■ 張潔云

黨的十九大報(bào)告指出：“加強(qiáng)社區(qū)治理體系建設(shè)，推動(dòng)社會治理重心向基層下移，發(fā)揮社會組織作用，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)?！?019年3月8日，習(xí)近平總書記在參加河南代表團(tuán)審議時(shí)強(qiáng)調(diào)，要夯實(shí)鄉(xiāng)村治理這個(gè)根基，發(fā)展多種形式農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，突出抓好家庭農(nóng)場和農(nóng)民合作社兩類農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展。農(nóng)民專業(yè)合作社作為農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體既是農(nóng)村的重要組織資源，也是鄉(xiāng)村治理的有效載體，如何充分發(fā)揮其在鄉(xiāng)村治理體系中的作用，是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中需要研究探索的重要課題。

一、農(nóng)民專業(yè)合作社參與鄉(xiāng)村治理是實(shí)現(xiàn)治理有效的重要途徑

截至2018年底，南通市通州區(qū)登記注冊的農(nóng)民專業(yè)合作社已達(dá)1041 家，成為通州農(nóng)村數(shù)量最多、規(guī)模最大的鄉(xiāng)村社會組織。農(nóng)民專業(yè)合作社的設(shè)立，一方面能充分發(fā)揮經(jīng)濟(jì)功能作用，帶動(dòng)農(nóng)民增收，另一方面能增強(qiáng)農(nóng)民凝聚力，通過讓農(nóng)民通過合作社參與鄉(xiāng)村治理，使合作社具備一定的政治及社會功能，助力鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施。

(一)有利于加強(qiáng)農(nóng)村基層黨組織建設(shè)

隨著農(nóng)民專業(yè)合作社的迅速發(fā)展，通過在條件成熟的農(nóng)民專業(yè)合作社當(dāng)中成立黨支部的方式，摸索實(shí)踐“黨支部+農(nóng)民專業(yè)合作社”的黨建工作方式，吸收優(yōu)秀的專業(yè)合作社社員加入黨的隊(duì)伍，增強(qiáng)黨的階級基礎(chǔ)，擴(kuò)大黨的群眾基礎(chǔ)，壯大黨的力量，確保農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展方向正確，不斷增強(qiáng)黨組織在農(nóng)村社會治理過程中的領(lǐng)導(dǎo)力、號召力和影響力。

(二)有利于健全農(nóng)村基層民主制度

我國的《中華人民共和國農(nóng)民專業(yè)合作社法》規(guī)定，農(nóng)民合作組織“實(shí)行民主管理”。農(nóng)民專業(yè)合作社入社自愿、退社自由、民主選舉合作社領(lǐng)導(dǎo)以及召開商討大會等民主管理制度為農(nóng)民實(shí)踐民主思想提供了一個(gè)實(shí)踐平臺，有利于培養(yǎng)農(nóng)民民主管理的政治意識和行為。農(nóng)民合作社的發(fā)展壯大，能夠團(tuán)結(jié)村民，也能維護(hù)村民的經(jīng)濟(jì)利益和政治權(quán)利，調(diào)節(jié)農(nóng)村社會出現(xiàn)的各種矛盾，從而增強(qiáng)社員的政治責(zé)任感和社會責(zé)任感。

(三)有利于構(gòu)建農(nóng)村協(xié)同治理體系

科學(xué)規(guī)范治權(quán)，健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系，實(shí)現(xiàn)多元主體協(xié)同治理，才能實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村有效治理。農(nóng)民專業(yè)合作社是自愿聯(lián)合、民主管理的互助性經(jīng)濟(jì)組織，其在經(jīng)濟(jì)上具有相對獨(dú)立性。它能夠以經(jīng)濟(jì)利益為紐帶把農(nóng)民組織起來，團(tuán)結(jié)最廣大農(nóng)民參與農(nóng)村社會治理工作，這在一定程度上有利于構(gòu)建農(nóng)村協(xié)同治理體系。

(四)有利于創(chuàng)新農(nóng)村基層管理服務(wù)

農(nóng)村人口基數(shù)大，二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后，導(dǎo)致農(nóng)村還存在大量的剩余勞動(dòng)力。如何解決剩余勞動(dòng)力的就地就近就業(yè)以及如何吸引外出務(wù)工的農(nóng)民返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，成為鄉(xiāng)村振興中亟待要解決的難題。農(nóng)民專業(yè)合作社的發(fā)展一定程度上為農(nóng)村剩余勞動(dòng)力提供了就業(yè)崗位，有利于農(nóng)村人口集聚，也豐富了農(nóng)村基層管理的服務(wù)功能和途徑，為創(chuàng)新農(nóng)村基層管理服務(wù)提供了有效平臺和載體。

二、農(nóng)民專業(yè)合作社參與鄉(xiāng)村治理的困境

近年來，南通市通州區(qū)農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展迅速，總量明顯擴(kuò)張，從2008年198 家至2018年新增至1041 家，基本形成村村覆蓋的局面。從調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，目前農(nóng)民專業(yè)合作社普遍存在重視經(jīng)濟(jì)職能,忽視社會職能的現(xiàn)象，沒有真正把合作社作為鄉(xiāng)村治理的有效抓手。一些內(nèi)外因素阻礙了農(nóng)民專業(yè)合作社參與鄉(xiāng)村治理的進(jìn)程。

（一）合作社規(guī)模普遍偏小、形式單一，市場競爭力不強(qiáng)

目前, 大多數(shù)合作社目前存在著經(jīng)營規(guī)?？傮w偏小、經(jīng)營形式比較單一，缺乏資金、技術(shù)和人才，盈利能力不足、抵御市場波動(dòng)能力較弱等問題，導(dǎo)致市場競爭力不強(qiáng)。雖然，近年來合作社對農(nóng)戶提供的服務(wù)趨向多元化，由產(chǎn)前產(chǎn)中服務(wù)拓展到產(chǎn)后包裝、儲藏、加工、流通服務(wù)等方面。但對于更高層次的服務(wù)如資金互助、信用擔(dān)保、統(tǒng)一品牌、提供基礎(chǔ)設(shè)施和大型機(jī)械設(shè)備等很少涉及。農(nóng)民專業(yè)合作社規(guī)模偏小、實(shí)力不強(qiáng)、帶動(dòng)能力有限，因而難以在鄉(xiāng)村治理過程中發(fā)揮應(yīng)有的作用。

（二）合作社權(quán)責(zé)利不夠清晰，社員主體意識薄弱，參與治理積極性不高

農(nóng)民專業(yè)合作社是一種新型的合作模式，調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的主動(dòng)性和積極性。但目前不少農(nóng)民專業(yè)合作社權(quán)責(zé)利不夠清晰，導(dǎo)致社員主體意識薄弱，參與治理積極性不高。由于分配制度的不健全，每個(gè)農(nóng)民都想爭取自己的利益最大化，甚至因利益分配不均而解散的現(xiàn)象還普遍存在的。由于重視經(jīng)濟(jì)利益，小規(guī)模的農(nóng)民專業(yè)合作社為了自身的利益，有時(shí)犧牲了社會利益，甚至存在不惜破壞環(huán)境、社會等而獲得利益需求的現(xiàn)象。在資金和技術(shù)等缺乏的情況下，合作社沒有了經(jīng)濟(jì)利益，很難繼續(xù)維持下去，更談不上參與社會治理。

（三）合作社運(yùn)作不規(guī)范，內(nèi)部治理機(jī)制不健全

從通州合作社發(fā)展現(xiàn)狀來看，由于過去片面注重發(fā)展速度和數(shù)量，部分合作社出現(xiàn)運(yùn)作不規(guī)范、內(nèi)部治理機(jī)制不健全、發(fā)展水平不平衡等問題，從而影響了社員參與鄉(xiāng)村治理的主動(dòng)性和積極性，阻礙了村民自治進(jìn)程。一是有些合作社運(yùn)作過程中忽視章程規(guī)定，存在違背制度的行為，并缺乏有效的管理，導(dǎo)致個(gè)別合作社徒有虛名，沒有實(shí)際運(yùn)作。二是部分合作社缺乏規(guī)范的社員民主決策機(jī)制，內(nèi)部信息不透明，少數(shù)人說了算，民主管理流于形式。三是部分合作社對社員的組織培訓(xùn)不正常，盈余分配機(jī)制不靈活，未能形成“利益共享、風(fēng)險(xiǎn)同擔(dān)”的經(jīng)濟(jì)共同體，合作社在鄉(xiāng)村中的吸引力不強(qiáng)，影響農(nóng)民專業(yè)合作社參與鄉(xiāng)村治理的社會功能發(fā)揮。

（四）相關(guān)法律法規(guī)不完善，參與治理外部資源不足

1982年《中華人民共和國憲法》至2018年的《憲法修正案》，雖然有農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織相關(guān)的條款，但都是重在鼓勵(lì)其發(fā)揮經(jīng)濟(jì)功能，未提及促進(jìn)其參與鄉(xiāng)村治理的政治、社會等方面的功能的發(fā)揮。2017年新修訂的《農(nóng)民專業(yè)合作社法》，對農(nóng)民專業(yè)合作社的性質(zhì)、職能、業(yè)務(wù)范圍等作出了規(guī)定，但也沒有增加關(guān)于農(nóng)民專業(yè)合作社社會功能尤其社會治理功能的相關(guān)條款。相關(guān)法律法規(guī)不完善，導(dǎo)致合作社參與社會治理缺乏必要的法律依據(jù)，地方黨委政府及村“兩委”對農(nóng)民專業(yè)合作社參與鄉(xiāng)村治理積極性、主動(dòng)性不足，影響了農(nóng)民專業(yè)合作社參與社會治理的有效推進(jìn)。

三、推進(jìn)農(nóng)民專業(yè)合作社參與鄉(xiāng)村治理的對策

目前，農(nóng)民專業(yè)合作社已經(jīng)進(jìn)入了轉(zhuǎn)型發(fā)展階段。我們要堅(jiān)持以問題和目標(biāo)為導(dǎo)向，從完善內(nèi)部治理機(jī)制、合理界定組織功能、轉(zhuǎn)變政府職能、健全法律法規(guī)等方面入手，著力發(fā)揮農(nóng)民專業(yè)合作社的政治和社會治理功能，不斷推進(jìn)農(nóng)民專業(yè)合作社參與鄉(xiāng)村治理，使農(nóng)民專業(yè)合作社在鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮最大效能，促進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化進(jìn)程。

（一）完善內(nèi)部治理機(jī)制,提升組織化程度

加強(qiáng)農(nóng)民專業(yè)合作社自身建設(shè)，完善內(nèi)部治理機(jī)制，增強(qiáng)合作社內(nèi)部社員的凝聚力，提升組織化程度和運(yùn)行質(zhì)量，促進(jìn)合作社健康有序發(fā)展。

1.推進(jìn)規(guī)范化建設(shè)。嚴(yán)格按照新修訂的《農(nóng)民專業(yè)合作社法》及相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，完善農(nóng)民合作社民主管理、組織體制、財(cái)務(wù)核算、利益分配等各項(xiàng)規(guī)章制度。強(qiáng)化內(nèi)部制度管理，堅(jiān)持“民辦，民管，民受益”原則，實(shí)行民主管理。重大事項(xiàng)召開成員代表大會或成員大會，討論或投票決定。規(guī)范成立理事會，監(jiān)事會，由社員民主選舉成員。同時(shí)，規(guī)定各個(gè)職務(wù)的工作職責(zé)，對全體社員負(fù)責(zé)。建立健全透明的財(cái)務(wù)制度和監(jiān)督制度，按照“共享利益和共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)”規(guī)定進(jìn)行盈余分配。通過完善內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制，以合作社的規(guī)范高效運(yùn)行，最大限度發(fā)揮農(nóng)民專業(yè)合作社作用。

2.培育優(yōu)秀經(jīng)營管理團(tuán)隊(duì)。合作社應(yīng)本著“規(guī)范管理、提升效率、激發(fā)活力”的目標(biāo)，優(yōu)化內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，完善人才選拔聘用機(jī)制，明確人員分工和崗位職責(zé)，培育一支業(yè)務(wù)素養(yǎng)較高、管理能力較強(qiáng)、技能水平過硬的經(jīng)營管理團(tuán)隊(duì)。

3.組建合作聯(lián)社。隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，市場競爭日益激烈。單個(gè)合作社勢單力薄，而且提供的服務(wù)也比較單一，越來越難以滿足農(nóng)民的多樣化需求。為了增強(qiáng)自身的競爭力，合作社之間可以通過聯(lián)合、合并等多種形式實(shí)現(xiàn)規(guī)?；图瘓F(tuán)化發(fā)展，實(shí)現(xiàn)資源互通有無、實(shí)時(shí)共享成果，提高其帶動(dòng)小農(nóng)戶參與市場競爭的能力。

4.打造品牌。合作社要利用各自優(yōu)勢，發(fā)展特色農(nóng)業(yè)，促成過去傳統(tǒng)類型的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代農(nóng)業(yè)，積極申報(bào)有機(jī)、無公害、綠色產(chǎn)品等相關(guān)質(zhì)量認(rèn)證，并向農(nóng)產(chǎn)品收儲、加工、流通及三產(chǎn)融合發(fā)展升級，打造產(chǎn)品品牌與農(nóng)民專業(yè)合作社品牌，注重品牌宣傳，發(fā)揮品牌效應(yīng)，提高農(nóng)產(chǎn)品市場競爭力和專業(yè)化生產(chǎn)水平。

（二）合理界定各類組織功能，促進(jìn)各主體協(xié)同參與治理

鄉(xiāng)村治理是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要整合鄉(xiāng)村所有內(nèi)部資源,需要各種力量的參與，以促進(jìn)各主體協(xié)同參與治理。

1.明晰各類組織職能。基層黨組織是黨在基層各項(xiàng)事業(yè)中發(fā)揮著領(lǐng)導(dǎo)核心作用，黨建的龍頭和基礎(chǔ)作用必須增強(qiáng)，確保鄉(xiāng)村治理的正確方向。村民委員會是農(nóng)村基層自治組織的主體力量，有序推進(jìn)“民主選舉，民主決策，民主管理，民主監(jiān)督”的實(shí)踐，逐步去“行政化”，使其工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)向公共服務(wù)、公共管理和公共安全。農(nóng)民專業(yè)合作社為主的新型治理主體，要在繼續(xù)充分發(fā)揮經(jīng)濟(jì)職能的前提下，探索拓展農(nóng)民專業(yè)合作社政治、社會、文化、生態(tài)建設(shè)功能發(fā)揮的有效路徑，使其在鄉(xiāng)村治理中獲得更多話語權(quán)。

2.處理好合作社與村“兩委”的關(guān)系。合作社與村“兩委”在明確了各自的功能職責(zé)和組織邊界后，要發(fā)揮好各自的資源優(yōu)勢，形成合力。村兩委組織要站在全局的高度，對合作社給予足夠的包容和支持，充分挖掘合作社組織的各種優(yōu)勢特別是經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢，讓社員更好地實(shí)現(xiàn)自我管理和自我服務(wù)。農(nóng)民專業(yè)合作社也要積極注重對自身治理職能界限的劃定，主動(dòng)補(bǔ)缺，組織社員積極參與社會治理，增強(qiáng)社員的獲得感、安全感和幸福感。通過建立一個(gè)相互輔助、相互配合的運(yùn)行機(jī)制，最大限度的發(fā)揮農(nóng)民專業(yè)合作社作用，逐步推進(jìn)鄉(xiāng)村協(xié)同治理。

3.創(chuàng)新“黨建帶社建、村社共建”模式。為了更好發(fā)揮合作社鄉(xiāng)村治理的優(yōu)勢作用，要以農(nóng)村基層黨組織為依托，在組織成員、資源使用、活動(dòng)空間、活動(dòng)方式等方面與村兩委共享資源要素，保障社員的知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)，拓展兩委資源功效，完善合作社提供社會化服務(wù)的功能，共同化解矛盾、消除分歧、追求和諧、實(shí)現(xiàn)共贏。

（三）轉(zhuǎn)變政府職能，引導(dǎo)支持合作社參與鄉(xiāng)村治理

各級政府和部門要克服“等、靠、要”思想，積極轉(zhuǎn)變職能，落實(shí)各項(xiàng)扶持政策，解決農(nóng)民專業(yè)合作社遇到的實(shí)際困難，增強(qiáng)農(nóng)村自治組織的能力，切實(shí)加強(qiáng)公共服務(wù)建設(shè)。

1.鼓勵(lì)合作社多元發(fā)展。根據(jù)目前農(nóng)民專業(yè)合作社規(guī)模普遍偏小，形式單一情況，要促進(jìn)合作社向規(guī)?；?、多元化發(fā)展，進(jìn)而提高其參與鄉(xiāng)村治理的能力。政府應(yīng)鼓勵(lì)能人下鄉(xiāng)，推動(dòng)更多主體參與農(nóng)民專業(yè)合作社，讓龍頭企業(yè)、新型職業(yè)農(nóng)民等一批具有能力的組織和個(gè)人在各自所擅長的領(lǐng)域發(fā)揮示范帶領(lǐng)作用，讓他們主持合作社的工作，引導(dǎo)合作社向不同的發(fā)展方向。另外，鼓勵(lì)能人開展農(nóng)村電子商務(wù)、休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游資源的開發(fā)經(jīng)營等，拓展合作社發(fā)展領(lǐng)域，從而實(shí)現(xiàn)農(nóng)民專業(yè)合作社的多元發(fā)展。

2.簡政放權(quán)，釋放效率。繼續(xù)深化行政審批制度改革，對農(nóng)民合作社的成立、項(xiàng)目審批、評估等活動(dòng)，把握“寬進(jìn)嚴(yán)出”的原則，加強(qiáng)事中監(jiān)督和事后評估，助力其把握市場機(jī)遇，提高市場競爭力?；鶎右浞诌\(yùn)用經(jīng)濟(jì)、行政、法律等手段進(jìn)行宏觀調(diào)控，為農(nóng)民合作社營造公開、公平的市場環(huán)境，促進(jìn)各類合作社公平有序地發(fā)展。

3.加大財(cái)政支持力度。為推動(dòng)合作社進(jìn)一步發(fā)展，要貫徹落實(shí)《農(nóng)民專業(yè)合作社法》規(guī)定的建設(shè)項(xiàng)目、財(cái)政資金、金融扶持、稅收優(yōu)惠、用地用電優(yōu)惠等扶持措施。在稅收上，適當(dāng)推行如減稅或免稅的優(yōu)惠政策。在信貸上，對農(nóng)民專業(yè)合作社給予適當(dāng)?shù)摹疤厥庹疹櫋?，對發(fā)展規(guī)模較大、運(yùn)行較規(guī)范且收益較好的農(nóng)民專業(yè)合作社一定的授信額度，在貸款利率上給予適當(dāng)優(yōu)惠，并為其建立規(guī)范的信譽(yù)擔(dān)保制度。在財(cái)政上，加大專項(xiàng)財(cái)政支出，為農(nóng)民專業(yè)合作社參與鄉(xiāng)村治理提供必要的物質(zhì)支持。

4.加強(qiáng)宣傳培訓(xùn)。要結(jié)合典型案例進(jìn)行充分的宣傳，宣傳“合作”的理念，培養(yǎng)其民主意識，讓農(nóng)民能充分認(rèn)識到合作社在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營中的積極作用，加深共享新發(fā)展理念的理解，吸引更多的農(nóng)民參與進(jìn)合作社中。要強(qiáng)化對社員教育培訓(xùn)工作，提高社員的思想道德修養(yǎng)和文化素養(yǎng)，把更多社員培育成有文化、會經(jīng)營、懂技術(shù)的新型農(nóng)民，不斷增加合作社的人力資源儲備，促進(jìn)合作社可持續(xù)發(fā)展。

（四）健全法律法規(guī)，創(chuàng)設(shè)良好法治環(huán)境

在鄉(xiāng)村社會治理過程中，農(nóng)民專業(yè)合作社的發(fā)展需要有法可依。要盡快制定相關(guān)的配套法規(guī)，創(chuàng)設(shè)合作社參與鄉(xiāng)村治理的法治環(huán)境，為其參與鄉(xiāng)村治理提供法制保障。

1.完善法律法規(guī)。在《憲法》《農(nóng)民專業(yè)合作社法》等法律條文中適當(dāng)增添推動(dòng)農(nóng)民專業(yè)合作社參與鄉(xiāng)村治理的相關(guān)規(guī)定。抓緊出臺《農(nóng)民專業(yè)合作社法》等相關(guān)法律的實(shí)施細(xì)則，實(shí)施細(xì)則應(yīng)包括合作社等各類社會組織參與農(nóng)村社區(qū)自治的權(quán)限，讓合作社參與農(nóng)村社區(qū)事務(wù)有法可依、有章可循，從而進(jìn)一步確立合作社在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會事務(wù)的角色定位。

2.強(qiáng)化社會治理與服務(wù)功能。在基層黨組織的統(tǒng)攬下，增加依據(jù)農(nóng)民專業(yè)合作社成員規(guī)模、資本總量、經(jīng)營范圍等指標(biāo)授予其相應(yīng)社會治理功能的內(nèi)容。如參與村委會選舉、跨村域合作與代表農(nóng)民談判等。根據(jù)農(nóng)民專業(yè)合作社參與社會治理功能的需要，完善合作社章程、議事規(guī)則、變更程序等。探索賦予農(nóng)民專業(yè)合作社與村黨支部、村委會、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與縣級政府協(xié)商談判的權(quán)限。設(shè)計(jì)和明確農(nóng)民專業(yè)合作社與村委會在農(nóng)村政治和社會治理事務(wù)中的權(quán)力范圍。

3.提高法治意識。扎扎實(shí)實(shí)開展法律進(jìn)鄉(xiāng)村宣傳教育，加大《村民委員會組織法》《農(nóng)村土地承包法》《農(nóng)業(yè)法》《土地管理法》等涉農(nóng)法律法規(guī)學(xué)習(xí)宣傳和貫徹執(zhí)行，讓村（居）民法治觀念入腦入心，提高農(nóng)民群眾學(xué)法用法、知法守法、依法辦事的法治意識。對農(nóng)村基層干部和合作社負(fù)責(zé)人強(qiáng)化有法必依、自覺守法的思想教育，促使他們在享受權(quán)利、履行義務(wù)的同時(shí)，勇?lián)?zé)任，主動(dòng)接受廣大農(nóng)民群眾的監(jiān)督。而對于廣大農(nóng)民群眾和社員，通過普法教育，應(yīng)使其懂得公民應(yīng)享有的權(quán)利，遇事找法，學(xué)會用法律武器維護(hù)自身的合法權(quán)益。