何生兵，朱運亮

(中國電建集團成都勘測設(shè)計研究院有限公司，四川 成都 610072)

1 研究背景

當(dāng)前氣候變化影響加劇，泥石流、滑坡、洪澇、颶風(fēng)等極端氣候事件頻發(fā)，在短期內(nèi)會導(dǎo)致人口傷亡、財產(chǎn)損失、環(huán)境退化等，由此直接或間接引起的自然災(zāi)害和經(jīng)濟社會問題越來越突出。如2010年甘肅舟曲特大山洪泥石流災(zāi)害，受災(zāi)群眾4.6萬余人；2017年四川茂縣疊溪鎮(zhèn)滑坡造成河道堵塞2 km，100余人被掩埋。為應(yīng)對全球氣候變化，人類不得不在現(xiàn)在和將來進行大規(guī)模的人口遷移，特別是在氣候災(zāi)害頻發(fā)區(qū)，極端氣候變化對人口遷移流動的影響越來越明顯。目前，有不少國家和地區(qū)深受極端氣候變化及相關(guān)性生態(tài)環(huán)境惡化影響的居民已開始進行自發(fā)或有組織的遷移，形成災(zāi)害移民。施國慶等[1-2]認為，災(zāi)害移民是因干旱、洪水、狂風(fēng)、暴雨、冰雹、地震、蝗蟲災(zāi)害、海嘯、火山爆發(fā)、泥石流爆發(fā)、山崩、瘟疫等自然災(zāi)害因素脅迫導(dǎo)致的人口遷移與社會經(jīng)濟重建活動，具有不確定性、性質(zhì)轉(zhuǎn)換性、往復(fù)性的特征。預(yù)計到2050年，在全球范圍內(nèi)由于氣候變化而被迫遷移的人數(shù)將介于2億到10億[3]之間。

我國作為世界地域和人口大國，自然災(zāi)害頻發(fā)、生態(tài)環(huán)境復(fù)雜且脆弱，是最深受全球氣候變化影響的國家之一。近年來，由于極端氣候變化事件引起的突發(fā)性自然災(zāi)害愈發(fā)加劇，尤其是在西部生態(tài)脆弱區(qū)，呈現(xiàn)發(fā)生頻率高、災(zāi)害強度大、影響范圍廣等特性，對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、水資源時空分布、人類健康、地方經(jīng)濟社會都會造成顯著性的影響。

中國自然災(zāi)害高風(fēng)險區(qū)、生態(tài)脆弱和環(huán)境惡劣區(qū)與人口集聚地的空間組合規(guī)律表明，由氣候變化及生態(tài)問題導(dǎo)致人口成規(guī)模的搬遷安置不可避免且可能持續(xù)存在。根據(jù)自然災(zāi)害發(fā)生機制的差異，可將災(zāi)害移民分為緩發(fā)型災(zāi)害移民和突發(fā)型災(zāi)害移民，不同的氣候變化類型可能產(chǎn)生不同的遷移方式與影響形式，需加以區(qū)別對待。

面對日漸加劇的極端氣候事件，由于災(zāi)害易發(fā)的生態(tài)脆弱區(qū)通常地理位置偏遠，自然資源不足，人們的生計模式相對單一，社區(qū)、個體在應(yīng)對防御自然災(zāi)害及災(zāi)后恢復(fù)重建方面能力不足的脆弱性逐漸凸顯，在災(zāi)害面前的脆弱性更高，面臨更大的風(fēng)險。如何在災(zāi)害移民政策、安置規(guī)劃、社會資本層面對災(zāi)害移民進行響應(yīng)，增強他們的社會適應(yīng)性顯得愈發(fā)重要。因此，研究探析如何適應(yīng)極端氣候事件，對于減緩極端氣候變化給災(zāi)害移民帶來的負面影響具有積極意義。

2 人口遷移：極端氣候事件下的適應(yīng)性反應(yīng)

人類對治理或減少自然災(zāi)害的努力一直致力于對致災(zāi)體的研究和治理。隨著對災(zāi)害研究的不斷深入，人類對自然災(zāi)害的認識也在不斷地發(fā)生變化。一種有關(guān)災(zāi)害認識的新范式出現(xiàn)了，即認為災(zāi)害不僅是一個自然現(xiàn)象，而且是一個社會現(xiàn)象；災(zāi)害不僅具有自然屬性，而且有其社會屬性[4]。若一項極端氣候事件發(fā)生在荒無人煙的地區(qū)，那其只能是一項自然現(xiàn)象而不能稱其為自然災(zāi)害。災(zāi)害是一種自然現(xiàn)象疊加在人類社會而致使人類社會基本功能遭受破壞的現(xiàn)象，全面認知自然災(zāi)害必須研究其所在地的社會環(huán)境。有學(xué)者將此類災(zāi)害研究稱為結(jié)構(gòu)范式(structure paradigm)，更加強調(diào)自然與社會、人類之間的相互建構(gòu)性，強調(diào)弱勢的個體將面臨更多的災(zāi)害風(fēng)險。

人類社會的發(fā)展就是一部與環(huán)境進行斗爭，獲得生存與發(fā)展資源的演進史，社會適應(yīng)是災(zāi)害移民面對自然災(zāi)害刺激做出的一種調(diào)整性反應(yīng)。環(huán)境的變化在促進人類增強自身適應(yīng)能力的同時，人類也不斷地進行輾轉(zhuǎn)遷徙，即所謂由生態(tài)推動的原始型遷移(primitive migration)[5]。作為原始型遷移的災(zāi)害移民是人類面臨自然災(zāi)害而進行的一種適應(yīng)性反應(yīng)和生存策略選擇。與此同時，由于社會資本與認知水平的差異，不同人群對災(zāi)害的反應(yīng)也不盡相同，有的人會因災(zāi)遷移，有的人則選擇留守家園。一項針對寧夏干旱區(qū)氣候移民的研究發(fā)現(xiàn)[6]，當(dāng)面臨半年以上的干旱，而且旱情越來越嚴重時，32.5%的農(nóng)牧民選擇通過遷移來改善應(yīng)對干旱的不利境遇，主要有自行遷移、政府統(tǒng)一組織遷移兩種途徑。在某些情況下，災(zāi)害移民能夠利用自身積累的社會資本、社會政策的支持來適應(yīng)極端氣候的變化，面對災(zāi)害的行為適應(yīng)性策略選擇亦是基于社會結(jié)構(gòu)(政策)支持與社會資本的積累。

借鑒氣候變化和人口遷移之間關(guān)系的基本理論框架模型，擬定了極端氣候變化-災(zāi)害移民響應(yīng)模型(見圖1)。當(dāng)極端氣候變化及其引發(fā)的自發(fā)災(zāi)害導(dǎo)致社會環(huán)境、經(jīng)濟社會條件發(fā)生變化，地方社會將面臨脆弱性影響；針對災(zāi)害移民的需求，社會政策及移民安置規(guī)劃能否對此及時響應(yīng)，如若不能，移民就需要依賴自身積累的社會資本實施自身的應(yīng)對策略?；谠撃Ｐ偷慕忉尶蚣埽卺槍?010年西南地區(qū)干旱與人口遷移的關(guān)聯(lián)性研究時發(fā)現(xiàn)[7]，并未出現(xiàn)大規(guī)模的氣候變化(災(zāi)害)移民活動。調(diào)查結(jié)果表明，由于社會救助幫扶政策支持，農(nóng)戶自身采取了多樣化的適應(yīng)措施，兩項行動共同緩解了極端氣候變化給受災(zāi)移民帶來的壓力，使得遷移并不成為必須的選擇。

圖1 極端氣候變化-災(zāi)害移民遷移響應(yīng)模型

3 極端氣候變化背景下災(zāi)害移民的社會適應(yīng)策略

3.1 災(zāi)害移民的政策響應(yīng)

受災(zāi)群眾受到所處社會環(huán)境的影響，會根據(jù)災(zāi)害移民政策的變化調(diào)整能動地開展行為選擇，以更符合自身的利益需求。同時，應(yīng)注意的是，災(zāi)害移民在被社會結(jié)構(gòu)、社會政策形塑和建構(gòu)的同時，他們的行動選擇也在建構(gòu)著結(jié)構(gòu)與政策，對災(zāi)害移民相關(guān)政策的頒布出臺具有影響作用。

3.1.1建立災(zāi)害移民資料庫，研究制定保障災(zāi)害移民的法規(guī)

當(dāng)前，對氣候(災(zāi)害)移民政策的研究相對較少，很多方面甚至處于空白狀態(tài)。制定科學(xué)的政策需要一系列成熟的知識積累，包括移民與環(huán)境的關(guān)系、移民人口結(jié)構(gòu)、移民動態(tài)特征等。需要組織開展對潛在災(zāi)害影響區(qū)的人口分布、人口結(jié)構(gòu)、人口增長、民族構(gòu)成及遷移結(jié)構(gòu)進行全面調(diào)查，建立潛在受災(zāi)移民的資料庫；以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為最小單位，綜合分析潛在災(zāi)害影響區(qū)的土地等后備資源、資源環(huán)境承載力、社會經(jīng)濟發(fā)展?jié)摿Φ龋瑢σ泼癜仓梅绞?、安置去向、安置?guī)模與結(jié)構(gòu)進行規(guī)劃，科學(xué)合理地制定災(zāi)害移民安置規(guī)劃。

當(dāng)前，非自愿氣候移民還沒有被納入移民政策之中，氣候(災(zāi)害)移民在政治和法律上都尚未得到國際相關(guān)法律的明確認可[8]。國內(nèi)還缺乏統(tǒng)一的災(zāi)害移民法，對災(zāi)害移民的政策、模式、移民權(quán)益及保障等進行統(tǒng)一規(guī)定，面對未來災(zāi)害的多元化和開放化，當(dāng)前的政策法規(guī)仍顯單薄[2]。近年來，各地關(guān)于災(zāi)害移民的措施表明，災(zāi)害移民措施焦點仍注重于援助與生命財產(chǎn)的保護，盡管也在逐步將防災(zāi)減災(zāi)納入地方社會經(jīng)濟規(guī)劃之中，但政策的關(guān)注與響應(yīng)仍存在不足，無法反應(yīng)災(zāi)害移民的迫切需求?？梢詤⒄諏λ姽こ桃泼窳⒎?，研究制定保障災(zāi)害移民的法規(guī)，用以規(guī)范、指導(dǎo)災(zāi)害移民工作。

3.1.2創(chuàng)新災(zāi)害移民安置政策，向災(zāi)害移民提供充足的政策支持

在長江洪泛區(qū)、黃河下游灘區(qū)及淮河的蓄滯洪區(qū)，基于減災(zāi)、防災(zāi)考慮對災(zāi)害移民安置進行了有益的探索，但在政策設(shè)計方面考慮不足，補償補助項目與費用相對較少，不足以實現(xiàn)生產(chǎn)生計的恢復(fù)，對移民意愿與經(jīng)濟承受能力考慮也不足?，F(xiàn)階段的災(zāi)害移民安置是沿用自然災(zāi)害應(yīng)急轉(zhuǎn)移安置做法，一定程度上參照借鑒了水利水電移民安置經(jīng)驗?？傊?，我國災(zāi)害移民安置實施中存在應(yīng)急性供給與持續(xù)性需求的錯配、政治性供給與社會性需求的錯配、單一性供給與多元化需求的錯配、穩(wěn)定性供給與發(fā)展性需求的錯配等問題。需要根據(jù)災(zāi)害移民安置需求，創(chuàng)新災(zāi)害移民安置政策，努力實現(xiàn)國家政策供給與災(zāi)害移民政策需求之間的相互調(diào)適。

“他適應(yīng)”是一種依靠外界力量為災(zāi)害移民創(chuàng)造有利條件，幫助其實現(xiàn)社會適應(yīng)的策略。實現(xiàn)災(zāi)害移民妥善安置，需要將災(zāi)害風(fēng)險管理政策與災(zāi)害移民安置政策有機結(jié)合，形成多元化的政策體系；在災(zāi)害移民政策體系和方案制定中，要將災(zāi)害因素納入國家、地區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃，國土利用規(guī)劃，人口功能區(qū)規(guī)劃；將臨時過渡安置與永久安置相結(jié)合，探索多樣化的移民安置方式；開展災(zāi)害移民的監(jiān)測與評估等。

3.2 災(zāi)害移民的安置規(guī)劃響應(yīng)

適應(yīng)策略就是通過各種方法和途徑適應(yīng)氣候變化帶來的影響，從災(zāi)害移民安置規(guī)劃層面來講，即是采取一系列規(guī)劃手段，來適應(yīng)氣候變化對社區(qū)、人與環(huán)境的影響。將居民點建設(shè)在高地、南北建筑形式與結(jié)構(gòu)的差異都反映了人類適應(yīng)氣候變化的行動策略。

3.2.1推廣防御極端氣候事件應(yīng)急系統(tǒng)建設(shè)，完善災(zāi)害風(fēng)險預(yù)測和防范體系

2012年5月15日，國家氣象局發(fā)布了關(guān)于加強農(nóng)村氣象災(zāi)害防御體系建設(shè)的指導(dǎo)意見，要求全面加強農(nóng)村氣象災(zāi)害防御體系建設(shè)，提高農(nóng)村氣象災(zāi)害防御能力。要求培養(yǎng)精細化的農(nóng)村氣象災(zāi)害監(jiān)測預(yù)報能力，形成覆蓋廣的農(nóng)村氣象預(yù)警信息發(fā)布網(wǎng)絡(luò)，構(gòu)建有效聯(lián)動的農(nóng)村應(yīng)急減災(zāi)組織體系，健全預(yù)防為主的農(nóng)村氣象災(zāi)害防御機制。

防御極端氣候應(yīng)急系統(tǒng)與風(fēng)險防范體系建設(shè)旨在減少大規(guī)模的災(zāi)害移民遷移，以有效的預(yù)測和防范措施保證居住地的可持續(xù)發(fā)展能力。在此基礎(chǔ)上，要進一步統(tǒng)籌考慮地區(qū)適應(yīng)自然災(zāi)害的能力，結(jié)合各地的主體功能區(qū)規(guī)劃，探討積極的災(zāi)害移民方案，變“因災(zāi)移民”為“因險移民”。

3.2.2社區(qū)發(fā)展規(guī)劃納入氣候變化視角，并逐步從建設(shè)規(guī)劃向綜合規(guī)劃轉(zhuǎn)型升級

我國在村鎮(zhèn)(社區(qū))規(guī)劃上已經(jīng)有了具體要求，主要包括土地利用、道路與基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃、公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)、防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃、景觀與功能恢復(fù)規(guī)劃等。目前，應(yīng)對極端氣候變化的要素雖然在農(nóng)村政策中有一些體現(xiàn)，但多基于國家層面的宏觀、原則性指導(dǎo)建議，在社區(qū)發(fā)展規(guī)劃設(shè)計中的關(guān)注度依舊不足，難以有效應(yīng)對極端氣候事件。為應(yīng)對滑坡、泥石流等極端氣候變化的影響：①要嚴格劃定禁建區(qū)、限建區(qū)、適建區(qū)和已建區(qū)，保護地方生態(tài)自然資源，劃定生態(tài)控制線，規(guī)避對地質(zhì)敏感區(qū)域、生態(tài)脆弱區(qū)域的影響。②對于受地質(zhì)災(zāi)害隱患威脅的村莊(社區(qū))，應(yīng)開展地質(zhì)災(zāi)害勘察與治理，及時查明地質(zhì)災(zāi)害的成因及發(fā)展趨勢，對于治理成本較大的隱患點，可有步驟地開展搬遷避險工作和扶貧移民搬遷工作。③加強對農(nóng)民建房的指導(dǎo)，增強村莊(社區(qū))的抗震防災(zāi)減災(zāi)能力[9]。④能源結(jié)構(gòu)、生計模式調(diào)整也是重要的應(yīng)對策略。

此外，隨著社會經(jīng)濟發(fā)展的結(jié)構(gòu)調(diào)整、轉(zhuǎn)型升級，各地都愈發(fā)重視社區(qū)發(fā)展的綜合性規(guī)劃，“特色城鎮(zhèn)”“美麗鄉(xiāng)村”正是在政策提倡下的實踐響應(yīng)。應(yīng)對極端氣候變化的社區(qū)發(fā)展規(guī)劃不再是單一的滿足物質(zhì)建設(shè)需求，而是追求環(huán)境、經(jīng)濟、社會、社區(qū)安全、社區(qū)文化綜合發(fā)展的規(guī)劃。

3.2.3對于不同時期不同類型的災(zāi)害移民，采取不同的對策措施

災(zāi)害移民通常會經(jīng)歷逃難期、應(yīng)急轉(zhuǎn)移安置期和永久安置期等幾個災(zāi)害移民期[10]。在不同時期，災(zāi)害移民的需求和關(guān)注的重點不同，幫扶措施擬定需要區(qū)別對待。針對災(zāi)區(qū)居民不同時期的需求，采取不同措施，滿足災(zāi)區(qū)居民的需要。對于可返回的災(zāi)害移民，要盡快組織他們進行災(zāi)后恢復(fù)和重建工作；對于不可返回的災(zāi)害移民，要根據(jù)災(zāi)害移民規(guī)劃，組織他們進行異地遷建。

不同類型的極端氣候風(fēng)險，對移民的影響方式也不同，應(yīng)因地制宜地制定應(yīng)對策略。陳紹軍等[11]對寧夏中部干旱地區(qū)進行了研究，識別出該地區(qū)同時存在政府主導(dǎo)下的生態(tài)移民、干旱所導(dǎo)致的自發(fā)遷移移民以及氣候影響下的非自愿移民。不同類型的移民內(nèi)在遷移邏輯是完全不同的，未來的政策設(shè)計應(yīng)該針對不同移民采取不同的幫扶救助措施。如干旱導(dǎo)致的移民問題(寧夏按照移民自身情況和土地、就業(yè)等資源分配情況對不同類型移民進行差異化安置，主要有進行有土安置，提供農(nóng)資、良種、農(nóng)機等直補和稅收優(yōu)惠政策的生態(tài)移民；利用中職教育和東西部聯(lián)合招生，川區(qū)和山區(qū)聯(lián)合的方式，實現(xiàn)災(zāi)害移民異地接受教育并實現(xiàn)穩(wěn)定就業(yè)；對有一定文化程度和勞動技能的災(zāi)害移民進行城鎮(zhèn)、工業(yè)園區(qū)和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化基地轉(zhuǎn)移)，常常與貧困聯(lián)系在一起，需要將地區(qū)資源開發(fā)與減貧目標(biāo)協(xié)同考慮；而泥石流、洪澇等突發(fā)性的氣候災(zāi)害，則對國家與地方的災(zāi)害應(yīng)急管理與治理能力提出了要求。此外，還必須關(guān)注移民行為對于遷出地區(qū)和遷入地區(qū)的不同影響，綜合考量社會心理、歷史文化、經(jīng)濟發(fā)展、民族構(gòu)成等多種因素[12]。

3.3 災(zāi)害移民的社會資本建設(shè)

3.3.1借助產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整增強可持續(xù)發(fā)展能力與承災(zāi)能力

災(zāi)害移民的社會融入與后續(xù)生計問題是避災(zāi)移民工程能否取得成功的關(guān)鍵。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，我國的貧困人口約有80%居住在生態(tài)敏感地帶，使得貧困地區(qū)成為極端氣候變化的重要影響區(qū)。災(zāi)害移民安置工作需要探索將扶貧減災(zāi)與生計可持續(xù)發(fā)展相結(jié)合的方法，要建立適應(yīng)轄區(qū)各種自然災(zāi)害的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，特別是土地利用格局與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，是從根本上降低災(zāi)害風(fēng)險的長遠之策。通過提高備災(zāi)能力以降低受災(zāi)主體的脆弱性，提高社會救助能力以加快受災(zāi)主體的恢復(fù)能力，進行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整以適應(yīng)轄區(qū)的自然特征，來達到提前預(yù)防和規(guī)避災(zāi)害的風(fēng)險，提高地區(qū)可持續(xù)發(fā)展能力。

此外，在極端氣候風(fēng)險嚴峻區(qū)域，進行項目扶持和產(chǎn)業(yè)規(guī)劃設(shè)計以降低區(qū)域社會脆弱性時，需要立足前期調(diào)研進行多方論證，以提升風(fēng)險管理優(yōu)化水平，對癥施策、物盡其用，避免有限緊缺資源的浪費，防止出現(xiàn)盡力不盡事的現(xiàn)象[13]。

3.3.2加強災(zāi)害移民主體性塑造，提升人力資本存量

脫災(zāi)發(fā)展的關(guān)鍵在于“人”，把對人的投資作為災(zāi)害移民實現(xiàn)社會適應(yīng)的根本動力，避免陷入“低人力資本—低收入—低教育投入—低發(fā)展能力”的惡性循環(huán)。獲得更好的教育、技能是實現(xiàn)脫災(zāi)發(fā)展的有效手段。建議將對災(zāi)害移民兒童教育的幫扶納入后期扶持政策，將對災(zāi)害移民成人技能培訓(xùn)納入移民安置規(guī)劃與后期扶持政策，以適應(yīng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展與社會發(fā)展的現(xiàn)實需求，提升災(zāi)害移民的社會資本存量。注重發(fā)揮災(zāi)害移民的主體性，相信他們的本土智慧，并充分開發(fā)利用他們所掌握的本土資源。

4 結(jié) 語

在極端氣候變化日漸加劇的背景下，極端氣候事件頻發(fā)，對人類生命財產(chǎn)安全的威脅日益加劇，一些人口被迫進行遷移成為災(zāi)害移民。受災(zāi)人口借助社會結(jié)構(gòu)(政策)支持、個體的社會資本積累進行極端氣候的適應(yīng)，適應(yīng)行為表現(xiàn)為人口遷移與流動或留守家園，而在遷移過程中面臨著生計恢復(fù)困難、無法實現(xiàn)妥善安置等困難。

筆者通過對現(xiàn)有的研究進行梳理回顧，從災(zāi)害移民政策、移民安置規(guī)劃、社會資本建設(shè)三方面對如何響應(yīng)極端氣候事件，實現(xiàn)災(zāi)害移民的社會適應(yīng)性進行了初步探析。在政策響應(yīng)層面，要制定出臺統(tǒng)一的災(zāi)害移民法；實現(xiàn)安置政策創(chuàng)新，為災(zāi)害移民提供充足的政策支持。在安置規(guī)劃層面，要完善災(zāi)害風(fēng)險預(yù)測和防范體系，將氣候變化視角納入規(guī)劃設(shè)計工作中。在社會資本建設(shè)層面，要借助產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整增強承載能力，加強災(zāi)害移民主體性塑造，提升人力資本存量。

本文擬定的論述視角相對宏觀，未對災(zāi)害移民個體的生計模式調(diào)整、社會心理適應(yīng)等微觀問題進行探討，無法窮盡所有的具體適應(yīng)性策略。此外，災(zāi)害移民的政策需求與政策供給之間存在著相互建構(gòu)的關(guān)系，對政策的產(chǎn)生與調(diào)整具有反建構(gòu)的影響，這都將是筆者下一步將進行的研究。