng)政府主導(dǎo)，各級(jí)政府及扶貧相關(guān)機(jī)構(gòu)在各階段都充當(dāng)著扶貧資源管理使用、調(diào)配監(jiān)督的主體。如救濟(jì)型階段的移民搬遷和以工代賑計(jì)劃、開發(fā)型扶貧專項(xiàng)資金的設(shè)置、聯(lián)動(dòng)型階段的異地安置扶貧、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化開發(fā)扶貧等政策工具，都充分展現(xiàn)了政府在農(nóng)村扶貧政策推進(jìn)中的強(qiáng)勢(shì)主體地位，這也在一定程度上增強(qiáng)了農(nóng)村扶貧中強(qiáng)制性政策工具選擇的穩(wěn)定性。伴隨著中國(guó)農(nóng)村扶貧進(jìn)入“精準(zhǔn)扶貧”階段，政策工具選擇與設(shè)置的多元化、市場(chǎng)化程度不斷提高。

四、中國(guó)農(nóng)村扶貧政策范式變遷的未來趨勢(shì)

回顧改革開放40年來的農(nóng)村扶貧歷程，中國(guó)完成了從粗放的救濟(jì)型扶貧、開發(fā)型扶貧向區(qū)域瞄準(zhǔn)，再到精準(zhǔn)扶貧的轉(zhuǎn)變。但是，2020年全部脫貧目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)并不意味著中國(guó)農(nóng)村貧困問題的終結(jié)，隨著政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等條件的變化，必將催生中國(guó)農(nóng)村扶貧的新目標(biāo)與新挑戰(zhàn)。

（一）聚焦相對(duì)貧困問題，合理界定貧困識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)

新貧困標(biāo)準(zhǔn)的制定是2020年后中國(guó)農(nóng)村扶貧的首要問題。隨著長(zhǎng)期困擾中國(guó)農(nóng)村原發(fā)性絕對(duì)貧困的消失，屆時(shí)農(nóng)村貧困將陷入相對(duì)貧困的發(fā)展瓶頸。與絕對(duì)貧困不同，相對(duì)貧困往往與社會(huì)的收入分配有關(guān)，即社會(huì)成員之間存在較大的收入分配差距;它也可以從“多維貧困”的角度來審視，即除了衣食，其余多維度的基本社會(huì)能力也存在被剝奪的情況。這一概念折射出中國(guó)農(nóng)村致貧原因更為復(fù)雜化、對(duì)貧困人口的準(zhǔn)確識(shí)別難度加大的現(xiàn)實(shí)情景。制定合理的測(cè)量標(biāo)準(zhǔn)并精準(zhǔn)多維地識(shí)別相對(duì)貧困，是未來中國(guó)農(nóng)村扶貧戰(zhàn)略得以有效實(shí)施的前提。目前，關(guān)于相對(duì)貧困的測(cè)量標(biāo)準(zhǔn)，歐盟國(guó)家一般以當(dāng)年國(guó)民家計(jì)收入的60%為貧困線。本研究認(rèn)為，未來中國(guó)相對(duì)貧困的測(cè)量標(biāo)準(zhǔn)并不會(huì)僅限于國(guó)民家計(jì)收入，而是以更加關(guān)注社會(huì)公平為價(jià)值導(dǎo)向，綜合考慮教育、健康、生活水平、貧困深度等多個(gè)指標(biāo)。此外，近年來低收入人口的返貧風(fēng)險(xiǎn)不斷增加，老年貧困問題日益凸顯。這些也是中國(guó)農(nóng)村扶貧未來亟須解決的重要問題。為此，中國(guó)未來需要加大對(duì)集中連片貧困地區(qū)相對(duì)貧困人口的幫扶力度，加大對(duì)邊疆民族地區(qū)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、公共文化、基礎(chǔ)設(shè)施等的投入傾斜力度，使全體人民走向共同富裕，邁向更加富裕文明的社會(huì)主義高級(jí)階段。

（二）立足高質(zhì)量脫貧目標(biāo)，提升貧困人口的自我發(fā)展能力

提高貧困地區(qū)人力資本的質(zhì)量，是構(gòu)建扶貧長(zhǎng)效機(jī)制、實(shí)現(xiàn)貧困群體真正脫貧的關(guān)鍵。在中國(guó)農(nóng)村貧困人口中，仍有一部分貧困群眾安于被救濟(jì)的現(xiàn)狀，單純依賴外界物質(zhì)幫扶。如果不充分激發(fā)農(nóng)村貧困人口個(gè)人發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力，扶貧終究是治標(biāo)不治本，“脫貧—返貧—再扶貧”的怪圈將難以打破。精準(zhǔn)干預(yù)式扶貧與提升貧困地區(qū)人力資本質(zhì)量相結(jié)合的扶貧新要求，在未來鄉(xiāng)村振興發(fā)展戰(zhàn)略中將發(fā)揮至關(guān)重要的作用。在確保實(shí)現(xiàn)貧困群眾全部脫貧目標(biāo)的同時(shí)，我們應(yīng)更全面地認(rèn)識(shí)貧困現(xiàn)象在新時(shí)代的演變趨勢(shì)，關(guān)注到相對(duì)貧困、老年貧困等諸多問題，立足扶志扶智，激發(fā)扶貧對(duì)象增權(quán)賦能的動(dòng)力，努力提高貧困地區(qū)人口的脫貧意愿與脫貧后的能力發(fā)展。結(jié)合時(shí)代發(fā)展的要求，一方面要通過科學(xué)、專業(yè)的心理輔導(dǎo)，以及宣傳、教育和感化等各種綜合性措施，增強(qiáng)貧困人口的脫貧信念和主觀能動(dòng)性，促使他們徹底摒棄“等靠要”的不良思想;另一方面要依托互聯(lián)網(wǎng)整合教育資源，加大高等教育資源向貧困地區(qū)的傾斜力度，讓更多貧困地區(qū)的優(yōu)秀學(xué)子能夠接受高等教育。同時(shí)，根據(jù)農(nóng)民自身特長(zhǎng)和興趣愛好，對(duì)其進(jìn)行專門的技能培訓(xùn)，實(shí)現(xiàn)“培育一人，脫貧一戶”的目標(biāo)。

（三）多方參與協(xié)同發(fā)力，構(gòu)建大扶貧格局

隨著中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的縱深發(fā)展，政府居于主導(dǎo)地位并繼續(xù)統(tǒng)籌扶貧資源，社會(huì)組織有效介入并提供專業(yè)支持，市場(chǎng)發(fā)揮重要補(bǔ)充并提高扶貧靈活性等，是政策行動(dòng)主體演變的必然趨勢(shì)。未來社會(huì)組織在農(nóng)村扶貧中的作用日益凸顯，社會(huì)工作者也逐漸成為農(nóng)村扶貧中的亮點(diǎn)。這些社會(huì)力量主張自主脫貧，注重運(yùn)用科學(xué)手段激發(fā)扶貧對(duì)象的能動(dòng)性，挖掘其內(nèi)生動(dòng)力，其“助人自助”的工作理念和“賦權(quán)增能”的專業(yè)使命與高質(zhì)量扶貧目標(biāo)相契合。同理心的運(yùn)用也使得社會(huì)工作者相較于政府主體更容易取得扶貧對(duì)象的信任與合作。此外，企業(yè)作為對(duì)抗貧困的有效工具正在世界范圍內(nèi)形成共識(shí)，這也為創(chuàng)新扶貧機(jī)制提供了重要條件。在“扶貧先扶志、扶貧必扶智”的理念支撐下，很大一部分脫貧者、脫貧家庭從扶貧對(duì)象轉(zhuǎn)為致富主體，其在脫貧致富期間不斷積累的良好心理資本和社會(huì)資本，也將成為農(nóng)村扶貧反哺計(jì)劃與利益分享機(jī)制的重要支撐，為農(nóng)村貧困家庭自主脫貧提供了珍貴的現(xiàn)實(shí)樣本和切實(shí)可行的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)?？梢?，脫貧者是未來農(nóng)村扶貧攻堅(jiān)主體中不可忽視的重要力量?？傊?，推進(jìn)社會(huì)動(dòng)員，凝聚各方力量，充分發(fā)揮政府、社會(huì)、企業(yè)等多方積極力量，激發(fā)參與活力，構(gòu)建大扶貧格局，是未來中國(guó)農(nóng)村扶貧的必由之路。

（四）多輪驅(qū)動(dòng)綜合施策，實(shí)現(xiàn)高效可持續(xù)扶貧

優(yōu)秀的政策設(shè)計(jì)意味著政策工具之間的有效組合[24]。新時(shí)代中國(guó)農(nóng)村扶貧應(yīng)針對(duì)不同類型的相對(duì)貧困人口采取不同的服務(wù)性扶貧政策，結(jié)合多樣性的致貧原因采取多樣化治理的工具，最終實(shí)現(xiàn)強(qiáng)制性、自愿性與混合性政策工具的多輪驅(qū)動(dòng)，從而發(fā)揮各自的優(yōu)勢(shì)。如在因教致貧的地區(qū)，應(yīng)針對(duì)適齡兒童、青少年，在當(dāng)?shù)貜?qiáng)制性地推行義務(wù)教育，夯實(shí)基礎(chǔ)知識(shí)儲(chǔ)備;針對(duì)貧困地區(qū)新增勞動(dòng)人口，則應(yīng)重點(diǎn)發(fā)展當(dāng)?shù)氐穆殬I(yè)教育和技能培訓(xùn)，通過職業(yè)教育補(bǔ)貼等混合型政策工具，鼓勵(lì)其提升知識(shí)和技能水平，增強(qiáng)自我生存和發(fā)展的能力，也為產(chǎn)業(yè)扶貧奠定基礎(chǔ)。值得注意的是，扶貧對(duì)象的動(dòng)態(tài)性與復(fù)雜性加大了農(nóng)村扶貧的難度，而互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代的深入發(fā)展使政策實(shí)施及其成效評(píng)估與大數(shù)據(jù)的結(jié)合成為可能，可因地制宜借助互聯(lián)網(wǎng)構(gòu)建農(nóng)村新業(yè)態(tài)發(fā)展經(jīng)濟(jì)，進(jìn)一步提高扶貧政策工具的現(xiàn)代化，借助優(yōu)勢(shì)挖掘地方性資源，使農(nóng)村扶貧從“國(guó)家”走向“地區(qū)”乃至“社會(huì)”，達(dá)成合作共治的貧困治理格局。此外，當(dāng)前剩余貧困人口中大多是缺乏勞動(dòng)能力的老弱病殘等特殊群體，政策工具還需更加注重保障性，針對(duì)其特殊的生理和心理特征，融合政府、學(xué)者、社會(huì)組織等多方智慧開發(fā)相應(yīng)的扶貧扶助項(xiàng)目，從而逐步建立以國(guó)家保障為主體、以社會(huì)力量參與為輔助的綜合保障性扶貧體系，切實(shí)滿足貧困人口多層次的需要，提高扶貧脫貧的質(zhì)量和有效性。

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[責(zé)任編輯：楊 健]