宋娜

林地是森林賴以生存和發(fā)展的根基，是生態(tài)文明建設(shè)的重要載體，加強林地保護管理是建設(shè)生態(tài)文明和美麗中國的重要保障。長期以來，黨中央國務(wù)院的高度重視林地保護、利用、管理工作，強調(diào)要把林地保護放在更加突出的位置，劃定林地紅線，守住生態(tài)底線，堅決遏制林地過快過多流失的態(tài)勢。在各級林業(yè)主管部門的不懈努力下，我國的林地保護管理工作不斷加強，逐步形成了法制化、規(guī)范化的林地保護管理布局。

一、林地的概念

1.《土地管理法》把土地按用途分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地三種類型。農(nóng)用地指用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地，包括耕地、林地、草地、農(nóng)田水利用地、養(yǎng)殖水面等。

2.《森林法實施條例》第二條對林地的界定：包括郁閉度為 0.2 以上的喬木林地以及竹林地、灌木林地、疏林地、采伐跡地、火燒跡地、未成林造林地、苗圃地和縣級以上人民政府規(guī)劃的宜林地。還包括所有坡度在 25 度以上的坡地和其他已依法頒發(fā)林權(quán)證確認(rèn)所有權(quán)或使用權(quán)的林地。

3.《森林法實施條例》第十八條和國家林業(yè)局《森林資源規(guī)劃設(shè)計調(diào)查主要技術(shù)規(guī)定》第九條第二款等有關(guān)規(guī)定，林地還應(yīng)當(dāng)包括森林經(jīng)營單位在其經(jīng)營區(qū)內(nèi)修筑直接為林業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的工程設(shè)施，未改變林業(yè)用地性質(zhì)的用地，以及森林經(jīng)營單位在經(jīng) 牧、營區(qū)內(nèi)為林業(yè)生產(chǎn)配套設(shè)施和其它有林地權(quán)屬證明的農(nóng)、 牧、副、漁等輔助生產(chǎn)用地。

二、加強林地保護利用的重要性

加強林地保護管理是關(guān)系到發(fā)展森要資源、加快國土綠化、促進國民經(jīng)濟發(fā)展、維護國土生態(tài)安全的大事。只有嚴(yán)格控制，防止林地面積減少，才能保證森林覆蓋率不斷提高，達到合理的開發(fā)利用森林資源，改善生態(tài)環(huán)境的目的。林地管理是法律賦予林業(yè)行政主管部門的一項重要職能，也是林業(yè)工作者，尤其是從事森林資源管理工作者義不容辭的責(zé)任。我們要嚴(yán)格按照《全國林地保護利用規(guī)劃綱要（2010-2010年）》文件要求，以同級人民政府批準(zhǔn)實施的林地為戰(zhàn)線，切實保護好林地資源不受破壞。

三、林地保護管理利用現(xiàn)狀

根據(jù)貴州省人民政府《關(guān)于貴州省林地保護利用規(guī)劃大綱（2010～2020年）的批復(fù)》（黔府函〔2010〕213號），執(zhí)行國務(wù)院批復(fù)綱要確定的建設(shè)項目征占用林地定額，由省級統(tǒng)一掌握使用，未分解到市州、縣（市）。2011～2020年，全省征占用林地總額控制在50149公頃（75.22萬畝）以內(nèi)。其中：2011～2015年，年均征占用林地定額控制在5300公頃（7.95萬畝）以內(nèi)，“十三五”期（2016～2020年）為23649公頃，年均4729.8公頃?！笆濉币詠恚?016～2018年），黔南州各類建設(shè)項目已使用林地9170.1公頃。多年來，我州不存在因征占用林地定額不足而不能辦理使用林地手續(xù)的情況。

四、存在問題及原因分析

近年來，各級政府高度重視林地保護管理工作，但在基層具體工作中，還存在“四薄弱、四不夠”的問題：

1.部分領(lǐng)導(dǎo)資源保護意識薄弱，履職盡責(zé)不夠到位。部分基層黨政領(lǐng)導(dǎo)重發(fā)展輕保護的思想不同程度存在，沒有正確處理發(fā)展和保護的關(guān)系。在安排政府投資時，未堅持實事求是、量力而行的原則，未統(tǒng)籌考慮財政承受能力而盲目投建項目，無力繳納森林植被恢復(fù)費，導(dǎo)致林地使用手續(xù)無法辦理。在項目管理過程中，監(jiān)督管理職能執(zhí)行乏力，放任“三邊”工程，造成大量的違法占用林地案件，尤其在交通建設(shè)項目上表現(xiàn)最為明顯。一些地方政府、林業(yè)主管部門和司法機關(guān)對涉林案件打擊力度、追責(zé)問責(zé)不夠，刑事處罰和執(zhí)紀(jì)問責(zé)的警示、震懾作用未能充分發(fā)揮。

2.執(zhí)行規(guī)劃意識薄弱，預(yù)審制度執(zhí)行不夠到位。雖然林地保護規(guī)劃經(jīng)過縣（市）人民政府批準(zhǔn)實施，但在執(zhí)行層面，沒有充分樹立規(guī)劃意識，項目選址沒有認(rèn)真查閱規(guī)劃、尊重規(guī)劃、執(zhí)行規(guī)劃，導(dǎo)致違反規(guī)劃的情況十分突出，出現(xiàn)規(guī)劃為建設(shè)讓路的現(xiàn)象，造成為了建設(shè)調(diào)整規(guī)劃的尷尬局面，給項目用地許可辦理造成嚴(yán)重障礙。在實踐層面，雖然州政府明文要求建立建設(shè)項目預(yù)審制度，但一些縣（市）落實不夠好，用地預(yù)審機制執(zhí)行不到位，部門的職能作用沒有充分發(fā)揮，規(guī)劃執(zhí)行不夠嚴(yán)肅。

3.業(yè)主依法用地意識薄弱，手續(xù)辦理不夠到位。長期以來，部分建設(shè)項目業(yè)主對項目建設(shè)依法申報使用林地手續(xù)意識淡薄，常常以重點工程和重大項目為借口，不重視提交申報林地手續(xù)的必要報件，辦理手續(xù)不主動、不積極、不配合，甚至未批先建，拖而不辦，將小的違法案件拖成重大違法占用林地案件，有的甚至事后逃逸。

4.基層林業(yè)部門力量薄弱，主動服務(wù)管理不夠到位。大多鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站是1人站，人少任務(wù)重、一人兼多職，甚至在編不在崗，導(dǎo)致基層林業(yè)站在林地征占用管理服務(wù)工作中作用發(fā)揮不力;有的縣（市）林業(yè)部門在重大項目、重點工程的服務(wù)中，前期選址主動服務(wù)不夠，事中手續(xù)辦理督促不到位，事后監(jiān)管使用林地有缺失。

五、加強林業(yè)管理的建議

1.提高政治站位，強化生態(tài)環(huán)保意識。強化基層黨政領(lǐng)導(dǎo)“守住生態(tài)和發(fā)展兩條底線”的意識，把保護和發(fā)展森林資源目標(biāo)責(zé)任壓實壓緊，堅持層層簽訂《保護發(fā)展森林資源目標(biāo)責(zé)任書》，將任務(wù)分解落實到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，層層傳導(dǎo)壓力，層層落實責(zé)任。推進森林保護“六個嚴(yán)禁”常態(tài)化、規(guī)范化，切實增強基層黨委政府履行生態(tài)環(huán)境保護職責(zé)的責(zé)任感和緊迫感。建議各級黨委政府充分運用執(zhí)紀(jì)問責(zé)“四種形態(tài)”，組織開展“保護生態(tài)、嚴(yán)守紅線”大約談，樹牢底線意識、紅線意識、規(guī)劃意識，對破壞森林資源造成重大生態(tài)事件的，要嚴(yán)肅問責(zé)追責(zé)。

2.強化協(xié)作配合，建立用地預(yù)審機制。堅持規(guī)劃引領(lǐng)，紅線管控，建立項目預(yù)審制度和聯(lián)審制度，發(fā)改部門在項目立項、審批、備案前，要征求自然資源、生態(tài)環(huán)境、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、水務(wù)等部門意見，確保項目選址符合國家供地政策、生態(tài)保護規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，避開生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)。林業(yè)主管部門要主動承擔(dān)項目使用林地的預(yù)審工作，確保落地的項目符合林地保護利用規(guī)劃，有效防范未批先建、邊批邊建、批小建大、批甲用乙等問題發(fā)生，各縣（市）要嚴(yán)禁開工條件不具備就動工的項目。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道辦）要充分發(fā)揮護林員的巡護巡查作用，發(fā)現(xiàn)違法使用林地的行為，第一時間報告林業(yè)主管部門，第一時間預(yù)警提示項目業(yè)主，預(yù)防和減少違法使用林地行為的發(fā)生。

3.加大宣傳力度，建立建設(shè)項目信息共享機制。始終將依法使用林地的政策法規(guī)作為重要內(nèi)容，充分利用報紙、電視、電臺等多種媒體，向社會廣泛宣傳依法使用林地的政策法規(guī)、行政許可辦證流程、辦證材料等，提升公眾對依法使用林地的法治意識。按照“誰審批誰監(jiān)管、誰主管誰監(jiān)管”的原則，落實行業(yè)主管部門監(jiān)管職責(zé)，建立建設(shè)業(yè)主、項目主管部門、招商部門、林業(yè)部門、規(guī)劃部門、發(fā)改部門之間信息共享機制，推動用地監(jiān)管和用地服務(wù)的緊密結(jié)合。

4.部門主動作為，建立用地服務(wù)機制。對尚未開工的項目，林業(yè)主管部門要及時掌握項目選址、可研、環(huán)評等各方面進度，在跟蹤服務(wù)上，對重點項目做到：一個建設(shè)項目、一名服務(wù)聯(lián)絡(luò)員、一次法規(guī)政策宣傳、一月一次調(diào)度、一本用地管理臺賬的“五個一”服務(wù)工作;對已開工建設(shè)的違法項目，要實時跟蹤案件查處進度、處罰執(zhí)行情況、林地使用手續(xù)辦理進度等，與行業(yè)主管部門密切配合，督促指導(dǎo)項目業(yè)主合法建設(shè)項目，對違建項目開展清零行動。