彭孔陽(yáng)

盡管北約成員國(guó)之間有著歷史悠久且密切的軍事互助與協(xié)作，但是聯(lián)盟的情報(bào)能力仍然不能完全獨(dú)立支撐重大跨國(guó)軍事行動(dòng)。一系列軍事沖突都已證明，北約情報(bào)能力在持續(xù)弱化。在每次軍事沖突中，情報(bào)都是取得勝利的關(guān)鍵，然而只有大量依賴美國(guó)的情報(bào)支援，北約取得軍事行動(dòng)成功才有可能。問(wèn)題隨之產(chǎn)生，即當(dāng)其它地區(qū)有同步?jīng)_突發(fā)生時(shí)，美國(guó)需要北約能夠獨(dú)立勝任掌控軍事行動(dòng)時(shí)，北約由于缺乏獨(dú)立情報(bào)能力而無(wú)能為力。

當(dāng)前美國(guó)和北約的情報(bào)共享關(guān)系，在很大程度上只關(guān)注在危機(jī)時(shí)期增強(qiáng)北約作戰(zhàn)情報(bào)能力和各項(xiàng)功能的建設(shè)。這種情報(bào)合作模式造成了一種危機(jī)共享的思維傾向，那就是美國(guó)會(huì)在北約有重大的軍事行動(dòng)時(shí)，提供作戰(zhàn)情報(bào)支援。這種思維傾向妨礙了北約自身綜合情報(bào)機(jī)制能力的生成和發(fā)展。長(zhǎng)此以往，危機(jī)外就不存在有效且持久的情報(bào)共享機(jī)制，以便北約情報(bào)機(jī)構(gòu)能夠獨(dú)立支持聯(lián)盟的軍事行動(dòng)。

重構(gòu)特殊情報(bào)共享關(guān)系的原因

在2010年國(guó)家安全戰(zhàn)略報(bào)告中，奧巴馬總統(tǒng)重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)了美國(guó)干預(yù)戰(zhàn)略成功的信條，在一定程度上取決于美國(guó)的情報(bào)機(jī)構(gòu)與外國(guó)政府的通力合作，他們致力于“評(píng)估事件，應(yīng)對(duì)危機(jī)，并提供了安全與防護(hù)。”他還進(jìn)一步認(rèn)為：“美國(guó)正在加強(qiáng)與外國(guó)情報(bào)服務(wù)部門的合作關(guān)系，并且還會(huì)與美國(guó)的親密盟友保持緊密聯(lián)系?！标P(guān)于北約，具體來(lái)說(shuō)，前國(guó)防部長(zhǎng)羅伯特·蓋茨在2012年的國(guó)防戰(zhàn)略指導(dǎo)報(bào)告中斷言，“支持歐洲的和平與繁榮、加強(qiáng)北約的力量與活力符合美國(guó)的長(zhǎng)期利益，這對(duì)歐洲及歐洲以外的地區(qū)安全至關(guān)重要，而大多數(shù)歐洲國(guó)家現(xiàn)在仍是安全的構(gòu)建者，而不是消費(fèi)者?！敝陵P(guān)重要的是，2011年國(guó)家軍事戰(zhàn)略確定，“北約成員國(guó)扮演著穩(wěn)定周邊局勢(shì)的力量，范圍遍及中東和地中海東部地區(qū)、北非、巴爾干以及高加索地區(qū)。單獨(dú)來(lái)看，這些戰(zhàn)略設(shè)想足可以充分說(shuō)明增加與北約情報(bào)共享的正當(dāng)性，然而北約代表著成員國(guó)的共識(shí)立場(chǎng)，因此，美國(guó)加強(qiáng)與北約的情報(bào)關(guān)系來(lái)發(fā)展合作伙伴情報(bào)能力及增強(qiáng)其可靠性。

1943年的信號(hào)情報(bào)協(xié)議促成了情報(bào)可靠交互系統(tǒng)的形成，該系統(tǒng)在1946年3月的英美通信協(xié)議中得到了進(jìn)一步的強(qiáng)化和鞏固。通過(guò)非政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行情報(bào)交流的框架，是美英兩國(guó)的情報(bào)運(yùn)作機(jī)制。美英信號(hào)情報(bào)合作協(xié)議為非政府機(jī)構(gòu)情報(bào)交換方式奠定了基礎(chǔ)。這給美英兩國(guó)在冷戰(zhàn)和后冷戰(zhàn)時(shí)期帶來(lái)深遠(yuǎn)利益。然而，美國(guó)情報(bào)部門和北約的情報(bào)交流被形象地加上了“危機(jī)處理”的背景。從二十世紀(jì)九十年代至二十一世紀(jì)，強(qiáng)烈的“危機(jī)處理”背景是美國(guó)和北約之間的情報(bào)交換機(jī)制在北約每次重大行動(dòng)中需要不斷重建的原因所在。但是，專業(yè)的情報(bào)合作應(yīng)該是情報(bào)資源廣泛詳盡交流的戰(zhàn)略管理，以便共享情報(bào)能充分發(fā)揮作用。換句話說(shuō)，如果只有需要的時(shí)候才進(jìn)行情報(bào)共享，那么在危機(jī)期間，就無(wú)法構(gòu)建美英兩國(guó)享有的“非政府機(jī)構(gòu)”這種特殊的動(dòng)態(tài)情報(bào)關(guān)系。

特殊情報(bào)共享關(guān)系的重構(gòu)方向

永久強(qiáng)化美國(guó)情報(bào)部門與北約情報(bào)部門之間的情報(bào)共享力度。要保持美國(guó)的強(qiáng)勢(shì)外交政策和歐洲安全合作伙伴的軍事部署能力，就必須確保歐洲外圍地區(qū)、地中海東部地區(qū)、中東地區(qū)的安全，然而當(dāng)前美國(guó)與北約的情報(bào)共享關(guān)系狀態(tài)是不穩(wěn)固的。此外，美國(guó)設(shè)備和人員資源有限，如果專注于在太平洋地區(qū)的軍事行動(dòng)，將無(wú)法顧及北約的相關(guān)關(guān)切，而臨時(shí)改善北約的情報(bào)能力也是不現(xiàn)實(shí)的。因此，只有通過(guò)永久強(qiáng)化美國(guó)情報(bào)部門與北約情報(bào)部門之間的情報(bào)共享力度，歐洲盟友才可能減少對(duì)美國(guó)情報(bào)能力的嚴(yán)重依賴。情報(bào)能力不能替代軍事實(shí)力，但情報(bào)可以使軍事行動(dòng)更為高效，也可以簡(jiǎn)化不必要的設(shè)備和人員的使用。例如，情報(bào)代替不了空中加油，但準(zhǔn)確的情報(bào)可以減少偵察或空襲的飛行架次，從而降低對(duì)空中加油能力的過(guò)分要求。

制定“特殊情報(bào)”協(xié)議條款。美國(guó)與北約制定類似1943年的“特殊情報(bào)”協(xié)議條款是可能的。建立這樣一個(gè)協(xié)定的目標(biāo)應(yīng)該致力于非政府機(jī)構(gòu)的情報(bào)交流，通過(guò)基于共同條款和核查機(jī)制的可靠系統(tǒng)，從而在中層軍官之間促進(jìn)可預(yù)見(jiàn)性的情報(bào)交流。利用這些非政府機(jī)構(gòu)的情報(bào)“守護(hù)者”是創(chuàng)建與北約軍事情報(bào)交流文化的關(guān)鍵。從完全互惠角度而言，好消息是美國(guó)已經(jīng)享有了所有北約情報(bào)的好處。作為一個(gè)聯(lián)盟的創(chuàng)始成員，美國(guó)對(duì)聯(lián)盟了如指掌，如果必要，可以游說(shuō)各成員國(guó)改進(jìn)情報(bào)安全流程。然而，正如前面提到的，其他北約盟國(guó)還沒(méi)有清晰理解美國(guó)情報(bào)機(jī)構(gòu)的工作流程、相關(guān)程序與情報(bào)流程。

增設(shè)情報(bào)機(jī)構(gòu)執(zhí)行代理，增強(qiáng)合作透明度。在與北約情報(bào)建立更加緊密的合作伙伴關(guān)系過(guò)程中，為確保合作伙伴之間更加透明的方法之一便是委任一個(gè)美國(guó)情報(bào)機(jī)構(gòu)作為執(zhí)行代理。北約主要是一個(gè)軍事同盟，因此美國(guó)國(guó)防情報(bào)局最適合承擔(dān)此項(xiàng)功能。國(guó)防部長(zhǎng)應(yīng)該給國(guó)防情報(bào)局廣泛授權(quán)，以增加給北約相關(guān)資料的廣度和質(zhì)量。為了鼓勵(lì)多層次分類，斯文德森在其美英關(guān)系模式中對(duì)多動(dòng)機(jī)情報(bào)共享進(jìn)行了展望。國(guó)防情報(bào)局應(yīng)該對(duì)北約和北約情報(bào)融合中心的工作人員采取的輪換政策，此外，國(guó)防情報(bào)局應(yīng)該為北約情報(bào)專業(yè)人士提供在情報(bào)局基層工作交流的機(jī)會(huì)，基層工作主要是支援北約軍事行動(dòng)、制定政策和緊急計(jì)劃。利用其與歐洲聯(lián)合行動(dòng)和情報(bào)中心的關(guān)系，國(guó)防情報(bào)局應(yīng)該改變歐洲聯(lián)合行動(dòng)和情報(bào)中心的授權(quán)，把服務(wù)于歐洲盟軍最高司令作為其首要任務(wù)，其次是服務(wù)于美軍歐洲司令部司令。兩個(gè)職位都是由美國(guó)四星上將或其它將軍擔(dān)任，這種細(xì)微的變化似乎無(wú)關(guān)緊要，但是會(huì)增加歐洲聯(lián)合行動(dòng)和情報(bào)中心的壓力，迫使其將支援北約相關(guān)行動(dòng)作為首要任務(wù)，倘若如此，只有需要時(shí)才給美軍歐洲司令部工作人員提供情報(bào)的情況將會(huì)出現(xiàn)明顯逆轉(zhuǎn)。

加強(qiáng)北約情報(bào)融合中心作用。 北約情報(bào)融合中心是依據(jù)諒解備忘錄由美國(guó)出資建立的。該組織最適合成為北約軍事情報(bào)中心，而且應(yīng)該被納入軍事一體化結(jié)構(gòu)，并正式賦予支持北約高層和組成部隊(duì)指揮官的神圣使命。當(dāng)前北約情報(bào)融合中心的布局，明確支持歐洲盟軍最高司令用以指揮北約快速反應(yīng)部隊(duì)和聯(lián)合特遣部隊(duì)的軍事行動(dòng)，然而，技術(shù)上講該組織并不受制于聯(lián)合指揮作戰(zhàn)。整合北約情報(bào)融合中心，應(yīng)該在軍事一體化結(jié)構(gòu)的中心植入軍事作戰(zhàn)情報(bào)組織，并且將該組織和在荷蘭布魯森和意大利那不勒斯新揭牌的聯(lián)合司令部組成部門一樣置于同一層級(jí)上。