文宗瑜

摘要：關(guān)稅是對外開放的門檻，也是中國經(jīng)濟(jì)與世界經(jīng)濟(jì)相互融合的助推器。順應(yīng)世界經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程的進(jìn)一步加快，實(shí)行實(shí)現(xiàn)低關(guān)稅甚至零關(guān)稅，既是共識，也是趨勢。中國主動實(shí)施零關(guān)稅，不僅會形成更大的經(jīng)濟(jì)社會效應(yīng)，而且會為中國主動應(yīng)對國際貿(mào)易摩擦、發(fā)達(dá)國家推動的國際貿(mào)易規(guī)則調(diào)整而不得不進(jìn)行的多邊談判或雙邊談判增加籌碼。中國分步實(shí)行實(shí)現(xiàn)零關(guān)稅，要按產(chǎn)業(yè)及細(xì)分產(chǎn)業(yè)或領(lǐng)域進(jìn)行分類確定差異化的零關(guān)稅時(shí)間表，把不同產(chǎn)業(yè)及不同細(xì)分產(chǎn)業(yè)或領(lǐng)域的零關(guān)稅時(shí)間表與全面開放時(shí)間表掛鉤，把差異化的零關(guān)稅時(shí)間表與多邊或雙邊貿(mào)易協(xié)議掛鉤。為了保證零關(guān)稅的分步實(shí)行實(shí)現(xiàn)，相應(yīng)的配套改革也必須推進(jìn)。

關(guān)鍵詞：改革開放;零關(guān)稅;出口退稅;全面開放;政府補(bǔ)貼

中圖分類號：F752 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1008—7168（2019）04—0086—10

中國在改革開放40年后，還要繼續(xù)推進(jìn)改革開放。中國改革開放再出發(fā)，面臨著中國經(jīng)濟(jì)如何更好地與世界經(jīng)濟(jì)相互影響、相互支持及相互融合的新課題。關(guān)稅是對外開放的門檻。經(jīng)過了40年的改革開放，中國關(guān)稅已經(jīng)大幅度下降，是全世界同一時(shí)期關(guān)稅下降幅度最大的國家，當(dāng)下中國關(guān)稅稅率與發(fā)達(dá)國家關(guān)稅稅率的差距進(jìn)一步縮小，中國關(guān)稅稅率在發(fā)展中國家處于最低水平區(qū)間。就當(dāng)下全世界絕大多數(shù)國家而言，順應(yīng)世界經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程越來越快的要求，低關(guān)稅甚至零關(guān)稅，既是共識，也是趨勢。中國主動實(shí)施零關(guān)稅，不僅會形成支持創(chuàng)新加快及實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展、促進(jìn)出口增長及進(jìn)出口貿(mào)易可持續(xù)增長、使消費(fèi)成為拉動經(jīng)濟(jì)增長的主動力、解決資源要素價(jià)格扭曲的問題等經(jīng)濟(jì)社會效應(yīng)，而且會為中國主動應(yīng)對國際貿(mào)易摩擦、發(fā)達(dá)國家推動的國際貿(mào)易規(guī)則調(diào)整而不得不進(jìn)行的多邊談判或雙邊談判增加籌碼。中國分步實(shí)行實(shí)現(xiàn)零關(guān)稅，要按產(chǎn)業(yè)及細(xì)分產(chǎn)業(yè)或領(lǐng)域進(jìn)行分類確定差異化的零關(guān)稅時(shí)間表，把不同產(chǎn)業(yè)及不同細(xì)分產(chǎn)業(yè)或領(lǐng)域的零關(guān)稅時(shí)間表與全面開放時(shí)間表掛鉤，把差異化的零關(guān)稅時(shí)間表與多邊或雙邊貿(mào)易協(xié)議掛鉤。為了保證分步實(shí)行實(shí)現(xiàn)零關(guān)稅，設(shè)立出口退稅政策過渡期及完全取消出口退稅、推進(jìn)資源要素的產(chǎn)權(quán)改革及資源稅改革、取消進(jìn)口領(lǐng)域與出口領(lǐng)域的許可證審批、取消充分競爭產(chǎn)業(yè)或領(lǐng)域的各種政府補(bǔ)貼、鼓勵(lì)并引導(dǎo)企業(yè)成為科技創(chuàng)新的主體等相應(yīng)的配套改革也必須推進(jìn)。

一、中國改革開放40年的關(guān)稅大幅度下降

改革為中國經(jīng)濟(jì)注入了巨大的活力，開放為中國打開了國際市場的大門。關(guān)稅具有組織財(cái)政收入、產(chǎn)業(yè)保護(hù)和宏觀調(diào)控的作用;當(dāng)然，關(guān)稅也是一個(gè)國家對外開放的門檻。通過關(guān)稅改革降低中國開放的門檻，貫穿中國改革開放的40年。改革開放40年來，我國從“封閉式”保護(hù)下的高關(guān)稅到大幅度自主降稅再到加入WTO后的承諾降稅，關(guān)稅稅率不斷下降。

（一）中國是全世界同一時(shí)期關(guān)稅下降幅度最大的國家

改革開放打破了中國長期以來的經(jīng)濟(jì)封閉狀態(tài)，使中國經(jīng)濟(jì)逐漸融入世界經(jīng)濟(jì)，對外貿(mào)易額日益增加。關(guān)稅作為對外貿(mào)易的杠桿，能夠調(diào)整商品價(jià)格進(jìn)而影響進(jìn)出口貿(mào)易額。隨著世界經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程的不斷加快，中國關(guān)稅改革持續(xù)深入，關(guān)稅稅率也在不斷進(jìn)行調(diào)整。改革開放40年來，中國關(guān)稅稅率呈現(xiàn)不斷下降的趨勢，整個(gè)過程大致可以分為三個(gè)階段（參見表1）。第一階段是改革開放之初至2001年。這一階段中國關(guān)稅從之前基于保護(hù)國內(nèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的高稅率不斷下降。1985年全面修訂關(guān)稅制度，對國內(nèi)暫不具備供應(yīng)能力的原材料、機(jī)械設(shè)備以及人們生活必備日用品等大范圍降低關(guān)稅稅率。1992年后，隨著改革開放的進(jìn)一步深化，中國連續(xù)進(jìn)行了八次大幅度的自主降稅，重點(diǎn)對暫不能自主生產(chǎn)的先進(jìn)技術(shù)產(chǎn)品、需要國際市場長期供應(yīng)的原材料、國內(nèi)具有較強(qiáng)競爭力的商品等進(jìn)行降稅，關(guān)稅總水平從1992年的43.2%下降至2001年的15.3%。第二階段是中國加入WTO后的15年過渡期（2001-2016年）。中國從2001年加入WTO以后一直嚴(yán)格履行入世承諾的降稅義務(wù)，2001至2007年間關(guān)稅總水平逐年降低，2007年后繼續(xù)不斷完善關(guān)稅制度，對關(guān)稅稅率進(jìn)行結(jié)構(gòu)性調(diào)整，關(guān)稅總水平再略為下降。第三階段是2016年至今。2016年和2017年關(guān)稅總水平保持9.8%，2018年中國主動降低了國內(nèi)有相當(dāng)生產(chǎn)能力和水平的商品、部分機(jī)電設(shè)備、資源性商品及初級加工品以及有利于促進(jìn)貿(mào)易便利化的商品的進(jìn)口關(guān)稅，關(guān)稅總水平降至7.5%，只有個(gè)別類商品的關(guān)稅還在10%以上，如汽車關(guān)稅仍高達(dá)15%。

（二）中國關(guān)稅稅率與發(fā)達(dá)國家關(guān)稅稅率的差距進(jìn)一步縮?、?/p>

發(fā)達(dá)國家生產(chǎn)力水平相對較高，市場化程度更高，產(chǎn)業(yè)發(fā)展較為成熟，技術(shù)水平和產(chǎn)品工藝等方面都處于領(lǐng)先地位，不借助關(guān)稅保護(hù)也能在國際市場中取得明顯的競爭優(yōu)勢。除此以外，發(fā)達(dá)國家的經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)，財(cái)政收入對關(guān)稅的依賴也較小。發(fā)達(dá)國家為了在全球范圍內(nèi)獲取更大的經(jīng)濟(jì)利益與更充分的進(jìn)出口貿(mào)易，大多實(shí)行較低的關(guān)稅稅率，尤其是一些工業(yè)制成品，基本上實(shí)行的是自由貿(mào)易。從近40年全部進(jìn)口商品的加權(quán)平均關(guān)稅稅率數(shù)據(jù)看，美國、德國、法國、法國、日本等發(fā)達(dá)國家大多保持在5%以下，且較為穩(wěn)定。主要發(fā)達(dá)國家關(guān)稅稅率在很長一段時(shí)間處于全球最低水平區(qū)間，中國改革開放以來關(guān)稅稅率下降，也不同程度地把發(fā)達(dá)國家關(guān)稅水平作為參照目標(biāo)之一。

如果把中國改革開放以來關(guān)稅稅率下降的三個(gè)階段與同一時(shí)期的美國相比，中國關(guān)稅稅率與美國關(guān)稅稅率的差距呈現(xiàn)不斷縮小的趨勢。從實(shí)行改革開放到2001年，美國全部進(jìn)口商品加權(quán)平均關(guān)稅稅率從5%以上降到4%以下，呈現(xiàn)小幅度的下降趨勢;同一期間，中國全部進(jìn)口商品加權(quán)平均關(guān)稅稅率從40%左右下降到15%左右，與美國的關(guān)稅稅率差距大幅縮小。從2001年到2016年期間，美國全部進(jìn)口商品加權(quán)平均關(guān)稅稅率從3%以上緩慢下降到3%以下，中國則從15%左右下降到9.8%左右，關(guān)稅稅率差距進(jìn)一步縮小。2016年至今，美國全部進(jìn)口商品加權(quán)平均關(guān)稅稅率基本維持在2.87%左右，中國關(guān)稅稅率已下降到7.5%左右，兩國關(guān)稅稅率差距再次縮小。近40年來其他發(fā)達(dá)國家的關(guān)稅稅率變化趨勢基本與美國類似，在保持較低稅率的同時(shí)略有下降;為不斷推進(jìn)改革開放和擴(kuò)大對外貿(mào)易規(guī)模，中國關(guān)稅稅率在此期間保持較大幅度的下降趨勢，與發(fā)達(dá)國家的關(guān)稅稅率差距進(jìn)一步縮小。

（三）中國關(guān)稅稅率在發(fā)展中國家處于最低水平區(qū)間③

發(fā)展中國家由于發(fā)展階段滯后，產(chǎn)業(yè)發(fā)展、技術(shù)水平等也相對落后，在國際市場競爭中與發(fā)達(dá)國家相比缺乏優(yōu)勢。因此，發(fā)展中國家通常采用高關(guān)稅來保護(hù)本國產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。另外，有些發(fā)展中國家經(jīng)濟(jì)實(shí)力較弱，需要依賴關(guān)稅支撐財(cái)政收入增長，多數(shù)發(fā)展中國家往往采取較高的關(guān)稅稅率。近年來，在世界經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程加快的趨勢下，國際貿(mào)易活動日益頻繁，設(shè)置較高的關(guān)稅壁壘不利于一個(gè)國家融入世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展。因此，發(fā)展中國家的關(guān)稅稅率大多呈現(xiàn)不斷下降的趨勢。

把中國與G20中主要發(fā)展中國家的全部進(jìn)口商品加權(quán)平均關(guān)稅稅率對比看：印度、巴西的關(guān)稅稅率一度較高，自20世紀(jì)90年代以來，在貿(mào)易自由化的趨勢下，其關(guān)稅稅率不斷下降，2016年至今巴西全部進(jìn)口商品加權(quán)平均關(guān)稅稅率基本保持在13%以上，印度保持在8%～10%的區(qū)間內(nèi);阿根廷在20世紀(jì)90年代時(shí)全部進(jìn)口商品加權(quán)平均關(guān)稅稅率保持在15%左右，在發(fā)展中國家中處于較低的水平，從20世紀(jì)90年代至今呈現(xiàn)先下降后小幅度上升的趨勢，從2016年至今保持在13%以上;印度尼西亞、南非和俄羅斯的全部進(jìn)口商品加權(quán)平均關(guān)稅稅率在這幾個(gè)國家中處于最低水平，20世紀(jì)90年代后期基本保持在10%左右，近年來不斷下降，但下降幅度不大，從2016年至今保持在6%～8%的區(qū)間;在20世紀(jì)90年代，中國在這些主要發(fā)展中國家中全部進(jìn)口商品加權(quán)平均關(guān)稅稅率處于相對較高的水平，近三四十年來下降幅度較大，2016年至今保持在7%左右，在發(fā)展中國家中處于6%～8%的最低水平區(qū)間。

二、中國改革開放再出發(fā)而主動實(shí)施零關(guān)稅的經(jīng)濟(jì)社會效應(yīng)

中國40年改革開放成績舉世矚目：經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)了持續(xù)高速增長，綜合國力進(jìn)一步提高;民生得到顯著改善，人民生活總體上達(dá)到了小康水平;對外貿(mào)易迅速發(fā)展，利用外資成效顯著。為了使中國繼續(xù)更快更好地融入世界經(jīng)濟(jì)，進(jìn)一步提高國際影響力，中國改革開放在向縱深挺進(jìn)、向全新的目標(biāo)邁進(jìn)。在某種意義上，中國分步實(shí)行實(shí)現(xiàn)零關(guān)稅，會推動中國改革開放再出發(fā)，形成更大的經(jīng)濟(jì)社會效應(yīng)。

（一）帶動力度更大的稅制改革從而支持創(chuàng)新加快及實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展

為了構(gòu)建社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，中國從理順中央政府與地方政府關(guān)系、政府與企業(yè)關(guān)系入手，于1994年啟動了新中國成立以來最大規(guī)模的分稅制改革，確立了中央政府與地方政府分稅的稅收體制框架。分稅制改革按照稅種對中央和地方的稅收范圍進(jìn)行了劃分，提高了中央政府稅收收入的比重，增強(qiáng)了中央對國民經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控能力，但同時(shí)減少了地方政府的稅收收入，加重了地方財(cái)政的壓力。分稅的稅收體制對中國轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟(jì)后的經(jīng)濟(jì)增長及發(fā)展發(fā)揮了重大作用，形成了對當(dāng)下中國經(jīng)濟(jì)體制的支撐。但是，分稅制改革后的稅制主要側(cè)重于向企業(yè)征稅，以增值稅為主導(dǎo)的間接稅居多。以間接稅為主的稅制結(jié)構(gòu)使稅負(fù)包含在商品價(jià)格中，隨著商品的流轉(zhuǎn)不斷抬高商品價(jià)格，給處在流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)中的納稅企業(yè)帶來了較重的稅收負(fù)擔(dān)，一定程度影響著企業(yè)轉(zhuǎn)型及創(chuàng)新。

反觀發(fā)達(dá)國家的稅收體制，由于其商品經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，居民收入水平較高，因此大多采用以所得稅和社會保障稅等直接稅為主的復(fù)合稅制結(jié)構(gòu)，企業(yè)承擔(dān)的稅負(fù)相對較低，一定程度上提高了企業(yè)開展科技創(chuàng)新和參與競爭的積極性。此外，發(fā)達(dá)國家的稅收信息化進(jìn)程比較早且積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，到目前為止，美國、澳大利亞、日本等發(fā)達(dá)國家已經(jīng)建立了一整套完備的以計(jì)算機(jī)和互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)為基礎(chǔ)的稅收信息化體系，該體系的應(yīng)用簡化了稅收征管的流程，提高了征管效率，而且減少了稅務(wù)人員的設(shè)置，大幅降低了征稅成本。

中國通過分稅制改革確立以增值稅為主導(dǎo)的間接稅稅制，是基于當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低與征收管理的相對簡便而做出的選擇。經(jīng)過40年改革開放，中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平已經(jīng)比較高，具備了向直接稅稅制轉(zhuǎn)變的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。中國改革開放再出發(fā)而主動實(shí)施零關(guān)稅，能夠帶動新一輪力度更大的財(cái)稅體制改革，通過進(jìn)一步優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)、加快稅收信息化建設(shè)等一系列改革措施，使稅制能更好地支持經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，切實(shí)幫助企業(yè)減輕稅收負(fù)擔(dān)，鼓勵(lì)并引導(dǎo)企業(yè)將更多的資金投入到科技研發(fā)中，推動企業(yè)轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展，為經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展提供強(qiáng)大支撐。

（二）替代出口退稅從而促進(jìn)出口增長及進(jìn)出口貿(mào)易可持續(xù)增長

改革開放以來，在國際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移及全球化背景下，中國逐步確立了“出口導(dǎo)向型”經(jīng)濟(jì)增長方式。受益于國內(nèi)廉價(jià)豐富的勞動力等資源和國際市場的巨大需求，“出口導(dǎo)向型”經(jīng)濟(jì)增長方式在短時(shí)間內(nèi)拉動了中國經(jīng)濟(jì)高速增長，為農(nóng)村剩余勞動力創(chuàng)造了大量就業(yè)機(jī)會，也為外匯增長及形成外匯儲備創(chuàng)造了條件。為了支持“出口導(dǎo)向型”經(jīng)濟(jì)加快發(fā)展，國家出臺了出口退稅的優(yōu)惠政策。在出口退稅政策下，企業(yè)在對出口商品定價(jià)時(shí)會把間接稅的部分預(yù)先從價(jià)格中予以扣除，使其以不含稅的低價(jià)進(jìn)入國際市場，這樣享受出口退稅政策的企業(yè)可以在增強(qiáng)出口商品國際競爭力的同時(shí)賺取相當(dāng)于間接稅額的利潤。用于支付出口退稅款的資金來源于政府財(cái)政收入;一定程度上，出口退稅政策的實(shí)施加重了一些地方政府尤其是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)、出口產(chǎn)品多的地方政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。

中國改革開放再出發(fā)而主動實(shí)施零關(guān)稅符合全球關(guān)稅改革的大趨勢。以零關(guān)稅政策替代出口退稅既可以吸引更多國內(nèi)企業(yè)開展出口貿(mào)易活動，又可以吸引眾多國外優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品以更便宜的價(jià)格進(jìn)入中國市場，促進(jìn)進(jìn)出口貿(mào)易可持續(xù)增長。面對當(dāng)下越來越激烈的國際市場競爭，國內(nèi)企業(yè)可選擇不同的競爭策略來參與國際市場競爭，或是選擇以科技創(chuàng)新為核心，繼續(xù)加大研發(fā)投入和加快研發(fā)成果轉(zhuǎn)化，生產(chǎn)出具有獨(dú)特競爭優(yōu)勢或相對競爭優(yōu)勢的產(chǎn)品，從價(jià)格戰(zhàn)競爭轉(zhuǎn)到附加值競爭，或是選擇加強(qiáng)成本管理，在保證產(chǎn)品質(zhì)量的基礎(chǔ)上控制成本上漲，不斷提升成本優(yōu)勢。以零關(guān)稅政策替代出口退稅政策，可以從根本上消除出口企業(yè)對政府的依賴，引導(dǎo)出口企業(yè)依賴創(chuàng)新或管理參與國際市場競爭。在某種意義上，出口企業(yè)國際市場競爭力增強(qiáng)，會更好更持久促進(jìn)進(jìn)出口貿(mào)易增長。

（三）刺激消費(fèi)增長從而逐步使消費(fèi)成為拉動經(jīng)濟(jì)增長的主動力

隨著經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速增長、居民收入水平不斷提高，居民消費(fèi)正從傳統(tǒng)的生存型、溫飽型消費(fèi)轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代的享受型、小康型消費(fèi)，中國也正處在消費(fèi)結(jié)構(gòu)快速變動和升級的關(guān)鍵時(shí)期。當(dāng)下我國消費(fèi)領(lǐng)域存在的最突出問題就是消費(fèi)結(jié)構(gòu)性問題，產(chǎn)品質(zhì)量滿足不了人民日益增長的品質(zhì)生活需求。在居民消費(fèi)能力一定的情況下，部分進(jìn)口產(chǎn)品相比較而言質(zhì)量更優(yōu)甚至還可能更便宜，因此越來越多的消費(fèi)者紛紛通過海淘、代購、出境游等方式購買國外產(chǎn)品。商務(wù)部統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2017年中國居民境外消費(fèi)約為2580億美元，連續(xù)五年位居全球首位④。境外消費(fèi)過熱增長帶來的最直接影響是國內(nèi)資金大量外流，同時(shí)對國內(nèi)消費(fèi)市場形成了擠出效應(yīng)，不利于我國經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長。

中國改革開放再出發(fā)而主動實(shí)施零關(guān)稅，能夠?qū)⑦M(jìn)口產(chǎn)品的價(jià)格控制在較低水平上，進(jìn)一步吸引大量國外優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品進(jìn)入中國，在國內(nèi)創(chuàng)造一個(gè)不同國家產(chǎn)品平等充分的競爭環(huán)境，居民不需要出境就可以購買到更多物美價(jià)廉且滿足其內(nèi)在需求的產(chǎn)品，把居民部分境外消費(fèi)轉(zhuǎn)向國內(nèi)，刺激國內(nèi)消費(fèi)的增長并逐步使消費(fèi)成為拉動經(jīng)濟(jì)增長的主動力。此外，零關(guān)稅降低了境外企業(yè)和境外商品進(jìn)入中國市場的門檻，零關(guān)稅政策的實(shí)施可以倒逼國內(nèi)企業(yè)建立完善的質(zhì)量控制體系和較高的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，在產(chǎn)品生產(chǎn)過程中嚴(yán)格執(zhí)行質(zhì)量控制要求，不斷提高產(chǎn)品質(zhì)量，重建國內(nèi)國外消費(fèi)者對中國產(chǎn)品的信心，逐漸提高中國產(chǎn)品的國際市場份額。

（四）抑制資源要素價(jià)格的過快上漲并逐步解決價(jià)格扭曲的問題

中國經(jīng)濟(jì)的持續(xù)高速增長伴隨著資源的過多過大消耗。資源體制改革的長期滯后導(dǎo)致資源端行政化與產(chǎn)品端市場化的矛盾越來越尖銳，資源要素價(jià)格扭曲日趨嚴(yán)重。與發(fā)達(dá)國家經(jīng)過充分競爭后形成的資源要素市場力量主導(dǎo)不同，我國資源要素市場化程度極低，能源、與大宗商品相關(guān)聯(lián)的資源要素價(jià)格以行政定價(jià)為主導(dǎo)，政府管控下的資源要素價(jià)格極端扭曲。資源國內(nèi)價(jià)格與國際價(jià)格的嚴(yán)重偏離，不僅造成了資源要素的巨大浪費(fèi)和生態(tài)環(huán)境的惡化，而且在一定程度上降低了經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率，阻礙了經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的順利推進(jìn)。從產(chǎn)業(yè)鏈上下游的配置看，國有企業(yè)壟斷經(jīng)營資源要素，占據(jù)著產(chǎn)業(yè)上游，導(dǎo)致資源配置效率低下，進(jìn)一步加劇了資源要素價(jià)格扭曲的程度。特別是最近幾年，人口紅利逐漸喪失、環(huán)境資源約束加重，使得礦產(chǎn)能源、物流、金融等資源要素價(jià)格持續(xù)上漲及居高不下，嚴(yán)重制約了全要素生產(chǎn)率的提高及實(shí)體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

中國改革開放再出發(fā)而主動實(shí)施零關(guān)稅，意味著更多國外的資源要素將以更低的價(jià)格進(jìn)入中國市場。這將有助于打破國有企業(yè)壟斷經(jīng)營資源要素的局面，促進(jìn)來自國內(nèi)國外的資源要素依照“優(yōu)勝劣汰”的原則進(jìn)行充分的市場競爭，推動各類資源要素逐步實(shí)現(xiàn)市場化定價(jià)，使資源要素價(jià)格與價(jià)值不再嚴(yán)重背離，徹底解決資源要素價(jià)格扭曲的問題，從而使資源要素需求方與市場直接接軌，既抑制資源要素價(jià)格過快上漲，又引導(dǎo)企業(yè)使用優(yōu)質(zhì)資源，而且還能幫助企業(yè)提高產(chǎn)品質(zhì)量。

三、中國分步實(shí)行實(shí)現(xiàn)零關(guān)稅的基本思路

（一）按產(chǎn)業(yè)及細(xì)分產(chǎn)業(yè)或領(lǐng)域進(jìn)行分類確定差異化的零關(guān)稅時(shí)間表

關(guān)稅水平與我國經(jīng)濟(jì)增長、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和對外貿(mào)易等息息相關(guān)，實(shí)施零關(guān)稅不應(yīng)一蹴而就，而應(yīng)在做好全局規(guī)劃的基礎(chǔ)上分產(chǎn)業(yè)逐步實(shí)施，循序漸進(jìn)。由于我國產(chǎn)業(yè)門類多樣，且各產(chǎn)業(yè)之間與產(chǎn)業(yè)內(nèi)部存在發(fā)展不平衡不充分的問題，所以分產(chǎn)業(yè)實(shí)施零關(guān)稅不能簡單地按照一二三產(chǎn)業(yè)分類，而是要具體到細(xì)分產(chǎn)業(yè)或領(lǐng)域，按照所處產(chǎn)業(yè)鏈環(huán)節(jié)、自身屬性、發(fā)展階段與競爭水平等進(jìn)行分類，分別確定零關(guān)稅的時(shí)間表。

1.一些產(chǎn)業(yè)及細(xì)分產(chǎn)業(yè)或領(lǐng)域可以一步到位實(shí)現(xiàn)零關(guān)稅

隨著改革開放以來的中國經(jīng)濟(jì)高速增長，一些產(chǎn)業(yè)及細(xì)分產(chǎn)業(yè)或領(lǐng)域發(fā)展較快及市場影響力增強(qiáng)，尤其一些勞動密集型細(xì)分產(chǎn)業(yè)如紡織、服裝等發(fā)展較為成熟，在國際市場競爭中也具備一定的優(yōu)勢。對這些市場競爭充分、管理水平及生產(chǎn)能力水平較為領(lǐng)先且具備相對競爭優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)及細(xì)分產(chǎn)業(yè)或領(lǐng)域，可以考慮直接實(shí)行零關(guān)稅。這樣做，一方面有利于加快國內(nèi)企業(yè)“走出去”的步伐，進(jìn)一步擴(kuò)大對外貿(mào)易規(guī)模;另一方面也有助于加快國外相關(guān)產(chǎn)品的進(jìn)口，借助市場競爭機(jī)制倒逼國內(nèi)企業(yè)不斷增強(qiáng)自身實(shí)力，提高供給水平。

無論是相對于當(dāng)下中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，還是著眼于中國經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，日益擴(kuò)大的資源能源缺口要依賴國際市場彌補(bǔ)，對國外資源能源的依賴越來越大，仍會不斷加大資源能源進(jìn)口。因此，資源能源性產(chǎn)品、基礎(chǔ)工業(yè)原材料細(xì)分產(chǎn)業(yè)或領(lǐng)域應(yīng)直接實(shí)行進(jìn)口零關(guān)稅，使國外資源能源能以更低的價(jià)格進(jìn)入國內(nèi)市場，充分保證國內(nèi)各行業(yè)的資源能源供給，同時(shí)也能使進(jìn)口能源廠商與國內(nèi)資源能源壟斷企業(yè)形成充分競爭，以緩解資源要素定價(jià)居高不下的成本上漲壓力，從而降低實(shí)體經(jīng)濟(jì)的生產(chǎn)成本。另外，在中國工業(yè)自動化與智能化過程中，傳統(tǒng)制造業(yè)也面臨著轉(zhuǎn)型升級，這一過程離不開先進(jìn)技術(shù)設(shè)備和關(guān)鍵零部件的支撐。國內(nèi)由于技術(shù)和生產(chǎn)工藝等的不足，在這方面的供給水平并不高，難以滿足下游制造廠商的要求，不得不大量依賴進(jìn)口。為降低國內(nèi)廠商的生產(chǎn)成本，充分支持國內(nèi)先進(jìn)制造業(yè)的發(fā)展，先進(jìn)技術(shù)設(shè)備、關(guān)鍵零部件等細(xì)分產(chǎn)業(yè)或領(lǐng)域應(yīng)一步到位實(shí)行進(jìn)口零關(guān)稅。

隨著中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不斷提高，國內(nèi)消費(fèi)不斷升級。然而國內(nèi)消費(fèi)品存在低端供給過剩、中高端供給不足的結(jié)構(gòu)性矛盾，導(dǎo)致越來越多的國內(nèi)消費(fèi)者轉(zhuǎn)向境外購物。數(shù)據(jù)表明，國內(nèi)居民的進(jìn)口商品消費(fèi)額呈較快上升之勢，境外購物消費(fèi)額也逐年上升。一些與居民生活密切相關(guān)的消費(fèi)品細(xì)分產(chǎn)業(yè)或領(lǐng)域，尤其是與基本消費(fèi)相關(guān)、國內(nèi)暫不具備生產(chǎn)能力但存在較大需求的產(chǎn)品如新型抗癌藥品等，應(yīng)直接實(shí)行進(jìn)口零關(guān)稅，這樣既有利于滿足國民消費(fèi)需求，也在一定程度上有助于解決消費(fèi)向境外轉(zhuǎn)移的問題，使部分境外消費(fèi)轉(zhuǎn)回國內(nèi)，有利于拉動國內(nèi)消費(fèi)增長。

2.一些產(chǎn)業(yè)及細(xì)分產(chǎn)業(yè)或領(lǐng)域可實(shí)行分次降關(guān)稅而分步實(shí)現(xiàn)零關(guān)稅

經(jīng)過改革開放以來的經(jīng)濟(jì)高速增長，中國某些產(chǎn)業(yè)的發(fā)展已基本達(dá)到國際先進(jìn)水平，然而更多的產(chǎn)業(yè)及細(xì)分產(chǎn)業(yè)或領(lǐng)域的發(fā)展仍存在發(fā)展階段的滯后和技術(shù)水平的較大差距，在成熟度、競爭優(yōu)勢等方面與發(fā)達(dá)國家相比存在很大的不足。類似的產(chǎn)業(yè)及細(xì)分產(chǎn)業(yè)或領(lǐng)域如果直接一步到位實(shí)現(xiàn)零關(guān)稅，對這些相關(guān)產(chǎn)業(yè)及細(xì)分產(chǎn)業(yè)或領(lǐng)域的沖擊會超出其承載力，對其成熟與發(fā)展可能會產(chǎn)生較大的影響，可考慮相應(yīng)設(shè)定關(guān)稅保護(hù)期，嘗試實(shí)行分次降低關(guān)稅而最終實(shí)現(xiàn)零關(guān)稅的方式。

3.雙邊談判的差異化零關(guān)稅時(shí)間表應(yīng)與多邊談判保持一致

在與個(gè)別國家或地區(qū)的雙邊談判中，中國也可依據(jù)差異化的零關(guān)稅時(shí)間表，制定雙邊談判及達(dá)成貿(mào)易協(xié)議的時(shí)間表，確定貿(mào)易談判的具體時(shí)間及對象，以零關(guān)稅為籌碼與另一方博弈從而爭取對中國有利的貿(mào)易條件及協(xié)議條款，盡最大努力促進(jìn)貿(mào)易協(xié)議的達(dá)成。同時(shí)，雙邊談判的差異化零關(guān)稅時(shí)間表（包括關(guān)稅保護(hù)期以及期間的降稅安排）應(yīng)與多邊談判保持一致，以消除國際貿(mào)易中的差別待遇，從而避免不必要的沖突。在具體談判中，要根據(jù)談判目標(biāo)搭建總框架，談判內(nèi)容盡可能不要超過總框架。談判中對不涉及重大產(chǎn)業(yè)的零關(guān)稅實(shí)施安排可以進(jìn)行靈活調(diào)整，但調(diào)整幅度不宜過大。

四、中國分步實(shí)行實(shí)現(xiàn)零關(guān)稅所要求的配套改革零關(guān)稅的分步實(shí)行及實(shí)現(xiàn)，涉及經(jīng)濟(jì)運(yùn)行及經(jīng)濟(jì)體制的多個(gè)方面與多環(huán)節(jié)，單純的關(guān)稅改革無法推進(jìn)。為了能夠順利分步實(shí)行實(shí)現(xiàn)零關(guān)稅，要適時(shí)進(jìn)行配套改革。

（一）設(shè)立出口退稅政策過渡期及完全取消出口退稅

為鼓勵(lì)出口貿(mào)易以增加外匯儲備，中國從1985年起正式實(shí)施出口退稅政策。30多年以來，出口退稅政策的實(shí)施對中國出口增長、外匯儲備增長、某些產(chǎn)業(yè)及細(xì)分產(chǎn)業(yè)或領(lǐng)域的快速發(fā)展等發(fā)揮了較大作用。但是，當(dāng)下出口退稅政策的負(fù)面影響正在呈現(xiàn)。首先，出口退稅政策與國際慣例不符，還被發(fā)達(dá)國家視為中國政府對企業(yè)的補(bǔ)貼，違背國際公平競爭原則。其次，出口退稅時(shí)間上的差異加劇了不同地區(qū)、不同領(lǐng)域企業(yè)之間的不公平競爭。最后，出口退稅政策的實(shí)施不利于出口結(jié)構(gòu)的調(diào)整，特別是對于創(chuàng)新產(chǎn)品來說，出口退稅政策的設(shè)置已經(jīng)成為阻礙創(chuàng)新產(chǎn)品出口的重要因素。除此以外，出口退稅政策也在一定程度上加重了財(cái)政負(fù)擔(dān)。因此，隨著分步實(shí)行實(shí)現(xiàn)零關(guān)稅，取消出口退稅政策已成必然。

出口退稅政策的取消不可能一蹴而就，應(yīng)當(dāng)預(yù)先設(shè)立一個(gè)出口退稅政策過渡期，在過渡期內(nèi)按照可控和漸進(jìn)的原則分步取消出口退稅政策直至完全取消。具體而言，可設(shè)立一個(gè)5年的出口退稅政策過渡期，在過渡期內(nèi)依據(jù)出口退稅率的高低分別逐步取消出口產(chǎn)品退稅：對于退稅率水平較低的商品類目，建議在1～2年內(nèi)一步到位取消其出口退稅;對于退稅率處于中等水平的商品類目，建議在3～5年內(nèi)按照每年降1個(gè)百分點(diǎn)的速度分次取消其出口退稅;而對于退稅率水平較高的商品類目，建議在5年內(nèi)分次取消其出口退稅?；究梢耘袛?，出口退稅政策的完全取消不僅不會使出口大幅減少，反倒會促進(jìn)出口特別是優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品出口的增長，從而推動出口企業(yè)更加注重提升產(chǎn)品質(zhì)量，加大出口結(jié)構(gòu)調(diào)整的力度，增強(qiáng)出口產(chǎn)品的國際競爭力。

（二）推進(jìn)資源要素的產(chǎn)權(quán)改革及資源稅改革

當(dāng)下我國級差地租、資源能源、物流等資源要素價(jià)格持續(xù)上漲及居高不下，在某種意義上可以說，資源要素價(jià)格已經(jīng)完全扭曲。與資源要素所有權(quán)體制相關(guān)聯(lián)，國有企業(yè)壟斷經(jīng)營，占據(jù)產(chǎn)業(yè)上游，導(dǎo)致資源配置效率低下，這進(jìn)一步加劇了資源要素價(jià)格的扭曲。資源要素價(jià)格扭曲問題的根源在于我國資源要素產(chǎn)權(quán)尤其是所有權(quán)改革長期滯后。為了理順資源要素價(jià)格，必須要考慮如何啟動并推進(jìn)資源要素的產(chǎn)權(quán)尤其是所有權(quán)改革，探索資源要素國家所有的產(chǎn)權(quán)創(chuàng)新形式。如果資源要素僅僅是以行政方式讓渡使用權(quán)，則仍無法讓市場力量發(fā)揮作用，可以嘗試部分資源要素的所有權(quán)改革，把資源要素所有權(quán)改革與資源要素領(lǐng)域的開放結(jié)合起來。資源要素的產(chǎn)權(quán)改革最終要從制度層面推動資源要素配置市場化。

除推進(jìn)資源要素的產(chǎn)權(quán)創(chuàng)新改革外，還要借鑒國際經(jīng)驗(yàn)繼續(xù)推進(jìn)資源稅改革。在世界經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程不斷加快的背景下，要對資源稅進(jìn)行多重功能定位，既要使資源稅成為政府調(diào)控資源開采利用的有效手段，發(fā)揮調(diào)節(jié)級差收入、環(huán)境保護(hù)和增加財(cái)政收入的作用，也要發(fā)揮資源稅對資源要素市場化配置的引導(dǎo)作用。順應(yīng)資源要素市場化配置的導(dǎo)向，應(yīng)擴(kuò)展資源稅的征收范圍，將森林資源、水資源等具有生態(tài)價(jià)值的自然資源逐步納入我國的資源稅稅收體系中來。在資源稅計(jì)量上，要加大從價(jià)計(jì)征的力度，從量計(jì)征的資源稅計(jì)征方式分階段退出，使資源稅稅收與資源價(jià)格直接掛鉤，更好調(diào)節(jié)資源收益和政府財(cái)政收入，在保護(hù)生態(tài)環(huán)境的同時(shí)充分發(fā)揮資源稅的功能。在資源稅改革推進(jìn)過程中，還要適度調(diào)整資源稅稅率。與發(fā)達(dá)國家相比，我國的資源稅稅率相對較低，在一定程度上助長了資源的過度開采及粗放使用，因而要考慮對資源稅稅率檔次進(jìn)行科學(xué)合理劃分，適度提高資源稅稅率。

（三）取消進(jìn)口領(lǐng)域與出口領(lǐng)域的許可證審批

為全面管理進(jìn)出口貨物和物品，我國對進(jìn)出口企業(yè)的經(jīng)營范圍、貿(mào)易國別、進(jìn)出口商品品種及數(shù)量進(jìn)行行政監(jiān)督，實(shí)行部分商品進(jìn)出口的許可證審批。就進(jìn)出口許可證管理的商品而言，只有在申領(lǐng)了許可證及辦理了進(jìn)出口手續(xù)后，進(jìn)出口企業(yè)才能與外商簽訂合同及開展進(jìn)出口業(yè)務(wù)。在進(jìn)出口許可證實(shí)際操作過程中，不同企業(yè)因其所有制性質(zhì)不同、資產(chǎn)規(guī)模不同而存在申領(lǐng)進(jìn)出口許可證難度不同的問題，甚至有的企業(yè)就申領(lǐng)不到。一般而言，往往是先同意國有企業(yè)的申請，其次是有一定規(guī)模的民營企業(yè)，最后才是小微企業(yè)。進(jìn)出口許可證審批極易導(dǎo)致某些重要領(lǐng)域的國家壟斷經(jīng)營或國有企業(yè)壟斷經(jīng)營，如當(dāng)前人民生活所必需的鹽、對身體有嚴(yán)重危害的煙草以及國際價(jià)差非常大的資源能源等領(lǐng)域往往是某個(gè)部門或國有企業(yè)享有進(jìn)出口經(jīng)營權(quán)，這在一定程度上限制了相關(guān)領(lǐng)域市場效率的提高。

考慮到分步實(shí)行實(shí)現(xiàn)零關(guān)稅及全面對外開放的大趨勢，應(yīng)當(dāng)按照一步到位原則直接取消進(jìn)口領(lǐng)域與出口領(lǐng)域的許可證審批，全面放開對進(jìn)出口領(lǐng)域的限制，為全面開放營造一個(gè)良好的政策環(huán)境。取消進(jìn)口領(lǐng)域與出口領(lǐng)域許可證審批后，將推動形成一個(gè)平等有效的完全競爭市場，在提高市場化程度的同時(shí)使市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用，充分發(fā)揮市場力量的調(diào)節(jié)作用，縮小甚至拉平各類商品國內(nèi)國際的價(jià)格差距，抑制國內(nèi)商品價(jià)格的上漲。當(dāng)然，對少數(shù)涉及國家安全的重大進(jìn)出口領(lǐng)域或產(chǎn)品，也不能完全放開，必要時(shí)可考慮實(shí)行備案制以保障國家安全和利益。

（四）取消充分競爭產(chǎn)業(yè)或領(lǐng)域的各種政府補(bǔ)貼

為對經(jīng)濟(jì)運(yùn)行進(jìn)行調(diào)控，保證及維護(hù)民生，中央政府及各級政府常常以政府補(bǔ)貼的形式對特定領(lǐng)域、特定行業(yè)中的企業(yè)或項(xiàng)目進(jìn)行支持。就各類政府補(bǔ)貼實(shí)行的實(shí)際情況看，政府補(bǔ)貼從申請申報(bào)到監(jiān)管的過程中存在著許多問題，主要表現(xiàn)為充分競爭產(chǎn)業(yè)或領(lǐng)域的建設(shè)性、支持性補(bǔ)貼在政府補(bǔ)貼總額中占比越來越大，而往往這些建設(shè)性、支持性補(bǔ)貼大多是提供給國有企業(yè)的，這與讓市場在資源配置中起決定性作用的改革方向存在較大程度的偏離，給產(chǎn)業(yè)或領(lǐng)域內(nèi)的競爭秩序帶來了更多的負(fù)面影響。由于各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)布局、產(chǎn)業(yè)集中度等的不同，政府補(bǔ)貼的地區(qū)間差異較大，政府補(bǔ)貼抑制了市場一體化進(jìn)程。由于缺乏嚴(yán)格、全面、系統(tǒng)的監(jiān)督評價(jià)機(jī)制，因而難以全面對享受政府補(bǔ)貼的企業(yè)及項(xiàng)目進(jìn)行評價(jià)。與政府補(bǔ)貼實(shí)行效果、評估機(jī)制、評估處理機(jī)制等關(guān)鍵問題有關(guān)的信息大多不公開，社會公眾能夠查閱到的僅僅是項(xiàng)目名稱、補(bǔ)貼數(shù)額、起止期限等無關(guān)緊要的信息，這導(dǎo)致政府補(bǔ)貼低效、浪費(fèi)甚至腐敗現(xiàn)象屢屢發(fā)生。

對充分競爭產(chǎn)業(yè)或領(lǐng)域?qū)嵭懈鞣N政府補(bǔ)貼，不僅破壞了市場公平競爭，而且加重了財(cái)政負(fù)擔(dān)?？梢哉f，解決充分競爭產(chǎn)業(yè)或領(lǐng)域政府補(bǔ)貼相關(guān)問題最有效的措施就是一步到位全部取消。通過取消政府補(bǔ)貼，讓這些產(chǎn)業(yè)或領(lǐng)域的企業(yè)與實(shí)施零關(guān)稅后進(jìn)入中國市場的國外企業(yè)進(jìn)行公平的市場競爭，既可以督促企業(yè)想方設(shè)法提高其產(chǎn)品質(zhì)量和市場競爭力，又可以推動政府將有限的財(cái)政資金投入到與節(jié)能環(huán)保、科技創(chuàng)新、教育及民生息息相關(guān)的領(lǐng)域。

（五）鼓勵(lì)并引導(dǎo)企業(yè)成為科技創(chuàng)新的主體

隨著經(jīng)濟(jì)總量的不斷增長，政府支出中用于科研研發(fā)的費(fèi)用逐年加大，科研研發(fā)投入在GDP中占比與發(fā)達(dá)國家差距越來越小。但是，當(dāng)下政府科研研發(fā)費(fèi)用大部分主要分配給科研院所及高校，少部分補(bǔ)貼給科技創(chuàng)新企業(yè)。這種科研研發(fā)費(fèi)用的支出體制一定程度上抑制了企業(yè)科技創(chuàng)新的活力激發(fā)。從改革開放再出發(fā)的目標(biāo)著眼，應(yīng)考慮如何讓企業(yè)成為科技創(chuàng)新主體。零關(guān)稅政策實(shí)施后將直接吸引來自世界各國的優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品進(jìn)入中國，這些優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品主要依賴科技附加值參與中國國內(nèi)的市場競爭。要想讓中國企業(yè)在這場激烈的市場競爭中占據(jù)有利地位，提升競爭力，除了企業(yè)自身要牢牢把握科技創(chuàng)新這一關(guān)鍵要素外，政府也應(yīng)當(dāng)有所作為，鼓勵(lì)并引導(dǎo)企業(yè)成為科技創(chuàng)新主體。首先，要建立嚴(yán)格的知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度。通過知識產(chǎn)權(quán)的嚴(yán)格保護(hù)支持企業(yè)將科技成果產(chǎn)權(quán)化，減少重復(fù)創(chuàng)新和侵權(quán)行為的發(fā)生，提高科技創(chuàng)新的效率和效果，為科技創(chuàng)新發(fā)展提供保障，增強(qiáng)科技創(chuàng)新的積極性。其次，允許部分企業(yè)采用加速折舊的方法，必要時(shí)可允許其一次折舊完畢。加速折舊方法的應(yīng)用可以減少企業(yè)當(dāng)期應(yīng)納稅所得額，使企業(yè)獲得延期納稅的好處，通過加速折舊節(jié)省下來的資金可以為企業(yè)的設(shè)備更新改造和科技創(chuàng)新活動增加資金來源。最后，政府應(yīng)改變其科技創(chuàng)新支持方式，加大對重大基礎(chǔ)性、主導(dǎo)性、前瞻性產(chǎn)業(yè)研發(fā)的支持力度，引導(dǎo)企業(yè)開展原創(chuàng)性或突破性的科技創(chuàng)新活動。

注釋：

①數(shù)據(jù)來源：財(cái)政部.中國財(cái)政年鑒2017，中國財(cái)政雜志社2017年版第407頁。

②中國2017、2018年的關(guān)稅總水平數(shù)據(jù)摘自中國商務(wù)部網(wǎng)站。

③數(shù)據(jù)來源：世界銀行.世界發(fā)展指標(biāo)數(shù)據(jù)庫，http：//data.worldbank.org.cn，2018-11-14。

④數(shù)據(jù)來源：商務(wù)部.去年全球國際游客人數(shù)創(chuàng)歷史新高，中國游客境外消費(fèi)2580億美元，占全球總支出五分之一，http：//www.mofcom.gov.cn/article/i/jyjl/m/201808/20180802780494.shtml，2018-08-29。

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