程芳

關于中國城鎮(zhèn)化路徑特征早已吸引了國內外學者的廣泛關注或研究。中國既不像發(fā)達國家那樣完全由工業(yè)化和技術進步推動“同步城市化”，即經濟發(fā)展和城市化協同發(fā)展、相伴而生的城鎮(zhèn)化。同時，也沒出現部分發(fā)展中國家的“過度城市化”以及由此所帶來的大量失業(yè)、大片城市貧民窟等“城市病”問題。

我國的城鎮(zhèn)化進程

中國的城鎮(zhèn)化是沿著中國式社會主義道路走出的一條獨特的城鎮(zhèn)化路徑，其進程是由政府主導和市場經濟演化兩個因素共同作用、相互耦合的結果。

城鎮(zhèn)是集聚人口和產業(yè)的重要空間載體，其集聚人口和產業(yè)的快慢與國家對農村和城鎮(zhèn)的相關政策息息相關?？v觀我國的城鎮(zhèn)化進程，主要可劃分為5個階段：起步階段、波動階段、停滯階段、復蘇階段、高速發(fā)展階段。

在改革開放前，中國的城鎮(zhèn)化發(fā)展完全是由政府對宏觀經濟和行政管理制度安排所決定。這種強制性安排不符合經濟和城鎮(zhèn)化協調發(fā)展的規(guī)律，阻礙了我國城鎮(zhèn)化水平的提高，造成了近30年城鎮(zhèn)化的嚴重滯后。

從1978年至今，我國的城鎮(zhèn)化進程經歷了快速增長的40年。按照城鎮(zhèn)化發(fā)展重心的不同，可以將改革開放40年來我國城鎮(zhèn)化的發(fā)展進程分成兩個階段：1978年—2000年前后的以小城鎮(zhèn)為重心的城鎮(zhèn)化階段和2000年以來的以城市群為主體形態(tài)，推動大中小城市和小城鎮(zhèn)協調發(fā)展的中國特色城鎮(zhèn)化道路階段。

城市化是人類進步必然要經過的過程，是人類社會結構變革中的一個重要過程。人類只有經過城市化的洗禮之后，才能邁向更為輝煌的時代。但城市化過程也產生了許多問題。如許多地方只注重“物”的城市化而忽略了“人”的城市化問題，大城市、城市群、小城鎮(zhèn)孰先發(fā)展的問題以及我國城鎮(zhèn)化發(fā)展速度過快帶來的土地矛盾、社會管理、交通擁堵等一系列社會問題。

針對我國城鎮(zhèn)化的特殊發(fā)展進程以及城鎮(zhèn)化過程中存在的問題，如何借鑒發(fā)達國家城鎮(zhèn)化發(fā)展經驗，尊重城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律，提高城鎮(zhèn)化發(fā)展質量就成為“后城鎮(zhèn)化時代”政策制定過程中必須研究的關鍵問題。

中國城鎮(zhèn)化思路的轉變

在過去很長一段時間以來，對中國城市發(fā)展究竟是以大城市為主還是以中小城市或小城鎮(zhèn)為主，學界一直存在較大的爭議。“控制大城市人口、積極發(fā)展中小城市和小城鎮(zhèn)”，即小城鎮(zhèn)模式長期以來居于我國城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略之核心，其初衷則是為了避免其他國家走過的城市化彎路，比如歐美的大城市病、拉美的貧民窟等問題。這是相當一部分學者和決策部門普遍認同的主張。聽起來好像非常理想，但實踐中卻嚴重脫離實際，其與人口流動趨勢、城市化國際經驗、市場化資源配置原則相違背，因而滋生出了一系列嚴重問題。

2019年2月21日，國家發(fā)改委發(fā)布了《關于培育發(fā)展現代化都市圈的指導意見》，《意見》首次明確了都市圈的概念，并開創(chuàng)性的提出了培育發(fā)展現代化都市圈的一整套解決方案。2019年4月8日，國家發(fā)改委發(fā)布《2019年新型城鎮(zhèn)化建設重點任務》，其中明確，積極推動已在城鎮(zhèn)就業(yè)的農業(yè)轉移人口落戶，繼續(xù)加大戶籍制度改革力度。相關政策的出臺順應了城鎮(zhèn)化的發(fā)展規(guī)律，都市圈將發(fā)展成為拉動經濟增長、促進區(qū)域協調發(fā)展、參與國際競爭合作的重要平臺，中國城鎮(zhèn)化發(fā)展思路由“控制大城市、積極發(fā)展中小城市和小城鎮(zhèn)”向“現代化都市圈引領”的新時代過渡。

原來嚴格控制大城市規(guī)模，現在則突出強調中心大城市帶動都市圈、城市群進而帶動區(qū)域經濟發(fā)展的作用。世界主要國家城鎮(zhèn)化進程也給我們提供了明確的警示：人口和產業(yè)向大城市集聚是歷史趨勢。觀察絕大多數國家的人口流動數據，無一不表明人口都在持續(xù)向城市群、都市圈集聚。人口平均分布和區(qū)域均衡發(fā)展是個偽命題。

高質量發(fā)展成為城鎮(zhèn)化

中后期的首要目標

（一）城鎮(zhèn)化新格局條件下，特色小鎮(zhèn)發(fā)展區(qū)位選擇

隨著城鎮(zhèn)化發(fā)展進入中后期，提高城鎮(zhèn)化質量被擺在首位，以都市圈、城市群等政策為抓手，市場一體化發(fā)展、公共服務均等化、區(qū)際利益補償等新機制正在加速建立。在城鎮(zhèn)化空間布局上，正在形成“城市群—都市圈—中心城市—大中小城市協同發(fā)展—特色小鎮(zhèn)—鄉(xiāng)村振興”的戰(zhàn)略格局和空間組合鏈條。

2018年《中國都市圈發(fā)展報告2018》中識別的都市圈有34個。對于34個都市圈，劃分為成熟型都市圈（上海、南京、杭州、寧波、廣州、深圳都市圈）、發(fā)展型都市圈（首都都市圈，合肥、青島、成都、西安、鄭州、廈門、濟南、武漢、石家莊、長春、太原、長沙、貴陽、南寧、沈陽都市圈）和培育型都市圈（南昌、昆明、重慶、銀川、哈爾濱、大連、蘭州、福州、呼和浩特、烏魯木齊、西寧都市圈）三類。我國“十三五規(guī)劃”城市群共19個，分別為長三角城市群、珠三角城市群、京津冀城市群、成渝城市群、中原城市群、關中平原城市群、滇中城市群、黔中城市群、山東半島城市群、遼中南城市群、海峽西岸城市群、哈長城市群、寧夏沿黃城市群、山西中部城市群、北部灣城市群、長江中游城市群、呼包鄂榆城市群、天山北坡城市群、蘭西城市群。其中，長三角、珠三角、京津冀三大城市群作為19個城市群中最成熟的三個，以全國5%的土地面積集聚了23.3%的人口，創(chuàng)造了39.3%的GDP，成為帶動我國經濟快速增長和參與國際經濟合作與競爭的主要平臺。

我國應加快形成以城市群為主體形態(tài)的人口產業(yè)聚集格局，強化以都市圈為區(qū)域發(fā)展空間組織的主要模式，以中心城市為核心的高端要素集聚極核，發(fā)揮特色小鎮(zhèn)的聯結帶動作用，實現大中小城市（鎮(zhèn)）有效均衡協同發(fā)展和城鄉(xiāng)融合發(fā)展，提升城鄉(xiāng)綜合競爭力和整體宜居度。

（二）城市群、都市圈與特色小鎮(zhèn)的協同發(fā)展

1.特色小鎮(zhèn)撬動經濟發(fā)展新引擎

依托城市群、都市圈中的大城市建設特色小鎮(zhèn)，通過城市人才與技術的植入，可以撬動經濟發(fā)展新引擎，引領新興產業(yè)的發(fā)展，并以推動都市圈內各城市間專業(yè)化分工協作為導向，促進城市功能互補、產業(yè)錯位布局和特色化發(fā)展，推動“大城”與“小鎮(zhèn)”協同發(fā)展，進而帶來小鎮(zhèn)的華麗轉身。

2.特色小鎮(zhèn)是城鄉(xiāng)融合的重要著力點和支撐點

特色小鎮(zhèn)一端連著城市，一端連著鄉(xiāng)村。它把工業(yè)和農業(yè)、城市和鄉(xiāng)村在要素配置、產業(yè)發(fā)展、生態(tài)保護等方面有機聯系。在實現城鄉(xiāng)融合發(fā)展中，特色小鎮(zhèn)建設成為重要的著力點和支撐點。

在都市圈時代，一方面，以特色產業(yè)集群為核心競爭力的特色小鎮(zhèn)，將成為承載都市圈產業(yè)分工協作的重要發(fā)展陣地之一，為都市圈的建設增磚添瓦;另一方面，現代化都市圈通過建立健全有利于城鄉(xiāng)要素合理配置的體制機制，推動城鄉(xiāng)要素跨界配置和產業(yè)有機融合發(fā)展，也為特色小鎮(zhèn)提供創(chuàng)新高質量發(fā)展的廣闊舞臺。