郭明強

摘要：大量農(nóng)村宅基地不僅造成了土地浪費，而且影響了農(nóng)民權利的順利實施和農(nóng)村振興戰(zhàn)略。目前，中國家庭用地普遍存在，大規(guī)模，超標準，單戶住宅，閑置和低效使用。它加劇了城市化進程中耕地保護的壓力。宅基地出口的實施是解決上述問題的重要措施。文章從試點城市和縣的退出模式入手，主要回顧了重慶，成都和天津的宅基地退出模式。分析了三個試點市縣退出模式的各自的特征，探究試點市縣宅基地退出模式中存在的一些問題，總結出它們存在的一些共性問題，文章分析了退出宅基地過程中的收益分配問題，提出了相應的建議，并對未來的發(fā)展進行了預測。

關鍵詞：宅基地;宅基地退出模式;補償標準;收益分配

一、引言

目前，中國大量閑置的宅基地成為了實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重大障礙，鄉(xiāng)村振興的重要基礎就在于土地制度的改革，其中之一就是宅基地的改革。就目前來說，隨著城鎮(zhèn)化進程不斷加快，農(nóng)村人口不斷地向城市轉移，但是由于城市規(guī)模的限制和土地位置的固定性，城市建設用地的緊張局面與大量閑置的農(nóng)村居民點相矛盾。秘魯經(jīng)濟學家Hernando de Soto表示，在嚴格保證耕地不可動搖的紅線和城市化加速的壓力下，閑置的宅基地是“沉睡的資本”。如何協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)建設用地，如何讓廣大農(nóng)民享受改革成果變得尤為重要。

二、各試點宅基地退出模式

（一）重慶市宅基地退出模式

重慶市主要采用“土地票交易”宅基地退出方式。這里的“土地票”是指農(nóng)村集體建設用地的填海，主要包括宅基地，集體經(jīng)營的建設用地，公益性公用設施用地和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地。經(jīng)過土地管理部門的嚴格檢查和驗收，產(chǎn)生了量化指標。從中可以看出，這里的“土地票交易”是指在填海工程和土地管理部門驗收后處置各種類型的土地，如廢棄的宅基地。拿到相應的“土地票”，然后到鎮(zhèn)上“交換”?！巴恋仄薄钡钠骄鶅r格約為10萬元/畝，最高為13萬元/畝，最低為8萬元/畝。這種重慶的宅基地退出方式不僅可以有效緩解城市化造成的城市建設用地狀況。它還能夠集中利用農(nóng)村閑置住宅用地，有效地將城市建設用地的增加與農(nóng)村建設用地的減少聯(lián)系起來。有利于堅持18億畝耕地紅線，保護農(nóng)民利益。

兩份文件“關于調(diào)整票價調(diào)整分配和支付標準的通知”和“關于改進票價分配的補充意見”規(guī)定了農(nóng)村宅基地的補償標準。從農(nóng)村宅基地填海及其配套設施的土地平均地價中扣除填海工程的成本后，以12萬元/畝的標準退出宅基地的農(nóng)民的補償金;農(nóng)村集體補償標準為21000元/畝;如果從宅基地復墾和宅基地退出補償（農(nóng)民補償和集體補償）的成本中扣除機票的交易價格，仍然有剩余的溢價，再次向退出宅基地的農(nóng)民和集體經(jīng)濟組織支付15的比例。根據(jù)政策規(guī)定，可以看出參與的宅基地的參與收入分配僅包括農(nóng)民和村集體的兩個主體。區(qū)/縣政府扣除必要的填海費后，不參與票價的分配;同時，由于土地費用從填海成本中扣除，通過直接撥打直接通過區(qū)縣政府分配給農(nóng)民和集體。因此，農(nóng)民和集體之間沒有博弈。

重慶的“土地買賣”宅基地退出模式適用于城市化率高，城市預期較高的地區(qū)。由于大量農(nóng)村人口流向這些地區(qū)的城市，農(nóng)民宅基地閑置的問題已經(jīng)出現(xiàn)。我們可以借鑒重慶的“土地票交易”模式，利用農(nóng)村土地確認數(shù)據(jù)通過農(nóng)村住宅用地相關土地管理部門確認并發(fā)布指標（即農(nóng)村住宅用地的量化管理）。這不僅可以加強農(nóng)村住宅用地的有效管理，還可以為農(nóng)村住宅用地的出口和集體管理建設用地做好準備。

（二）成都市宅基地退出模式

成都家園有五種主要的退出模式：“雙重放棄”模式，土地票務交易模式，土地綜合整治模式，貨幣化補償模式和宅基地存儲模式。

1. “雙放棄”模式

“雙重放棄”模式是指鼓勵農(nóng)民自愿放棄使用宅基地的權利以及承包和管理土地的權利。為了換取城市住房和農(nóng)田承包經(jīng)營權以換取城市社會保障，交換住宅用地的權利?！半p重放棄”模式的最大特點是農(nóng)民退出宅基地絕對退出，不僅放棄了宅基地的使用權和耕地的合同管理權。還放棄了集體經(jīng)濟組織成員的身份。此模式還存在很大的弊端：一是農(nóng)民放棄宅基地使用權和耕地承包經(jīng)營權后，只能獲得最低生活保障，長期權益得不到有效保障;第二，農(nóng)民的參與積極性不夠，“雙放棄”模式主要是政府實施掌控，農(nóng)民參與成分不夠。第三，政府的財政壓力過大。在該模式下退出宅基地，政府要為每個農(nóng)民補償約12.5萬元左右，補償?shù)目傤~遠遠大于當時成都市的財政收入。出于這些原因，“雙重放棄”模式僅在2006年至2008年之間應用，并已停止使用。

2. 地票交易模式

成都的票務交易模式與重慶的票務交易模式不同。通過農(nóng)村集體建設用地和集體建設用地等農(nóng)村集體建設用地的整合和重建，將取消農(nóng)民集中用地。保存的建設用地指數(shù)落到城市，從而增加了城市建設用地面積。該票可在成都市農(nóng)村物業(yè)交易所公開上市交易。實現(xiàn)了城鄉(xiāng)建設用地的長距離，廣泛替代，增加了經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)民的收入。此模式也存在一定的問題：第一，地票交易模式只對偏遠地區(qū)農(nóng)民具有較強吸引力，對較為發(fā)達農(nóng)業(yè)地區(qū)，宅基地可能通過出租等形式已被有效利用，閑置的宅基地并不多，因此該模式對較為發(fā)達農(nóng)業(yè)區(qū)的農(nóng)民沒有過多的吸引力。其次，在土地買賣交易模式下，建設用地指數(shù)流向大城市，小城鎮(zhèn)的機會不多，不利于其良好的發(fā)展。第三，出售國有建設用地捆綁土地。企業(yè)土地拍賣成本的增加可能推高房價，這與當時的房地產(chǎn)調(diào)控情況不一致。成都機票交易模式于2010年12月底被國土資源部攔截。

3. 土地綜合整治模式

綜合土地整治模式是按照有關規(guī)劃的要求，對成都市范圍內(nèi)的水、路、森林、村莊進行綜合整治。修復項目包括建設用地整理項目和農(nóng)用土地整理項目。其中，建設用地整理項目主要用于宅基地及其附屬設施，集體經(jīng)營的建設用地和公益性公用設施。在這種模式下，由于農(nóng)民需要占用一定數(shù)量的集體建設用地來建房，農(nóng)村宅基地的出口是一個相對的出口。土地綜合整治模式主要有以下特點：首先，農(nóng)民生活后的生活成本（增加水、電、煤氣等服務費）和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)變得不方便;二是城鄉(xiāng)建設用地增減項目難以確定，周期較長，程序復雜，系統(tǒng)運行成本高。

4. 貨幣化補償模式

2013年，蚌埠市根據(jù)廬山地震后的重建機會，即根據(jù)農(nóng)村土地整理，采用貨幣補償模式。采取集中安置和貨幣補償，引導農(nóng)民自愿退出宅基地。那些只選擇貨幣補償?shù)霓r(nóng)民，并以書面形式承諾所有家庭成員將來不再以任何理由申請宅基地。在市區(qū)縣城以及嘉安鎮(zhèn)、陽安鎮(zhèn)、霍景鎮(zhèn)等重點城鎮(zhèn)購買房屋，按照每畝30萬元的補償標準給予一次性貨幣補償。除此之外，根據(jù)農(nóng)民購買商品房的面積再給予1～1.5的購房補貼。在這些范圍以外購買商品房的農(nóng)民，按照退出宅基地每畝10萬元的補償標準給予補償。貨幣化補償模式的目的是鼓勵農(nóng)民當場購買房屋并在現(xiàn)場進行城市化。其特征有：第一，補償標準不統(tǒng)一。這就容易造成農(nóng)民心里上的不平衡，打擊農(nóng)民積極性，補償標準應當堅持同地同價原則;第二，宅基地出口的地方。一般來說，在城鎮(zhèn)有穩(wěn)定收入和住處的農(nóng)民，更容易選擇貨幣化補償退出模式，因為讓自己的宅基地閑置還不如退出獲取一定的收益;第三，該模式需要大量的資金作為支持，貧困地區(qū)會面臨巨大的財政壓力。

有必要積極引入社會資金進入宅基地的退出工作，減輕地方政府的財政壓力。地方政府應積極為社會企業(yè)搭建平臺，適當?shù)臏p少對這些企業(yè)的稅收，鼓勵他們參與到宅基地退出與宅基地項目整理的工作中去，從而拓寬地方政府的融資渠道。

5. 宅基地收儲模式

住房儲存方式主要是針對農(nóng)村居民點的閑置垃圾，其目的是提高農(nóng)村集體建設用地的利用效率。參照國有土地的儲備模式，成都金堂縣發(fā)布了農(nóng)村集體建設用地征收和儲備管理暫行辦法。將縣內(nèi)符合條件的農(nóng)村集體建設用地納入儲存和保管，縣土地儲備中心具體負責實施，土地儲備中心和集體建設用地的所有者利用雙方平等協(xié)商確定購買價格?；蛘咄恋貎渲行脑谑袌鼋灰壮晒?，通過市（縣）農(nóng)業(yè)交易所和縣國土資源局發(fā)布相關的流通信息。退還相關稅費后，將轉讓所得款項歸還原集體建設用地的單位和個人。該模式的特征主要有：首先，不能依靠集體土地儲備，與現(xiàn)行的土地儲備制度存在沖突;其次，分散的家園分布不均，農(nóng)民退出意愿不同，宅基地難以退出;第三，該模型還面臨巨大的財務壓力，需要大量資金。

（三）天津市宅基地退出模式

天津薊縣是天津市農(nóng)村土地改革試點縣。從而加強了閑置家園的使用，增加了農(nóng)民的收入。薊縣蕭縣方峪村采用“一體化”的理念，將新農(nóng)村建設與住房制度改革相結合。將住宅保障與工業(yè)管理分開，發(fā)展鄉(xiāng)村旅游業(yè)，保護農(nóng)民生活。

通過鄉(xiāng)村旅游業(yè)的發(fā)展，農(nóng)民可以將自己的家園分成股份，也可以安置有意愿在濃縮住宅樓內(nèi)撤回宅基地的農(nóng)民。這樣做不但可以將農(nóng)村大量閑置的宅基地充分利用起來，還可以促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)旅游行業(yè)的發(fā)展，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入，使農(nóng)村生活得到有效保障。

天津市薊縣的宅基地退出模式顯然適用于擁有天然的旅游潛力的地區(qū)，旅游資源豐厚和交通便利是發(fā)展該模式的兩個重要條件。此外，隨著人民生活水平的不斷提高和城市化進程的加快，城市人口眾多，交通擁堵，空間質(zhì)量差。都會使人們更傾向于鄉(xiāng)村旅游度假。并且由于宅基地退出受限，宅基地流轉范圍較小，這就在一定程度上促進了鄉(xiāng)村旅游行業(yè)的發(fā)展。

三、退出宅基地過程中的收益分配問題及對策

宅基地退出過程中的收益分配是一個重點問題，農(nóng)民退出宅基地一個最重要的原因就是獲得收益，但是目前收益分配過程中還存在著一些問題，比如：現(xiàn)存的補償標準不合理、利益表達機制不完善、地方政府角色不明確，以下就從這三個方面展開分析，并提出相應的解決對策。

（一） 現(xiàn)存的補償標準不合理

農(nóng)村宅基地退出的補償制度能夠提高土地資源利用率，確保土地的集約節(jié)約利用，保障農(nóng)業(yè)的健康發(fā)展。宅基地退出的補償不僅保障了農(nóng)民權益，更為重要的是，閑置的宅基地得到了有效地利用，擴大了農(nóng)村建設用地面積，解決了農(nóng)民用地問題。可以看出，合理的補償機制和補償標準對于宅基地的退出至關重要。但是，在目前階段，中國還沒有制定全面的宅基地產(chǎn)權使用補償標準。

現(xiàn)行的補償標準難以充分實現(xiàn)房屋產(chǎn)權的產(chǎn)權化，農(nóng)民的產(chǎn)權不能得到有效保障。農(nóng)村宅基地退出這一政策若想順利實施，必須要獲得廣大農(nóng)民的支持，而廣大農(nóng)民支持與否與自身的利益密切掛鉤。因此，只有制定合理的補償標準，才能獲得農(nóng)民的支持，否則農(nóng)民參與宅基地退出的積極性就無法動員起來。

要確定補償標準，首先要弄清楚宅基地的價值。宅基地價值或住房的經(jīng)濟價值也是如此？中國學者尚未就此問題達成共識。歐陽安貞、蔡鳳鳴等人建議農(nóng)民放棄家園時應該得到住房保障;韓康、肖鋼等學者提出應賦予宅基地商品屬性，使得其能夠?qū)崿F(xiàn)市場化與資本化，在退出宅基地的過程中，農(nóng)民應根據(jù)市場價值獲得經(jīng)濟補償;學者張云華提出，由于城市發(fā)展或工業(yè)發(fā)展而不得不退出宅基地的農(nóng)民，不僅要補償他們的住房損失。還應補償其應喪失宅基地權而產(chǎn)生的損失。除了這些看法以外，我國在對農(nóng)民進行經(jīng)濟補償?shù)倪^程中也應當首先確定宅基地的價格，然后再對其補償，在這方面我們的經(jīng)驗少之又少，必須在實踐中不斷摸索，方可前進。

1. 補償?shù)臉藴势?/p>

補償標準太低是宅基地退出補償不合理的一個重要原因，現(xiàn)階段，有些地方的農(nóng)民退出了宅基地得到補償卻難以維持當前的生活水平。雖然中國退出方式因地而異，但在宅基地退出補償方面，補償標準按照國家征地標準按征地面積標準予以補償;拆遷房屋的基礎是經(jīng)濟補償或同等面積更換的房屋拆遷標準。根據(jù)這一補償標準，許多農(nóng)民認為他們不值得為此而且不愿退出宅基地。

為了提高宅基地出口補償標準，有必要提高征地補償標準。過去，長期以來，中國土地征收補償費的計算是以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的價值為基礎的?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定：土地補償費是征收耕地前三年平均年產(chǎn)值的6～10倍。許多行業(yè)專家認為，土地征收補償金額應該增加到現(xiàn)行標準的至少10倍。目前的土地補償標準太低，政府不太合理，無法獲得價格差異。

2. 補償范圍過于狹窄

一般補償是對地上的宅基地和附屬物的補償。在這個階段，房屋的實際面積補償較少，其中大部分是為了補償房屋的住房面積。例如，在北京市平谷區(qū)新城改造工程拆遷的13個村的實施方案中，大部分村莊都按照主屋1：1，廂房1：取代0.5或0.7的比例，不考慮住宅區(qū)內(nèi)未建房屋的土地補償。這實際上變成了一個房屋交換，忽視了宅基地的價值。

應適當增加宅基地出口的補償范圍。例如，北京對農(nóng)民退出宅基地的補償是：房屋拆遷補償=宅基地補償價格×宅基地面積+拆遷房屋重置成本。其他諸如裝修費和其他輔助費，搬遷費，臨時安置費和經(jīng)營損失等也應予以補償。

3. 補償?shù)姆椒ㄓ烧畣畏矫嬷贫?/p>

宅基地的所有權屬于農(nóng)村集體組織，使用權屬于農(nóng)民。

應該賦予農(nóng)民多樣化選擇的權利，農(nóng)村宅基地的退出應該根據(jù)情況區(qū)別對待。農(nóng)民可以根據(jù)自己的意愿選擇自己的補償方式。也可以以“股份”的形式投資在農(nóng)村建設用地市場使用宅基地的權利，享受年度收入紅利。

4. 補償標準忽略了農(nóng)民土地增值收益

土地作為一種資本，具有增值的特征，農(nóng)民應享有分享土地增值部分利益的權利。作為農(nóng)民口中的例子，“你帶走了我的母雞，但只給了公雞的價格。目前，農(nóng)村集體土地上的農(nóng)民只占很小的一塊。根據(jù)國務院政策研究中心的調(diào)查，在征地后土地增值部分的收入分配中，投資者占大部分投資，占40%～50%;政府拿走20%～30%;村級組織25～30歲，農(nóng)民收到的補償僅占全部土地增值收入的5%～10%。因此，必須提高農(nóng)民在土地增值收入中的比例。

（二）利益表達機制不完善

如果我們要改善利益表達機制，就必須給已經(jīng)退出宅基地的農(nóng)民賦予平等的地位和權利。就目前情況來看，政府有權進行項目規(guī)劃、項目決策、補償標準制定等。實際上農(nóng)民才應是真正的利益主體。但農(nóng)民很少有真正的發(fā)言權，以有效保護自己的利益。因此，完善利益表達機制最重要的就是在宅基地退出補償時應由雙方協(xié)商后共同作出決定，而不是政府單方面的抉擇，確保農(nóng)民應有的權利。

（三）地方政府在收益分配過程中的利潤

雖然我國的農(nóng)民整體文化水平偏低，但他們也是理性的經(jīng)濟人，在宅基地退出過程中必然會追逐自身利益最大化，也會理性的看待宅基地退出。宅基地的所有權屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，農(nóng)民有權使用宅基地。從本質(zhì)上講，使用權是一種用益物權?？陀^地說，中國地方政府在退出宅基地過程中應發(fā)揮的作用是監(jiān)督者和協(xié)調(diào)者。但實際情況是，我國大多數(shù)地方政府都扮演著經(jīng)紀人的角色，他們從農(nóng)民退出家園中受益。農(nóng)民的權益得不到保障，從而造成了農(nóng)民與地方基層政府之間的矛盾。

在農(nóng)民退出宅基地的過程中應做好收益的分配工作，所有的這些收益最終都應由農(nóng)民和集體獲得，地方政府不應當從中獲益。農(nóng)村住宅用地的所有權屬于農(nóng)村集體。其無權獲得任何收益，只有這樣才能夠最大限度地減少權利尋租的狀況，減少自己的不規(guī)范及違法行為。針對這種情況我國應當完善立法，利用法律的手段規(guī)范地方政府的行為，使其明確自身的職責、不越線，在宅基地出口期間，消除當?shù)卣鳛榻?jīng)紀人的角色。地方政府也應當積極轉變自身觀念，加快財政方面的改革工作，中央政府也應多支持地方政府。

四、總結

根據(jù)以上內(nèi)容，退出過程中仍存在許多問題。導致很多農(nóng)民參與積極性不高，出現(xiàn)這種現(xiàn)象的根本原因就是宅基地退出無法保證農(nóng)民的合法權益不受損，對應的補償機制和收益分配也不夠完善。作為一個理性的經(jīng)紀人，農(nóng)民自然會追求自身利益的最大化。針對這些現(xiàn)象，我國政府要做好規(guī)劃，完善相關的政策，并當好服務者的角色，完善農(nóng)村基礎設施建設，支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展，給農(nóng)民創(chuàng)造一個美好的生活居住環(huán)境，從而使農(nóng)民積極投入到宅基地退出的工作中去。此外，應從法律層面明確房屋產(chǎn)權，建設房屋轉讓市場，規(guī)范宅基地使用權流轉，維護農(nóng)民合法權益。

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