謝治菊

摘 ?要： 基層公務(wù)員的心態(tài)是影響精準扶貧效果的重要因素。調(diào)查顯示，十八大以來大部分基層公務(wù)員的心態(tài)是積極的，呈現(xiàn)出認同感增強、積極性提高、滿意度增加、責任心增強的良好態(tài)勢。但是，受基層工作性質(zhì)、考核機制設(shè)計、政策限度過大和精準扶貧“內(nèi)卷化”困境的影響，部分基層公務(wù)員也存在一些消極心態(tài)，如以“敷衍塞責”的心態(tài)面對責任擔當、以“疲于應(yīng)付”的心態(tài)對待檢查填表、以“急于求成”的心態(tài)跟風產(chǎn)業(yè)項目、以“消極應(yīng)考”的心態(tài)應(yīng)付入戶評估。為調(diào)適這些消極心態(tài)，應(yīng)減少檢查，破除扶貧中的形式主義;注重心理，激發(fā)基層公務(wù)員的內(nèi)生動力;賞罰分明，建立扶貧責任容錯機制;科學評估，完善精準脫貧指標體系。

關(guān)鍵詞： 基層公務(wù)員;精準扶貧心態(tài);內(nèi)卷化;容錯機制;科學評估

本文所指的基層公務(wù)員，主要是指縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）兩級政府工作人員?；鶎庸珓?wù)員的心態(tài)是指基層公務(wù)員對自己工作、生活、學習等的基本看法及其在此過程中的言行表現(xiàn)?；鶎庸珓?wù)員的心態(tài)包括工作心態(tài)、生活心態(tài)、社會心態(tài)與政治心態(tài)，其中工作心態(tài)是最重要的構(gòu)成，意指基層公務(wù)員在參與基層公共事務(wù)管理的過程中所表現(xiàn)出來的基本心理狀態(tài)及其情緒反應(yīng)。工作心態(tài)在很大程度上會影響其工作質(zhì)量、服務(wù)水平和辦事效率，從而進一步影響著政府政策執(zhí)行情況、政府公信力以及政府工作效率。精準扶貧是新時代基層公務(wù)員最核心的工作，其在扶貧中的心態(tài)好壞事關(guān)扶貧的成效，事關(guān)貧困戶的安危冷暖，應(yīng)該予以足夠的重視。精準扶貧中基層公務(wù)員的心態(tài)分為積極心態(tài)和消極心態(tài)，積極心態(tài)對扶貧工作有重要的促進，消極心態(tài)會降低扶貧的成效。因此，要通過調(diào)整基層公務(wù)員的心態(tài)來提升扶貧效果，最關(guān)鍵在了解他們在扶貧中的消極心態(tài)及其成因，并提出有效的調(diào)適策略。

一、精準扶貧中基層公務(wù)員心態(tài)研究動態(tài)

精準扶貧是習近平總書記2013年11月到湖南湘西考察時提出的重要思想，核心要義是針對不同的貧困環(huán)境、貧困人群、貧困狀況、貧困成因，堅持分類施策、因人施策、因地施策、因貧困原因施策、因貧困類型施策，做到精準識別、精準幫扶、精準監(jiān)管和精準脫貧。2014年3月，習近平總書記在全國兩會上，再次對精準扶貧的理念進行了闡釋，并在2017年黨的十九大報告中提出了2020年“貧困全摘帽”的偉大藍圖。其間，學界對此進行了大量探討，形成了精準扶貧研究的中國話語體系。在這話語體系中，精準扶貧理論、機制、難點、策略、成效評估是貫穿始終的邏輯主線，但鮮有關(guān)注扶貧主體心態(tài)的研究。心態(tài)決定心情，心情決定狀態(tài)。作為國家公職人員，精準扶貧中基層公務(wù)員的心態(tài)直接決定扶貧的成效。正是基層公務(wù)員的心態(tài)對扶貧工作的影響如此之大，近年來，國內(nèi)外學界已注意到此問題并開展了一定的研究，這些研究聚焦在以下四個方面：

首先，對公務(wù)員心態(tài)進行理論建構(gòu)。此建構(gòu)工作主要由國外的學者來完成。例如，Lipsky指出，基層公務(wù)員也是懷揣著對職業(yè)的熱愛、服務(wù)公眾的理念和做出貢獻的期盼而加入該隊伍，但基層公共事務(wù)的繁雜、公共資源的短缺、人手的不足、處理方式的不確定性和當事人的不可預測性讓他們的抱負和志向一再地受到打擊，濫用自由裁量權(quán)的消極心態(tài)由此形成[1];庫珀認為，公務(wù)員的心態(tài)受倫理責任的影響，擁有更多主觀倫理責任的公務(wù)員有更多的良知，更懂得感恩[2];全鐘燮將公共行政的建構(gòu)分為理性建構(gòu)和社會建構(gòu)，認為社會建構(gòu)下的公務(wù)員更具有自我省察、批判性反思、參與式互動的美德，此種美德有利于塑造良好的心態(tài)[3];沃拉斯則探討了理性主義、非理性的情感和無意識對政治中人性的影響[4]。雖然這些著述內(nèi)容不一、側(cè)重點不同，但均倡導一種思想，即是：作為行政系統(tǒng)主要構(gòu)成的公務(wù)員，其責任意識尤其是主客觀倫理責任的建構(gòu)對行政系統(tǒng)的高效運行有重要的作用。而公務(wù)員的責任意識受心態(tài)的影響較大，積極樂觀的心態(tài)對公務(wù)員公共精神的培育、公共責任的承擔、公共品質(zhì)的塑造有重要的正向促進[5]。

其次，對轉(zhuǎn)型期基層公務(wù)員的心理健康進行實證調(diào)查。調(diào)查顯示，基層公務(wù)員心理健康問題不容忽視，僅有48.7%表示對自己的心理健康滿意，普遍存在轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟的落差心理、人際關(guān)系敏感的戒備心理、知識觀念更新的緊張心理、引入問責體制的擔憂心理、心理溝通不暢的壓抑心理、職務(wù)晉升的巨大壓力心理、官至富隨的逐利獲益心理和唯權(quán)是用的尋租交易心理[6]。這些心理對他們的職業(yè)倦怠有重要的影響。數(shù)據(jù)表明，78.9%的基層公務(wù)員存在不同程度的職業(yè)倦怠[7]。而心理健康在基層公務(wù)員角色壓力對工作倦怠的影響關(guān)系中具有顯著的調(diào)節(jié)作用，心理健康狀況的提升使得角色超載對人格解體的影響有所減弱，反之亦然[8]。因此，讓基層公務(wù)員擁有健康的心理，對推動其不斷規(guī)避心理困境、完善人格特質(zhì)、培育公共情懷與公共精神、調(diào)動工作主動性與積極性、提升公共事務(wù)管理與社會環(huán)境適應(yīng)能力有一定的幫助，對進一步提高基層政府行政效率、提升基層公共事務(wù)治理效果、提高基層政府公信力亦有一定的參考。

復次，對十八大前后基層公務(wù)員心態(tài)變化進行分析。十八大之前，基層公務(wù)員心態(tài)變化主要是受社會轉(zhuǎn)型、稅費改革的影響。薛澤通指出了此種影響下基層公務(wù)員心態(tài)變化的現(xiàn)狀及調(diào)適的動因、路徑[9];鄭建君則從積極和消極心理狀態(tài)兩個方面進行研究，積極心態(tài)主要從心理健康、幸福感和心理資本狀況進行探討，消極心態(tài)主要從角色壓力和工作倦怠情況進行分析[10]。十八大之后，受“八項規(guī)定”和精準扶貧的影響，基層公務(wù)員心態(tài)再次發(fā)生變化，此變化有兩種取向：一種認為，十八大以來的從嚴治黨，逐漸培養(yǎng)了一大批敢于擔當、勇于奉獻的公務(wù)員，這些公務(wù)員責任心強、心態(tài)積極、任勞任怨，大部分積極向上，個別存在懶政、迷茫失落、急功近利等消極心態(tài)[11]。另一種則強調(diào)，部分公務(wù)員牢騷滿腹，考慮辭職的人越來越多[12]。這樣的情形在基層公務(wù)員隊伍中更為明顯。受工作環(huán)境艱苦、工資待遇不高、晉升通道狹窄等客觀因素的影響，部分基層公務(wù)員存在安于現(xiàn)狀、得過且過的消極心態(tài)[13]。正是由于有這樣的消極心態(tài)，有學者指出“公務(wù)員的辭職熱”已經(jīng)來臨。根據(jù)智聯(lián)招聘《2015春季人才流動分析報告》，公務(wù)員跨行業(yè)跳槽比例比2014年同期上漲了34%，公務(wù)員群體竟成為跳槽最活躍的白領(lǐng)[14]。這說明，作為管理基層社會公共事務(wù)的特殊群體，我國基層公務(wù)員正承受著前所未有的巨大壓力。

最后，通過質(zhì)性分析簡單描述精準扶貧中基層干部的心態(tài)。鐘漲寶、李飛以武漢市H區(qū)Q村為例，以質(zhì)性分析的方法和敘述化手段，分析了精準扶貧中貧困戶、普通農(nóng)戶、村民代表及黨員、富人、村干部、駐村干部的心態(tài)及其成因，明確指出村干部在精準扶貧中有“照章辦事完成扶貧任務(wù)、開拓創(chuàng)新謀求長遠規(guī)劃”兩種心態(tài)[15]。孫萌指出，部分公務(wù)員精準扶貧工作流于形式、走馬觀花，存在“敷衍塞責的應(yīng)付心態(tài)、事不關(guān)己的抵觸心態(tài)、以權(quán)謀私的補償心態(tài)、急于求成的跟風心態(tài)”[16]。孫萌所指出的公務(wù)員心態(tài)在精準扶貧中比較典型，此種心態(tài)對扶貧成效會產(chǎn)生嚴重的負面影響，但現(xiàn)有的研究并沒有去探討這些影響，更沒有對精準扶貧中基層公務(wù)員的具體心態(tài)進行實證調(diào)查、定量分析和類型化闡釋。

上述研究可以為本文提供一些案例、素材和思路借鑒，但這些研究明顯有兩方面的不足：一是研究方法以質(zhì)性研究和敘事分析為主，沒有實證調(diào)查和量化分析，這不能全面、有效地反映精準扶貧中公務(wù)員的心態(tài);二是研究對象以普通公務(wù)員的普通心態(tài)為主，缺乏對基層公務(wù)員精準扶貧心態(tài)的專門研究，這在“全員扶貧、全過程扶貧、全資源扶貧”的當下，對優(yōu)化扶貧資源配置、強化扶貧政策執(zhí)行和提升扶貧效果是極其不利的，這凸顯出本文的重要性和必要性。

二、精準扶貧中基層公務(wù)員心態(tài)調(diào)查

當前，我國基層公務(wù)員面臨更加復雜的外部環(huán)境和更趨脆弱的基層治理環(huán)境。尤其農(nóng)村稅費改革后， 在變化及調(diào)適社會主義新農(nóng)村的大背景下， 國家對農(nóng)村采取了“多予、少取、放活”的政策， 基層工作性質(zhì)的變化引發(fā)了基層公務(wù)員心態(tài)的變化。黨的“十八大”以后，從中央到地方強力推進作風建設(shè)和反腐倡廉，各項規(guī)定、禁令不斷出臺，既打老虎又拍蒼蠅。在此背景下，無論是公務(wù)員的工作方式、生活方式還是交往方式都會發(fā)生很大的變化，這些變化會對基層公務(wù)員的心態(tài)造成強烈沖擊。為深入了解精準扶貧背景下基層公務(wù)員的心態(tài)及其變化特征，2017年1-12月，課題組先后10余次到貴州、重慶和四川3?。ㄊ校┕珓?wù)員管理局和基層政府做大規(guī)模問卷調(diào)查和深入訪談。調(diào)查共涉及30余個縣（市區(qū)）130余個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和縣屬部門，共獲取有效調(diào)查問卷3209份，其中，貴州省1478份，四川省805份，重慶市926份。為保證調(diào)查樣本的代表性，雖屬于同一級別，但考慮到街道辦事處和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的性質(zhì)和工作內(nèi)容、工作對象不同，課題組首先將調(diào)查范圍分為鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)、街道辦事處和縣屬職能部門3類;在此基礎(chǔ)上，選取分管土地、財政、扶貧、社保、信訪、維穩(wěn)和福利等民生領(lǐng)域的重點人群進行調(diào)查，調(diào)查對象中，男性占59.9%，10年以下工作年限的人員占55%，少數(shù)民族公務(wù)員占43.9%，文化程度為本科的公務(wù)員占70.6%，科級以下、科級和處級的比例分別為53.7%、33.8%和12.5%，年齡在31-45歲之間的公務(wù)員占48.7%，說明調(diào)查的公務(wù)員以青壯年為主，符合基層公務(wù)員的身份定義。

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在精準扶貧的背景下，60.7%被調(diào)查者對工作狀態(tài)比較滿意，64.2%表示生活幸福，94.4%在努力地、積極地工作，76.9%認為自己在工作中的付出是值得的，58.3%選擇這一職業(yè)是為了實現(xiàn)自己的人生價值，66.9%在工作中堅持“公平優(yōu)先、效率兼顧”的辦事原則，77%認為職位晉升的關(guān)鍵因素是能力和人品而非其他，89.5%認為群眾利益和公共利益更重要，93%認為“八項規(guī)定”對基層政府和社會風氣的影響是積極的;同時，68.5%被調(diào)查者表示十八大以來自己的工作責任心更強，57.1%表示工作積極性增加，55.8%選擇了滿意度有所提升。這說明，盡管有精準扶貧的巨大壓力，十八大以來大部分基層公務(wù)員的心態(tài)是積極的、健康的，呈現(xiàn)出“認同感增強、積極性提高、滿意度增加、責任心增強”的態(tài)勢。正如有學者所言，基層公務(wù)員大多會采取積極的態(tài)度面對職業(yè)倫理困境，較少有回避傾向[17]。但是，受精準扶貧壓力大、時間緊、加班多、責任重的影響，部分基層公務(wù)員也存在一些不良的消極心態(tài)，具體表現(xiàn)如下。

1.以“敷衍塞責”的心態(tài)面對責任擔當

對于基層扶貧干部的責任擔當，中辦和國辦2016年聯(lián)合印發(fā)的《脫貧攻堅責任制實施辦法》明確規(guī)定，對于貧困縣的扶貧管理，縣黨政正職領(lǐng)導要遵從“不脫貧不調(diào)整、不摘帽不調(diào)離”的原則，該原則在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級自然傳導。這雖然強化了貧困地區(qū)基層干部的任務(wù)和責任，但他們的壓力卻越來越大。訪談時，重慶某鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部指出，現(xiàn)在基層干部的壓力普遍較大，對上壓力主要來自檢查增多、工作任務(wù)重和政策的層層落實;對下壓力來自老百姓感恩意識不足、法治意識淡薄、僥幸心理較多、基本素質(zhì)不高。該鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部反映的問題在其他地區(qū)也普遍存在。據(jù)了解，盡管存在一定的地區(qū)差異，基層干部要承擔的責任和壓力確實較多，上級壓在基層黨政負責人身上的“一票否決”事項如信訪維穩(wěn)、安全生產(chǎn)、精準扶貧等高達7-8項，這還不包括屬地管理派生的諸多“第一責任”工作。面對“一票否決”的壓力，許多基層公務(wù)員感到無奈又心酸。正如此次調(diào)查所顯示，36.9%的基層公務(wù)員認為上級對他們的責任追究不合理。至于責任追究不合理的原因，第一原因是權(quán)責利不對等，占32.9%;第二原因是追究范圍不合理，占34.6%;第三原因是責任承擔壓力過大，占28.9%。正因為有些責任追究不合理，才有高達66.7%的被調(diào)查者認為信訪維穩(wěn)的“一票否決”制應(yīng)該取消，尤其應(yīng)撤銷拆遷安置補償中的“一票否決”制。訪談時，某市一位分管安全的副鄉(xiāng)長告訴我們，他分管的安全工作，花大力氣去抓了，也盡力去做了，但因安全工作偶然性大、突發(fā)性強，安全問題仍時有發(fā)生，根本沒有辦法去很好地預防。因為很多被追究的責任并不是他們本身不努力，而是基層長期矛盾的必然現(xiàn)象甚至是意外。當然，在強力問責下，雖然有一定的不滿情緒，大部分公務(wù)員還是在兢兢業(yè)業(yè)完成本職工作。但是，基層扶貧干部雖有扶貧責任，卻沒有相應(yīng)的利益保障。數(shù)據(jù)表明，55%的扶貧干部一周的工作時間是6-7天，58.4%的扶貧干部每天的工作時間在8-12小時，7.7%的干部在12小時以上。他們?nèi)绱说匦量喔冻?，工作報酬卻比較低下。高達99%的扶貧干部認為其報酬一般或偏低，其中，年收入在5-10萬元之間的被調(diào)查對象占73.4%，還有2.7%的在5萬元以下。由于收入低、壓力大，有辭職想法的公務(wù)員占38%。這說明，由于權(quán)責利不對等，部分基層公務(wù)員對扶貧責任的擔當難免有所敷衍。

2. 以“疲于應(yīng)付”的心態(tài)對待檢查填表

基層扶貧干部責任大、條件艱苦、任務(wù)繁重，但自從開展精準扶貧工作以來，各類考核評比、檢查層出不窮。精準扶貧的檢查較多，從檢查主體看，有國家級、省級、市級、縣級和第三方檢查;從檢查時間看，有月報、季度檢查、半年檢查、年度檢查;從檢查方式看有現(xiàn)場檢查、口頭匯報和書面匯報;從檢查手段看，有臨時抽查和定期檢查。但不管是哪種檢查，因標準不一、要求不同、形式各異，鄉(xiāng)鎮(zhèn)扶貧干部都得面對重新填表的問題。例如，某組駐村10來天，就先后開展了脫貧攻堅巡查、半年工作綜合考評、半年脫貧攻堅工作考評、“雙百工程”實地觀摩等10來項檢查。訪談時某市一位扶貧干部說，整個扶貧過程中上級檢查多、填表多，該鄉(xiāng)2017年接受大型檢查10余次，小檢查幾十次，往往國家考核評估結(jié)束后省里來檢查，省級檢查結(jié)束后市里又來檢查。上級檢查多是為了讓基層重視扶貧工作，發(fā)現(xiàn)問題后及時整改，但由于各級政府的檢查標準有細微差異，這加大了扶貧干部的工作量。由于填表標準不一致，表格不停地修改，以致檔案里有各級政府的檢查表格，反復填表的情況很突出。其實，檢查增多引發(fā)的“精準填表”問題，已引發(fā)各類媒體的高度關(guān)注。例如，2017年6月5日，中青網(wǎng)發(fā)表評論《莫讓精準扶貧陷入“精準填表”泥潭》，批評一些地方表格標準不穩(wěn)定，省里模版有變就要求基層重新算賬、填表、上報，這不僅耗費大量的人力物力財力，還會助長扶貧中的形式主義，損害群眾利益[18]。同年8月到12月，《人民日報》多次刊發(fā)部分地區(qū)“精準扶貧”變“精準填表”的評論文章，再次引發(fā)了人們的熱議。文章指出，近期走訪發(fā)現(xiàn)，有些地方在制定扶貧政策和考評指標體系時依然存在嚴重的形式主義和面子工程，填表成了扶貧工作的最大負擔。此事的另一個弊端是耗費大量的打印費。據(jù)悉，一個貧困村花在打印上的錢不少于2萬元，更有貧困鄉(xiāng)為迎接檢查，僅打印費就花掉了10萬多元[19]。由于精準扶貧中仍存在形式主義和官僚主義，部分基層干部對待檢查填表的態(tài)度自然會有所應(yīng)付。

3.以“急于求成”的心態(tài)跟風產(chǎn)業(yè)項目

目前，可持續(xù)脫貧仍然是精準扶貧最大的難點所在。扶貧治理之所以不可持續(xù)，在于扶貧治理的載體——基層治理資源的不可持續(xù)性，而資源不可持續(xù)的主要原因在于制度建構(gòu)有缺陷[20]。產(chǎn)業(yè)扶貧即是如此。之所以這么認為，因為貧困戶持續(xù)脫貧取決于兩個要素：自身可持續(xù)發(fā)展能力與可持續(xù)脫貧的機會。目前，很多地方進行了產(chǎn)業(yè)扶貧，短期內(nèi)貧困戶的收入有所提高，但從長遠來看，存在一些問題，這與政府對產(chǎn)業(yè)扶貧求大求全有很大的關(guān)系。為急于出成績，有的干部缺乏思路，不切合當?shù)氐馁Y源條件實際，盲目跟風上項目、上產(chǎn)業(yè)。云南楚雄縣政協(xié)對該縣30個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、60個村委會、247戶建檔立卡貧困戶、58戶非貧困戶的抽樣調(diào)查表明，產(chǎn)業(yè)扶貧跟風現(xiàn)象嚴重是制約該地區(qū)精準扶貧成效的重要原因。為急于脫貧，一些基層政府熱衷于短期內(nèi)可見成效的項目，不愿選擇長遠收益的項目，產(chǎn)業(yè)發(fā)展長短結(jié)合不夠，可持續(xù)脫貧的條件不足。近年來，西南地區(qū)許多縣域不顧當?shù)貙嶋H情況，大規(guī)模養(yǎng)殖黑山羊、土雞、香豬，種植獼猴桃、核桃和金銀花等農(nóng)特產(chǎn)品，已出現(xiàn)滯銷案例?；鶎痈刹吭诜鲐氈兄杂懈L上項目上產(chǎn)業(yè)的心態(tài)，因為許多產(chǎn)業(yè)要2-3年才見成效，但一些地方要求貧困戶1年內(nèi)就要脫貧，短期考核和長期效益的矛盾讓基層干部不愿意采取創(chuàng)新的方式上新的產(chǎn)業(yè)，只好采用其他地方短期內(nèi)已見成效的產(chǎn)業(yè)來跟風。同時，穩(wěn)定的產(chǎn)業(yè)扶貧需要勞動力和文化，但一般貧困戶家里都缺乏勞動力，也缺乏文化，所以一些地方在做產(chǎn)業(yè)扶貧時，都要考慮這兩個因素，進而尋找相對成熟的能做的產(chǎn)業(yè)。此外，產(chǎn)業(yè)扶貧效果受市場的影響較大，扶貧干部在選擇要發(fā)展的產(chǎn)業(yè)時，市場的不確定性不好掌控，因而只好選擇風險相對較小、市場相對成熟的產(chǎn)業(yè)來發(fā)展。在此背景下，比較成熟的項目、大的項目、帶動力強的項目、成效快的項目往往會成為首選，出現(xiàn)跟風現(xiàn)象也不足為奇。

4.以“消極應(yīng)考”的心態(tài)應(yīng)對入戶評估

為確保2020年全國貧困人口脫貧摘帽，自2016年開始，國家引入第三方評估機制，對精準扶貧中貧困人口的識別率、退出率和幫扶工作群眾滿意度進行評估。第三方評估是績效管理的重要方式，通過查找問題、特色與亮點，可以克服政府自我評估的缺陷，有利于客觀評價精準扶貧的效果，是一種制度創(chuàng)新。經(jīng)過2016年的試點和2017年的正式評估，第三方評估取得了一定的成效，但也暴露出一些問題，如“算賬脫貧”和“被脫貧”現(xiàn)象時有發(fā)生，部分駐村干部幫扶工作未落到實處，各地基層政府以趕考的心態(tài)迎接評估，評估中的外部“干擾”嚴重等[21]。由于第三方評估是一種考核，部分基層干部擔心“考不出”好的成績，因此往往以“應(yīng)考”的心態(tài)來看待第三方評估，在評估組入村之前，提前給貧困戶發(fā)放慰問金或慰問物品，或?qū)⒁恍┬麄髻Y料提前發(fā)放給貧困戶，或?qū)ω毨籼崆啊拜o導”，以便讓貧困戶按其授意來回答問題。評估組在評估中發(fā)現(xiàn)的這些問題確實在一定程度上存在，但是，站在基層干部的立場，他們在入戶評估中之所以有這樣或那樣的抵觸心態(tài)，因為無論誰來評估，“群眾滿意度”的測量都難以做到客觀、公正。按照測量指標，群眾滿意度主要測量貧困戶對幫扶工作隊、幫扶責任人、幫扶方式和幫扶工作效果的滿意度。滿意度是一個人的主觀感受，群眾對精準扶貧工作滿意與否雖然與工作的成效有關(guān)，但更與貧困戶個人的認知和人格特質(zhì)有關(guān)。按道理，幫扶干部只要認真做好了幫扶工作，貧困戶就應(yīng)該滿意。但現(xiàn)實是，扶貧干部面對的貧困戶是比較復雜的群體，這些群體可能有一些過去積累的矛盾和恩怨，或群體中的部分人欲望較多、溝壑難填，還有一些貧困戶受利益的影響比較明顯，故而他們評價的滿意度不一定反映了真實的狀況，難怪基層公務(wù)員要以“趕考”的心理來對待評估。再加上，評估主體部分大多是無工作經(jīng)驗的大學生，這些學生不熟悉農(nóng)村工作，與農(nóng)民交流有一定的困難。為完成任務(wù)，部分學生照本宣科、生搬硬套，甚至替農(nóng)戶作答;部分評估主體在檢查建卡情況時，不區(qū)分計數(shù)方式和涂改情況，一律判定有問題，這在一定程度上扶貧挫傷了干部的積極性，消極心態(tài)就此形成。

據(jù)統(tǒng)計，十八大以來，我國減貧人口高達6853萬人，2017年末全國農(nóng)村貧困人口為3046萬人，比2016年減少1289萬人，貧困發(fā)生率僅為3.1%[22]。但是，此次調(diào)查結(jié)果還是顯示，57.4%的被調(diào)查者認為基層工作的難點是扶貧攻堅。至于扶貧攻堅的效果，只有43%的基層公務(wù)員認為精準扶貧成效較好，有高達46.5%的被調(diào)查者認為成效一般，仍有10.5%的被調(diào)查者認為成效較差。這說明，基層公務(wù)員心態(tài)不僅影響扶貧客觀效果，還對扶貧主觀效果有制約。

三、精準扶貧中基層公務(wù)員心態(tài)影響因素

影響公務(wù)員心態(tài)的因素有四大方面，包括社會整體的價值觀及心態(tài)、個人成長背景及性格特質(zhì)、行政環(huán)境及制度、工作性質(zhì)及職位。由于制度建構(gòu)對行政環(huán)境和行動邏輯具有重要的影響，考慮到基層公務(wù)員工作性質(zhì)的特殊性，故本文主要從精準扶貧的體制機制角度探討其消極心態(tài)的成因。

1.工作環(huán)境的特殊性會產(chǎn)生基層公務(wù)員的消極心態(tài)

因無法提供及時的反應(yīng)和適當?shù)姆?wù)，基層公務(wù)員僵化死板、反應(yīng)遲鈍的行為模式一直飽受爭議。究其原因，在于基層公務(wù)員所處的工作環(huán)境?；鶎庸珓?wù)員的工作環(huán)境是由一些共同的情景建構(gòu)的，這些共同的情景會導致共同的行為模式，即激勵不足、規(guī)則依賴、選擇執(zhí)行與一線棄權(quán)。一般來說，基層公務(wù)員的工作環(huán)境面臨如下狀況：一是與要完成的任務(wù)相比，基層公務(wù)員所擁有的資源是嚴重不足的;二是隨著時間的推移，民眾對公共服務(wù)的需求會不斷地增加;三是民眾對基層公務(wù)員組織的目標常常是含混不清的，疑義甚多，甚至是相互抵觸的;四是基層公務(wù)員為完成工作目標所持有的表現(xiàn)，即使不是完全不可能，也是難以衡量的[23]。正是由于基層公務(wù)員面臨資源不足、需求增加、目標模糊、績效難以量化的工作環(huán)境，其常規(guī)的例行工作都難以有效支撐，更何況面對帶有運動式治理特征的“壓力大、任務(wù)重、責任多”的精準扶貧工作，其消極心態(tài)可想而知。正如一項研究所發(fā)現(xiàn)的，基層公務(wù)員心理不健康的原因與資源不足、工作負擔過重以及角色的模糊性有很大的關(guān)聯(lián)，此種關(guān)聯(lián)會助長基層公務(wù)員的消極心態(tài)[24]。

2.考核機制不合理會助長基層公務(wù)員的消極心態(tài)

精準扶貧考核機制不合理會導致基層公務(wù)員工作缺乏長遠的規(guī)劃，助長其消極心態(tài)，有兩方面的表現(xiàn)：一方面，對精準扶貧干部尤其是掛職干部的考核時間過短。精準扶貧是一項民生工程，也是地方政府的政績工程，在扶貧干部中，一部分是當?shù)氐脑v干部，另一部分是上級選派而來的，在這些選派的干部中，有的來自高校，有的來自企業(yè)，有的來自博士團，有的來自上級政府相關(guān)職能部門。無論是本土干部還是選派干部，都面臨“任務(wù)重、時間緊、壓力大”的困境，難以做到扶貧項目的長遠規(guī)劃。更何況，外來的扶貧干部掛職一般是2-3年，他們對當?shù)夭皇煜?，當面臨被量化的扶貧指標時，他們也只能選擇能盡快見效益的項目。另一方面，項目制考核讓基層公務(wù)員陷入了“精英俘獲”的尷尬境地。所謂“精英俘獲”，是指少數(shù)在政治或經(jīng)濟上占優(yōu)勢的群體俘獲了本該由大多數(shù)人占有的政府轉(zhuǎn)移支付的資源[25]。為何會出現(xiàn)“精英俘獲”？在項目制考核的壓力下，扶貧干部更愿意與鄉(xiāng)村精英合作，因為此輪精準扶貧已讓各級黨委和政府都簽下了軍令狀，貧困戶脫貧與否與官員的職位、晉升和待遇掛鉤，有“不脫貧、不脫鉤”之說。在強大的壓力下，扶貧干部必然會將快速有效的脫貧方法作為行動邏輯，與鄉(xiāng)村精英的合作就是理性的選擇。至于扶貧的實際效果，尤其是長期效果，并不是他們優(yōu)先考慮的問題。由于考核機制不合理，基層公務(wù)員在工作中比較重視眼前利益，一旦扶貧項目所耗時間和精力過多，他們根本無法承受時間成本，更無法承擔失敗的后果，由此會助長其在扶貧中的消極心態(tài)。

3.政策限度過大引發(fā)的“等靠要”心理會加劇基層公務(wù)員的消極心態(tài)

美國學者戴維·伊斯頓認為，公共政策是解決市場失靈的重要選擇，是對社會價值的權(quán)威分配。作為公共政策的一種，精準扶貧政策是為解決市場失靈所引發(fā)的收入差距擴大和公共產(chǎn)品供給失衡的問題，其目的在于縮小城鄉(xiāng)差距。但是，公共政策也應(yīng)該有一定的限度。所謂公共政策限度，是公共政策所發(fā)揮作用的范圍和所行使職能的界域。按照科斯的觀點，在效率領(lǐng)域，當公共政策的收益小于成本時，就應(yīng)該考慮要放棄公共政策而采用市場規(guī)則;在公平領(lǐng)域，當政策施行引發(fā)的負外部性大于正外部性時，也應(yīng)該考慮放棄該政策，或使用新的政策來代替該政策。精準扶貧政策是公平領(lǐng)域的政策，其邏輯起點是因資源、稟賦、能力和環(huán)境的差距，貧困戶靠市場規(guī)則無法達成脫貧的目的，故而要靠政府通過公共政策來調(diào)節(jié)。然而，由于政策設(shè)計不合理，限度過大，引發(fā)了貧困戶的“等靠要”心理。當部分農(nóng)民看到其他貧困戶享受某種優(yōu)惠政策而自己沒能享受時，就會產(chǎn)生要求政府給予相同待遇的心理，“爭當貧困戶”現(xiàn)象就會發(fā)生。特別是，面對像異地扶貧搬遷這樣的巨大福利，貧困戶得到的補貼較高，多的甚至十多萬，這對于那些處于貧困狀態(tài)或臨界貧困狀態(tài)但沒享受到政策的農(nóng)民來說，心理會極不平衡，他們認為政府也應(yīng)該給予其相同的補助，久而久之，就會形成一種“等靠要”的心理。然而，由于信息不對稱，政府難以獲得貧困戶的全部信息，因此盡管獲得了政策資助，貧困戶不一定會按照政策目標和政策初衷來行事，會存在“逆向選擇”和“敗德行為”。在此背景下，貧困戶對政府的依賴心理逐步加深，且日益合理化。一旦貧困戶“等靠要”心理被合理化，基層公務(wù)員就會新增大量額外的篩查、解釋、動員等工作，這會加劇他們的消極心態(tài)。

4.精準扶貧的“內(nèi)卷化”困境會擴大基層公務(wù)員的消極心態(tài)

我國當前的精準扶貧資源配置正面臨著嚴重的“內(nèi)卷化”困境。所謂“內(nèi)卷化”困境，是指大量的資源投入和強力的政策干預使精準扶貧的內(nèi)部系統(tǒng)變得更加精細、專業(yè)與復雜，但由于這些投入和干預都是外在的，且沒有完全契合貧困戶的需求，因此并未從根本上改變貧困人口資源稟賦的脆弱性，反而加劇了農(nóng)村內(nèi)部的利益分化，激發(fā)了貧困戶與非貧困戶之間的矛盾，從而導致扶貧的邊際效應(yīng)遞減，讓扶貧目標從“救濟式”轉(zhuǎn)向“開發(fā)式”變得更加困難，致使精準扶貧陷入難有實質(zhì)性發(fā)展的剛性結(jié)構(gòu)之中[26]。由于存在精準扶貧的“內(nèi)卷化”困境，基層公務(wù)員的工作難度和工作壓力都會大大增加，進而會降低其工作效率和工作效益，擴大基層公務(wù)員的消極心態(tài)。

四、精準扶貧中基層公務(wù)員心態(tài)調(diào)適策略

無論從宏觀數(shù)據(jù)還是微觀案例來看，目前我國基層公務(wù)員的心態(tài)確實存在面臨問責的擔憂和溝通不暢的問題，為了打好脫貧攻堅戰(zhàn)，調(diào)適精準扶貧中基層公務(wù)員的心態(tài)已刻不容緩。

1.減少檢查，破除扶貧中的形式主義

早在2016年10月，為懲治部分地區(qū)精準扶貧中的形式主義，國務(wù)院扶貧辦就下發(fā)通知要求各地要統(tǒng)籌規(guī)劃、減少檢查，要加強扶貧工作的信息化管理、減少紙質(zhì)材料，要減少扶貧中高檔展板和材料的制作、節(jié)約花銷。但是，由于各級政府扶貧壓力大，投入的人力物力財力較多，對扶貧成效的期待也自然較高，相應(yīng)的檢查和評估自然而然就多了起來。為此，應(yīng)首先減少檢查的頻次，利用信息化手段統(tǒng)一檢查的表格形式，讓扶貧工作遠離填表的煩惱。上級政府應(yīng)在認真調(diào)研的基礎(chǔ)上，設(shè)計科學的表格形式，設(shè)計好的表格要相對固定，不隨意更改，讓扶貧干部從繁瑣的填表中解脫出來，專心致力于貧困戶個人的發(fā)展和能力的提升;應(yīng)順其自然，讓扶貧避免擾民之嫌;應(yīng)信任基層，簡化檢查內(nèi)容，讓扶貧走出迎檢怪圈，把精力投入到貧困戶產(chǎn)業(yè)發(fā)展之中。最后，建議建立省級數(shù)據(jù)庫，設(shè)立市縣鎮(zhèn)村各級管理員，村級管理員負責對貧困戶基礎(chǔ)數(shù)據(jù)進行采集、整理、加工和上傳，鄉(xiāng)級管理員對貧困數(shù)據(jù)進行核實和加工，縣市級管理員主要對數(shù)據(jù)進行管理，這樣才能夠?qū)ω毨魯?shù)據(jù)進行動態(tài)管理和調(diào)整。當然，還得增強扶貧干部尤其是村干部的信息化意識，提升其信息化水平，否則，即使有現(xiàn)代信息技術(shù)，部分干部也不會使用，扶貧中的形式主義難以破除。

2.注重心理，激發(fā)扶貧干部的內(nèi)生動力

新時代，只有盡快把各級公務(wù)員的政治思想、科學文化素質(zhì)都提升起來了，將各級公務(wù)員的工作本領(lǐng)和工作能力都提高了，國家治理體系才能更加有效運轉(zhuǎn)[27]。然而，事實是，部分扶貧干部思想觀念落后，安于現(xiàn)狀，沒有發(fā)展動力，內(nèi)生動力嚴重不足，被動參與扶貧，呈現(xiàn)出整體的貧困思維。如果不改變這種思維，貧困戶依靠項目、資金等外力推動可以短期脫貧，但稍后又會回到原點。為此，隨著扶貧攻堅的深入開展，改變扶貧干部的思維，關(guān)注扶貧干部的心理就顯得尤為重要。首先，重視扶貧者的感受和需要，健全扶貧者利益和需求表達機制，增強他們在貧困治理中的積極性與主動性。第二，重視基層公務(wù)員心理健康。加大對扶貧者心理健康的關(guān)注，將基層干部的心理保健納入基本醫(yī)療范疇，定期開展心理健康咨詢，邀請專家開展心理輔導，鼓勵社會工作者開展心理服務(wù)。通過多種舉措，讓扶貧者擁有健康、開放、上進的心態(tài)，從根本上激發(fā)他們干好扶貧工作的內(nèi)生動力。

3.賞罰分明，建立扶貧責任容錯糾錯機制

扶貧中的容錯機制是指為提高扶貧效率，對扶貧干部用改革創(chuàng)新的方式開展扶貧而產(chǎn)生的失誤或錯誤進行科學認識，允許試錯，以鼓勵扶貧干部勇于嘗試、大膽創(chuàng)新。扶貧中的糾錯機制是指因改革創(chuàng)新導致扶貧出現(xiàn)偏差或者失誤時，及時采取措施予以糾正，以避免或減少損失。容錯糾錯機制是鼓勵干部大膽改革、銳意進取的重要舉措，必將為干部的創(chuàng)新和作為保駕護航。然而，事實是，在精準扶貧領(lǐng)域，針對基層干部的容錯糾錯機制還未真正建立。正因為精準扶貧背景下基層公務(wù)員壓力大、責任重，又沒有容錯糾錯機制，調(diào)查時發(fā)現(xiàn)，高達94.8%的基層公務(wù)員完全理解“公務(wù)員辭職現(xiàn)象”，報酬低、壓力大、責任重成為他們有辭職想法的主要原因，分別占37.3%、36.3%和16.1%。這說明，在精準扶貧領(lǐng)域建立賞罰分明的激勵機制和容錯糾錯機制尤為必要。為此，應(yīng)建立科學合理的激勵機制，給予扶貧干部更多的關(guān)愛。同時，應(yīng)從精神和物質(zhì)兩個層面對基層公務(wù)員的扶貧工作予以肯定。只有這樣，基層公務(wù)員在扶貧中的權(quán)責利才能實現(xiàn)對等，激勵扶貧干部以科學的方法和高度的責任心將扶貧真正做到根上。此外，建立容錯糾錯機制，區(qū)別對待脫貧問題。對于個別因客觀原因、政策調(diào)整、貧困戶內(nèi)生動力不足而引發(fā)的不脫貧，只要扶貧干部已經(jīng)盡力，建議不追究扶貧干部的責任。當然，建立扶貧容錯糾錯機制并不是簡單地包容和承認錯誤，必須建立與之相配套的事前防錯機制和事后糾錯機制。為使容錯糾錯機制更科學、合理，應(yīng)用好精準扶貧考核評價的指揮棒，強化正向激勵與負向激勵，將扶貧容錯糾錯機制與考核評價、獎優(yōu)罰劣、民意支持等結(jié)合起來，助推精準扶貧盡快實現(xiàn)目標。

4.科學考核，優(yōu)化精準扶貧第三方評估體系

適當對精準扶貧開展評估，有利于及時了解幫扶動態(tài)，制定科學的幫扶方案。目前，我國針對精準扶貧的評估分為三類：一是精準扶貧過程的動態(tài)評估，目的是監(jiān)督扶貧資源是否被有效利用;二是對幫扶干部的工作考核，目的是了解幫扶干部的工作成效;三是貧困戶脫貧的第三方評估，目的是評價貧困戶是否可以脫貧[28]。在這些評估中，第三方評估是最重要的評估，具有評估主體獨立和專業(yè)、評估過程客觀和高效、評估結(jié)果權(quán)威和公正等特點，能夠推進政府治理體系現(xiàn)代化，強化社會監(jiān)督，表達群眾利益訴求，但也存在資金依賴、制度規(guī)范缺失、評估專業(yè)化和評估結(jié)果應(yīng)用等問題，給基層公務(wù)員的心態(tài)帶來了一定的負面影響[29]。為此，應(yīng)完善制度設(shè)計，強化評估機制的信息化、透明化和法制化，夯實第三方評估的法律基礎(chǔ)，做到評估內(nèi)容公開、過程公開和結(jié)果公開，將評估結(jié)果與干部考核任免結(jié)合起來，增強第三方評估的權(quán)威性[30]。加強能力建設(shè)和評估培訓，合理設(shè)計評估內(nèi)容，確保第三方評估的科學性、專業(yè)化和接地氣。規(guī)范評估流程，科學設(shè)定評估指標，合理搭建評估平臺，典型選取評估對象，恰當使用評估工具，確保評估的客觀性和高效性。完善第三方評估指標體系。貧困人口識別準確率、退出準確率和幫扶工作群眾滿意度即“兩率一度”是第三方考核基層干部扶貧工作的重要指標。但是，無論是哪種評估，“兩率一度”固然重要，最重要的是評估貧困戶個人的發(fā)展能力是否得到提升。其實，新時代的貧困戶之所以貧困，除老、弱、病、殘等客觀原因之外，最大的原因在于貧困戶自身發(fā)展能力不足。調(diào)查顯示，農(nóng)戶的發(fā)展能力對農(nóng)業(yè)收入和非農(nóng)收入確有正向的促進。然而，現(xiàn)實是，現(xiàn)在的貧困戶基本上自身發(fā)展能力都不足，這在易地扶貧搬遷戶中尤為明顯。一些貧困戶搬遷后，不僅生計的可持續(xù)性不同程度受到影響，還卷入賭博、打架斗毆的泥潭。因此，要實現(xiàn)貧困戶收入的可持續(xù)增長，就應(yīng)該想辦法提升他們的發(fā)展能力，這也相應(yīng)地要求第三方評估體系應(yīng)著眼于貧困戶可持續(xù)發(fā)展能力的測量。只有這樣，評估的內(nèi)容和指標體系才會更加科學和優(yōu)化。

參考文獻：

[1]Michael Lipsky. Street-level Bureaucracy： Dilemmas of the Individual in Public Services[M[，New York： Russell Sage Foundation，2010：3.

[2][美]特里·L·庫珀.行政倫理學：實現(xiàn)行政責任的途徑[M].張秀琴譯.中國人民大學出版社，2010：98.

[3][美]全鐘燮.公共行政的社會建構(gòu)：解釋與批判[M].孫柏瑛等譯.北京大學出版社，2008：126.

[4][美]格雷厄姆·沃拉斯.政治中的人性[M].朱曾汶譯.商務(wù)印書館，1995：序言.

[5]William Galston. Liberal Purposes： Goods，Virtues， and Duties in the Liberal State[M[. Cambridge ?University ?Press，1991：32.

[6]宋麗紅.轉(zhuǎn)型時期我國基層公務(wù)員心理健康問題的主要表現(xiàn)[J].哈爾濱師范大學社會科學學報， 2012，（1）：33-38.

[7]國務(wù)院發(fā)展研究中心人力資源研究培訓中心課題組.公務(wù)員壓力與心理健康現(xiàn)狀調(diào)査[J].西部大開發(fā)，2012，（8）：67-68.

[8]鄭建君.基層公務(wù)員角色壓力與工作倦怠的心理健康調(diào)節(jié)作用[J].哈爾濱工業(yè)大學學報（社會科學版） 2015，（1）：20-25.

[9]薛澤通.當代基層公務(wù)員的心態(tài)變化及調(diào)適[M].中共中央黨校出版社，2007：序言.

[10]鄭建軍.基層公務(wù)員心理狀況實證研究[M].中國社會科學出版社，2013：序言.

[11]龔云.十八大以來公務(wù)員心態(tài)有何變化[J].人民論壇，2017，（8）：20-2.

[12]孫愛東，胡錦武.禁令之下公務(wù)員心態(tài)調(diào)查[J].決策探索，2014，（2）：54-56.

[13]梁永.貧困地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員消極工作心態(tài)探析[J].中共山西省委黨校學報，2010，（2）：77-80.

[14]戴玉.“公務(wù)員辭職潮”來了嗎？ [J].南風窗，2015，（8）.

[15]鐘漲寶，李飛.插花貧困地區(qū)村莊的不同主體在精準扶貧中的心態(tài)分析[J].西北農(nóng)林科技大學學報（社會科學版），2017，（2）：10-17.

[16]孫萌.精準扶貧要杜絕四種不良心態(tài)[J].領(lǐng)導科學，2017，（27）：42.

[17]李春成，錢怡青.執(zhí)法機關(guān)公務(wù)員職業(yè)倫理困境研究——以S機關(guān)為例[J].福建行政學院學報，2017，（2）：42-52.

[18]余飛. 莫讓精準扶貧陷入“精準填表”泥潭[DB/OL].中國青年網(wǎng)http：//news.youth.cn/jsxw/201706/t20170605_9967998.htm，2017-06-05.

[19]田雯雯.部分縣精準扶貧成“精準填表”，形式主義怪圈怎么破？[N].人民日報，2017-12-18.

[20]孫國峰，鄭亞瑜.精準扶貧下農(nóng)村反貧困末端治理的可持續(xù)性研究[J].理論與改革，2017，（3）：122-129.

[21]劉學敏，李強.國家精準扶貧工作成效第三方評估的幾個問題[J].信息化，2017，（8）：31-46.

[22]陸婭楠.我國農(nóng)村貧困人口去年再減1289萬[N].人民日報，2018-02-07.

[23][美]李普斯基.基層官僚：公職人員的困境[M].蘇文賢，江吟梓譯.臺北：學富文化事業(yè)有限公司，2010：50.

[24]Margolis B L， Kroes W H， Quinn R P. Job stress： an unlisted occupational hazard.[J]. Journal of Occupational Medicine Official Publication of the Industrial Medical Association， 1976， 16，（16）：659-661.

[25]Dutta S， Kumar L. Is Poverty Stochastic or Structural in Nature？ Evidence from Rural India[J]. Social Indicators Research， 2016， 128，（3）：957-979.

[26]陳成文. 從“內(nèi)卷化”看精準扶貧資源配置的矯正機制設(shè)計[J].貴州師范大學學報（社會科學版）， 2017，（1）：36-44.

[27]鄧金霞.多重轉(zhuǎn)型社會公務(wù)員通用能力新増長點探索[J].行政論壇，2016，（3）：57-61.

[28]劉雅靜.容錯糾錯機制：概念厘定、價值意蘊與實踐路徑[J].知行銅仁，2017，（2）：39-43.

[29]陳輝.社會工作參與精準扶貧的路徑選擇[J].中共福建省委黨校學報，2017，（3）：100-104.

[30]孟志華，李曉冬.精準扶貧績效的第三方評估：理論溯源、作用機理與優(yōu)化路徑[J].2017，（11）：1-12.

Abstract： The mentality of grass-roots civil servants is an important factor which affects the effect of precise poverty alleviation. The survey shows that since the 18th National Congress， most of the grass-roots civil servants have a positive attitude， showing a good trend of increasing identity， enthusiasm， satisfaction and responsibility. However， affected by the nature of grass-roots work， the design of assessment mechanism， excessive policy limits and the dilemma of accurately poverty alleviation， some grass-roots civil servants also have some negative attitudes， such as "being tired of coping with" attitude towards checking and filling out forms， taking responsibility with "perfunctory" attitude， following the trend of industrial projects with "eager to achieve" attitude， and "passively responding to examinations". " In order to adjust these negative attitudes， we should reduce inspection and eliminate formalism in poverty alleviation; pay attention to psychology and stimulate the endogenous motivation of grass-roots civil servants; distinguish rewards and punishments， establish a fault-tolerant mechanism for poverty alleviation responsibility; and scientifically evaluate and improve the precise poverty alleviation index system.

Keywords： Grass-roots Civil Servants; Accurate Poverty Alleviation Mentality; Introversion; Fault-tolerant Mechanism; Scientific Evaluation