左藝卉 毛勁歌

[摘 要]自進(jìn)入21世紀(jì)以來，隨著銀行個人理財業(yè)務(wù)發(fā)展速度逐漸加快，銀行消費(fèi)者在銀行業(yè)乃至金融市場中發(fā)揮的主體作用也越來越顯著，同時，各種侵害銀行消費(fèi)者權(quán)益的行為也呈現(xiàn)出多樣化、高頻率的發(fā)展趨勢。保護(hù)銀行消費(fèi)者權(quán)益不僅是商業(yè)銀行樹立口碑、取得良好經(jīng)濟(jì)效益的必要措施，更是實(shí)現(xiàn)銀行業(yè)有序發(fā)展、維護(hù)金融市場秩序的基礎(chǔ)性措施。本文列舉部分發(fā)達(dá)國家和地區(qū)在銀行消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)方面采取的具體舉措，并探討這些舉措給我國帶來的啟示。

[關(guān)鍵詞]銀行消費(fèi)者權(quán)益保護(hù);銀行消費(fèi)者投訴處理;銀行業(yè)監(jiān)管

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2019.18.065

[中圖分類號]D923.8;D922.28[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A[文章編號]1673-0194（2019）18-0-03

1? ? ?國外銀行消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)先進(jìn)舉措

在2008年金融危機(jī)爆發(fā)以后，各國銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)普遍認(rèn)識到加強(qiáng)銀行消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)力度的重要性，從而進(jìn)一步修訂銀行監(jiān)管政策，強(qiáng)化銀行消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作的實(shí)效性。以美國、英國、澳大利亞等為代表的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家的金融服務(wù)體系較為健全，銀行消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)舉措也較為先進(jìn)。

1.1? ?由專門機(jī)構(gòu)監(jiān)管銀行消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)

成立專門機(jī)構(gòu)對銀行消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作進(jìn)行監(jiān)督，能夠確保監(jiān)管機(jī)構(gòu)以獨(dú)立、公正的立場處理銀行消費(fèi)者權(quán)益糾紛，遏制和威懾銀行機(jī)構(gòu)的“霸王條款”，扭轉(zhuǎn)銀行消費(fèi)者在維權(quán)過程中的弱勢地位。

1.1.1? ?成立消費(fèi)者金融保護(hù)局

在2008年環(huán)球金融危機(jī)爆發(fā)以后，美國成立了消費(fèi)者金融保護(hù)局（以下簡稱CFPA）這一獨(dú)立行使金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)職權(quán)的機(jī)構(gòu)。CFPA在立法、執(zhí)法和監(jiān)管方面被賦予了廣泛權(quán)力，該機(jī)構(gòu)主要通過行使以下五大職權(quán)來保障金融消費(fèi)者權(quán)益：一是制定并實(shí)施監(jiān)管金融產(chǎn)品及服務(wù)的制度;二是定期對資產(chǎn)規(guī)模在100億美元以上的金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行檢查、考核;三是對金融機(jī)構(gòu)的消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作、金融產(chǎn)品及服務(wù)的信息披露情況和經(jīng)營行為進(jìn)行監(jiān)管，杜絕侵犯金融消費(fèi)者權(quán)益的情況出現(xiàn);四是受理金融消費(fèi)者投訴;五是開展公益性金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)教育。

1.1.2? ?成立金融服務(wù)管理局

1997年，英國成立了非政府組織——金融服務(wù)管理局（以下簡稱FSA）。1998年，F(xiàn)SA開始正式履行金融業(yè)監(jiān)管職責(zé)。作為目前世界上最權(quán)威、最嚴(yán)格的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)，F(xiàn)SA擁有一套先進(jìn)的監(jiān)管流程：風(fēng)險認(rèn)定、風(fēng)險評估、制定監(jiān)管政策、制訂監(jiān)管方案、實(shí)施監(jiān)管方案、職責(zé)考評。上述監(jiān)管流程具有極強(qiáng)的可操作性和穩(wěn)定性，主要以“事前監(jiān)管”“事中監(jiān)管”的方式防控金融風(fēng)險，最終達(dá)到保護(hù)金融消費(fèi)者權(quán)益、維持金融業(yè)穩(wěn)定發(fā)展的目的。此外，F(xiàn)SA會在每一年對銀行機(jī)構(gòu)的客戶資金流向和營業(yè)規(guī)范進(jìn)行嚴(yán)格考核，對于存在違規(guī)現(xiàn)象的銀行機(jī)構(gòu)，F(xiàn)SA有權(quán)力采取懲處、吊銷營業(yè)執(zhí)照的措施。

1.1.3? ?成立證券與投資委員會

2001年，澳大利亞成立了獨(dú)立政府部門——澳大利亞證券與投資委員會（以下簡稱ASIC）。作為澳大利亞的銀行業(yè)、證券業(yè)和外匯零售業(yè)的監(jiān)管主體，ASIC的基本職能是維護(hù)市場的誠信度和保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益。在銀行消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)監(jiān)管方面，ASIC所采取的監(jiān)管措施主要有兩項(xiàng)：一是針對銀行機(jī)構(gòu)制定詳細(xì)的信息披露制度，并定期對銀行機(jī)構(gòu)執(zhí)行信息披露制度的情況進(jìn)行監(jiān)督、考核，確保銀行消費(fèi)者充分了解涉及自身權(quán)益的銀行產(chǎn)品及服務(wù)信息;二是要求銀行機(jī)構(gòu)定期填寫、上報問卷，通過問卷了解銀行消費(fèi)者權(quán)益糾紛的數(shù)量、類別，并對存在侵害銀行消費(fèi)者權(quán)益違法行為的銀行機(jī)構(gòu)采取執(zhí)法措施。

1.2? ?開辟快捷、高效的維權(quán)通道

目前，多數(shù)發(fā)達(dá)國家和地區(qū)都成立了專門受理金融消費(fèi)者權(quán)益糾紛的機(jī)構(gòu)。這些機(jī)構(gòu)能夠?yàn)榻鹑谙M(fèi)者提供快捷、費(fèi)用相對低廉的維權(quán)渠道，并具有對糾紛事件做出裁決的權(quán)力。在金融消費(fèi)者權(quán)益糾紛受理方面，美國、英國和澳大利亞的做法十分便捷有效。

1.2.1? ?由小額索賠法庭受理銀行消費(fèi)者權(quán)益糾紛

美國各州均設(shè)有小額索賠法庭。當(dāng)美國的銀行消費(fèi)者在自身權(quán)益受到侵害時，可以前往當(dāng)?shù)氐男☆~索賠法庭填寫一份書面申請進(jìn)行訴訟，法庭在受理書面申請后會向被告發(fā)出傳票，然后召集原告和被告開庭辯論（開庭程序和普通民事案件的開庭程序相似）。小額索賠法庭通常鼓勵原告和被告以和解的方式解決糾紛，如雙方無法和解，再對案件進(jìn)行進(jìn)一步審理。小額索賠法庭受理銀行消費(fèi)者權(quán)益糾紛的制度具有訴訟手續(xù)簡單（填寫書面申請即可）、訴訟成本低廉、開庭時間靈活的優(yōu)勢。

1.2.2? ?由金融巡視員服務(wù)公司受理銀行消費(fèi)者權(quán)益糾紛

2001年，英國成立了公益性機(jī)構(gòu)——金融巡視員服務(wù)公司（以下簡稱FOS），并賦予FOS受理金融消費(fèi)者投訴、處理金融消費(fèi)者權(quán)益糾紛、對金融消費(fèi)者權(quán)益糾紛進(jìn)行裁定的職權(quán)。當(dāng)英國的金融消費(fèi)者在自身權(quán)益受到侵害時，原則上首先由涉案金融機(jī)構(gòu)處理與金融消費(fèi)者之間的糾紛，若糾紛在8個星期內(nèi)仍未得到解決，金融消費(fèi)者可以通過電話、網(wǎng)站留言、書信的方式向FOS投訴。FOS在受理投訴后將組織金融巡視員小組對糾紛事件進(jìn)行調(diào)查，以中立的角度對糾紛事件做出裁決。在整個訴訟過程中，金融消費(fèi)者無需向FOS付費(fèi)，也無須承擔(dān)舉證責(zé)任。

1.2.3? ?由銀行消費(fèi)者投訴員辦公室受理銀行消費(fèi)者權(quán)益糾紛

澳大利亞成立了銀行消費(fèi)者投訴員辦公室，由該辦公室專門受理經(jīng)濟(jì)損失在10萬澳元以內(nèi)的銀行消費(fèi)者權(quán)益糾紛。當(dāng)澳大利亞的銀行消費(fèi)者在自身權(quán)益受到侵害時，可以向該辦公室提交書面材料進(jìn)行投訴。辦公室在受理投訴后，會召集涉案雙方，通過會議的形式調(diào)解糾紛或提供糾紛解決方案。若糾紛調(diào)解失敗，且涉案雙方拒絕接受辦公室提供的糾紛解決方案，辦公室有權(quán)對糾紛做出裁決。

1.3? ?持續(xù)推進(jìn)金融知識普及工作

開展金融知識普及工作，提升公眾防范金融風(fēng)險的意識和能力，是保障銀行消費(fèi)者權(quán)益的有力措施。目前，越來越多的國家開始意識到金融知識普及工作的重要性，而經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（以下簡稱“經(jīng)合組織”）的成員國在金融知識普及工作方面的做法較為成熟、先進(jìn)。

1.3.1? ?使金融知識普及工作緊跟時代步伐

在全國范圍內(nèi)持續(xù)開展金融知識普及工作，離不開政府的有力支持。目前，多數(shù)經(jīng)合組織的成員國都將金融知識普及工作與金融政策緊密聯(lián)系在一起，使金融知識普及工作成為金融產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要推動力，并推動金融知識普及工作緊跟金融產(chǎn)品多樣化、社會經(jīng)濟(jì)環(huán)境復(fù)雜化的趨勢，目標(biāo)明確、與時俱進(jìn)地開展金融知識普及工作，培養(yǎng)國民防范金融風(fēng)險、理性做出金融決策的能力。

1.3.2? ?充分運(yùn)用金融知識普及工作的評估結(jié)果

經(jīng)合組織的成員國通常會以政府發(fā)文或?qū)嵤┮?guī)劃圖的方式向國民公開金融知識普及工作的目標(biāo)、評估和監(jiān)管方式等相關(guān)內(nèi)容。在每一階段的金融知識普及工作完成之后，政府部門會以國民情況調(diào)查、金融消費(fèi)者調(diào)查、民意測驗(yàn)等方式，對金融知識普及工作的效果進(jìn)行評估，然后通過研究評估結(jié)果，確定哪些金融知識普及工作項(xiàng)目可以繼續(xù)開展、應(yīng)該新增哪些金融知識普及工作項(xiàng)目，或者哪些國民群體應(yīng)該予以重點(diǎn)關(guān)注。

1.3.3? ?構(gòu)建包括監(jiān)管機(jī)構(gòu)和利益相關(guān)方在內(nèi)的多方參與機(jī)制

多數(shù)經(jīng)合組織的成員國都成立了專門機(jī)構(gòu)，以引導(dǎo)、支持金融知識普及工作。然而，由于各國國情不同，各國的金融知識普及工作領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)也是五花八門，比如：英國的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)是英國金融服務(wù)管理局，新西蘭的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)是金融知識掃盲和退休收入委員會，馬來西亞、哥倫比亞和葡萄牙的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)則是中央銀行。多數(shù)經(jīng)合組織的成員國負(fù)責(zé)實(shí)施金融知識普及工作的機(jī)構(gòu)都成立了專門的工作小組，以積極鼓勵各利益相關(guān)方廣泛參與金融知識普及工作，并協(xié)助制訂金融知識普及工作方案，這些利益相關(guān)方包括各類民營機(jī)構(gòu)、貿(mào)易組織、慈善團(tuán)體等，不同的利益相關(guān)方在金融知識普及工作中都能充分發(fā)揮其專業(yè)特長。

2? ? ?國外銀行消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)先進(jìn)舉措的啟示

2.1? ?由專門機(jī)構(gòu)監(jiān)管銀行消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)，促進(jìn)銀行業(yè)發(fā)展

截至目前，我國尚未設(shè)立專門的銀行消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)監(jiān)管機(jī)構(gòu)。中國人民銀行（以下簡稱“人行”）、中國銀行保險監(jiān)督管理委員會（以下簡稱“銀保監(jiān)會”）和中國銀行業(yè)協(xié)會（以下簡稱“銀協(xié)”）承擔(dān)了部分銀行消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)監(jiān)管職責(zé)。在履行銀行監(jiān)管職責(zé)的過程中，人行、銀保監(jiān)會和銀協(xié)對于侵害銀行消費(fèi)者權(quán)益的銀行機(jī)構(gòu)均不具備處罰權(quán)，且沒有權(quán)力對銀行消費(fèi)者投訴事件、糾紛事件進(jìn)行裁決。這一現(xiàn)狀導(dǎo)致我國商業(yè)銀行在消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)方面的不規(guī)范行為未能得到權(quán)威機(jī)構(gòu)的直接懲治。

目前，美國、英國、澳大利亞等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家和地區(qū)均已成立專門機(jī)構(gòu)對銀行消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作進(jìn)行監(jiān)管。由專門機(jī)構(gòu)履行銀行消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)監(jiān)管職能，能夠避免審慎監(jiān)管和銀行消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)兩者之間的潛在沖突，確保監(jiān)管工作目標(biāo)明確，并實(shí)現(xiàn)實(shí)際監(jiān)管操作的獨(dú)立性，使監(jiān)管主體以公正的立場處理銀行消費(fèi)者權(quán)益糾紛、懲治商業(yè)銀行的不規(guī)范經(jīng)營行為，從而促進(jìn)銀行業(yè)發(fā)展。

2.2? ?推廣非訴訟糾紛解決方式，提升銀行消費(fèi)者的維權(quán)積極性

目前，我國銀行機(jī)構(gòu)內(nèi)部普遍設(shè)有消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)部（以下簡稱“消保部”），該部門專門負(fù)責(zé)受理銀行消費(fèi)者的投訴。通過撥打銀行機(jī)構(gòu)的服務(wù)熱線電話，向消保部進(jìn)行投訴，是我國銀行消費(fèi)者最常用的維權(quán)途徑。除了銀行機(jī)構(gòu)以外，可以直接受理銀行消費(fèi)者投訴的官方機(jī)構(gòu)還有銀保監(jiān)會。然而，銀保監(jiān)會并不受理口述（電話）投訴，銀行消費(fèi)者只能以信訪的形式向銀保監(jiān)會進(jìn)行舉報或投訴。與美國、英國、澳大利亞等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家的銀行消費(fèi)者維權(quán)機(jī)制相比，我國的維權(quán)途徑較為單一，向官方機(jī)構(gòu)申請維權(quán)的手續(xù)煩瑣，導(dǎo)致我國銀行消費(fèi)者在權(quán)益遭受侵害時往往會“自認(rèn)倒霉”。

在美國、日本、新加坡、澳大利亞等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家和地區(qū)，銀行消費(fèi)者維權(quán)途徑已經(jīng)實(shí)現(xiàn)多元化、快捷化，尤其是“非訴訟糾紛解決方式”得到了廣泛利用?！胺窃V訟糾紛解決方式”指利用調(diào)解、仲裁等非訴訟方式解決社會糾紛。與法院訴訟方式相比，非訴訟糾紛解決方式具有費(fèi)用低廉、手續(xù)簡單、效率高的優(yōu)點(diǎn)，能夠有效避免銀行消費(fèi)者在自身權(quán)益受到侵害后消極維權(quán)，甚至放棄維權(quán)的現(xiàn)象。

2.3? ?建立國民金融教育戰(zhàn)略體制，提升金融知識普及工作實(shí)效

近年來，金融知識普及工作已經(jīng)受到了我國銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)的充分重視。人行、銀協(xié)會在每年定期組織全國商業(yè)銀行開展“3.15金融消費(fèi)者權(quán)益日”“普及金融知識，守住‘錢袋子”和“普及金融知識萬里行”3項(xiàng)公益性金融知識宣傳活動。在活動開展期間，我國各大商業(yè)銀行會安排員工以戶外駐點(diǎn)宣傳、上門宣傳、媒體宣傳的方式，向公眾宣傳普及金融知識。然而，與發(fā)達(dá)國家和地區(qū)的金融知識普及工作相比，我國仍缺乏完善的國民金融教育戰(zhàn)略體制，對商業(yè)銀行開展金融知識宣傳活動所取得的成效更是缺乏考核機(jī)制。在多數(shù)經(jīng)合組織的成員國，金融知識普及工作已經(jīng)被提升到國家戰(zhàn)略高度加以規(guī)劃實(shí)施。這些國家不僅制定了系統(tǒng)的國民金融教育戰(zhàn)略體制，且成立了專門機(jī)構(gòu)或部門負(fù)責(zé)指導(dǎo)、監(jiān)管金融知識普及工作，同時充分利用社會調(diào)研，明確每個階段的金融知識普及內(nèi)容和具體方案，在每個階段的金融知識普及工作結(jié)束后更會對工作成效進(jìn)行評估、總結(jié)，確保金融知識普及工作與時俱進(jìn)、取得實(shí)效。

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